基于糧食安全的曲靖市沾益區高標準農田建設

范美師

(云南省曲靖市沾益區水務局，云南 曲靖 655331)

1 沾益區糧食生產家底

1.1 沾益區人口與耕地資源情況

云南省曲靖市沾益區轄2鎮(盤江、白水)5鄉(炎方、播樂、大坡、菱角、德澤)4街道(西平、龍華、金龍、花山)123個行政村，國土面積2801.79km2，其中：山地、丘陵面積2445.79 km2，占87.3%，盆地(壩子)、槽壩356 km2，占12.7%，分屬珠江流域和長江流域。截至2018年末總人口455100人，人口自然增長率6.56‰，城鎮化率49.79%，城鎮人口226600人，有鄉村戶數93070戶365740人(勞動力資源數219035人)，從事農業人員150431人(男78519人，女71912人)，占鄉村人口41.1%，人均耕種田地0.31hm2。全區耕地總資源量24829hm2(水田7649hm2)，其中：常用耕地面積24611hm2，臨時性耕地面積218hm2(250以上陡坡耕地139hm2)[1]，人均耕地面積0.055hm2。

1.2 沾益區水土資源匹配情況

(1)沾益區農業生產條件[1]。2018年沾益區稻谷、小麥、玉米三大谷物以及晚秋和冬季作物播種面積46109hm2，產量292445t，畝產422.83kg，復種指數1.86，人均有糧642.6kg。2018年農用化肥施用量(折純)39282t(氮肥19238t、磷肥6679t、鉀肥3402t、復合肥9963t)，農用化肥畝均施用量56.8kg。農藥使用量435t，農藥畝均使用量0.63kg。農用塑料薄膜使用量2775t(地膜使用量2470t，覆蓋面積24718hm2，合99.9kg/hm2)。

(2)沾益區水資源與灌溉條件。沾益區多年平均降水1008mm，地表水資源總量10.02億m3，其中地表5.30億m3，地下水4.72億m3，人均占有水資源2201.7m3，處于全國中等水平。2018年云南省曲靖市分配給沾益區年用水總量2.51億m3，按照“先生活，后生產”的用水原則，考慮三生用水(生產、生活、生態)，生活用水0.17億m3，生產用水1.33億m3(農業用水0.84億m3)，生態環境用水1.01億m3。2018年全區灌溉面積19843hm2，其中，高標準農田灌溉面積15033hm2(占全區灌溉面積的75.8%)，水利化程度79.9%，綜合灌溉用水定額為4247.7m3/(hm2·次)，其中，水田7350m3/(hm2·次)(云南省地方標準DB53/T 168—2019《用水定額》)[2]，沾益區為滇中區Ⅰ-4，P=75%，用水定額為7350m3/(hm2·次))，旱地2295m3/(hm2·次)，灌溉水利用系數(渠系水利用系數和田間水利用系數的乘積)為0.518。

2 沾益區高標準農田數量與質量分析

2.1 高標準農田數量確定

(1)上圖圖斑重疊與各行業標準不一。自2018年機構改革后，沾益區農田建設管理職能整合歸并至農業農村局，沾益區農業農村局按照省、市相關文件，在由區自然資源局提供的2018年土地變更調查數據庫的基礎上，開展“十二五”以來高標準農田建設上圖入庫工作。工作中，沾益區高標準農田建成面積來源于項目區范圍內2018年土地變更調查數據庫中圖斑顯示為耕地的面積，共計15033hm2。已上圖高標準農田圖斑重疊待第三次全國國土調查成果數據公布后，由區農業農村局根據第三次全國國土調查成果數據進行比對，結合生態文明建設要求，對非耕地圖斑進行剔除，重新計算高標準農田面積。高標準農田建設大部分由多部門實施，部門間實施的側重點和要求項目功能不同，往往存在著項目整合，高標準農田面積疊加和圖斑重疊情況。基于第三次全國國土調查成果，需滿足高標準農田建設所禁止的地面坡度及區域要求[3]，故暫不確定人均占有高標準農田0.033hm2。

(2)與全國高標準農田建設進程同步。按高標準農田建設面積和耕地要求，到2022年全國要建成0.67億hm2高標準農田[4]。為確保糧食安全，堅持1.2億hm2耕地“紅線”不變，以此計算全國高標準農田占耕地比列為55.56%，沾益區高標準農田則應為13795hm2，人均0.031hm2。

(3)依據糧食安全評價標準，確定人均應擁有耕地面積。糧食安全評價標準體現在糧食生產、消費、流通3個方面[5]：糧食生產安全就是國家糧食的自給率必須努力達到95%以上；糧食消費安全是人均糧食應達到400kg；糧食流通安全是糧食的儲備(糧食庫存)應該達到本年度糧食消費的18%，14%為警戒線，低于14%為糧食緊急狀態。沾益區糧食生產持續增長，2018年人均有糧642.6kg，糧食生產安全；以2018年度糧食消費的18%計算糧食庫存后的糧食消費為526.9kg，高于人均400kg的國際糧食安全的標準線。沾益區糧食畝產(折合復種指數)422.83kg，為滿足糧食安全的最小閾值人均占有耕地0.04hm2。

(4)提高土地收益與水資源剛性約束，判別和修正水田面積。①提高土地收益方面的水田面積：水稻、小麥、玉米三大主要糧食作物水稻畝產量最高，擴大水稻種植面積往往作為種植結構調整而達到增產目的，進而增加糧食擁有量和增大土地增值收益，提升耕地產能；利用旱地改水田，即“旱改水”新增占補平衡指標獲得土地轉讓收益。基于糧食安全評價標準[5]和與全國同步，從數量上看，沾益區人均可增加0.009hm2水田，全區增加水田4247.6hm2；②水資源剛性約束方面的水田面積：按照《全國水資源綜合規劃(2010—2030)》提出的用水總量控制、用水效率控制和水功能區限制納污“三條紅線”指標，到2030年農田灌溉水有效利用系數提高到0.6以上。2018年農業用水總量0.84億m3，農田灌溉水有效利用系數從0.518提高到0.6，換算用水定額：水田6345m3/(hm2·次)，旱地1980m3/(hm2·次)，水田推廣淺、濕、曬“薄露灌溉”、旱地灌關鍵水的非充分灌溉技術[6]。落實總量控制，定額管理，以水而定、量水而行的水資源剛性約束，沾益區灌溉水田面積可控制在10309hm2，人均水田面積0.023hm2，人均凈增水田面積0.006hm2，全區增加水田面積2660hm2。

(5)耕地資源家底。以糧食安全為前提條件，進而確定沾益區人均占有高標準農田面積，修正沾益區耕地總資源量。由于國土“三調”成果尚未公布，導致高標準農田真實面積模糊，沾益區耕地資源家底不清。沾益區人均應擁有高標準農田0.04hm2。在沾益區區域內，水稻種植除氣候、土壤等自然地理條件外，從農田灌溉用水總量、灌溉水質[7]、灌溉水有效利用系數等方面考慮，可實施“旱改水”提升耕地產能項目2660hm2。沾益區耕地總資源量24829hm2(水田10309hm2)。

2.2 沾益區高標準農田質量評價

(1)建設標準低，灌溉條件差。沾益區高標準農田大部分為“十二五”以來所建設，受各時期技術、經濟條件限制，建設標準低；高標準農田最低使用年限15a[3]，部分高標準農田設施將面臨工程老化、功能退化、運行管理維修養護難的問題；2018年全國農田灌溉水有效利用系數為0.554，而沾益區2018年農田灌溉水有效利用系數僅為0.518，直接反映出沾益區農田灌溉基礎設施薄弱、建設滯后，灌溉條件等相比較全國差距較大；高標準農田建設普遍重建輕管，不能有效落實“三分建、七分管”，“建、管、用”不一致，“責、權、利”不協調，影響工程效益充分發揮，導致農田灌溉水有效利用系數低。

(2)化肥施用不合理，高投入低產出。化肥施用對糧食增產大體在40%以上，體現在“有收無收在水，收多收少在肥”的習慣認識。2018年農用化肥施用量(折純)39282t(氮肥19238t、磷肥6679t、鉀肥3402t、復合肥9963t)，農用化肥畝均施用量(折合復種指數)56.8kg。沾益區畝均施用量是全國農作物畝均化肥用量21.9kg[7]的2.6倍；傳統人工施肥方式占主導地位，機械施肥尚未大面積推廣，施肥粗放，養分流失嚴重；施肥結構不平衡，“三重三輕”問題突出，重化肥、輕有機肥，重大量元素肥料、輕中微量元素肥料，重氮肥、輕磷鉀肥、復合肥；沾益區畝產僅422.83kg，畝均施肥56.8kg，高投入低產出，其化肥利用率應小于全國2019年39.2%[8]的數值。

(3)農藥使用量大，利用效率低。2019年我國農藥使用商品量為145.6萬t(折百原藥為48萬t)，水稻、玉米、小麥三大糧食作物農藥利用率達到39.8%，2020年農藥使用量零增長趨勢不變，殺蟲劑市場占比為40%，除草劑為36.45%，殺菌劑為22.13%，其他約占1.42%[9]。按照農藥使用量零增長，2018年農藥使用量大于2019年，以1.35億hm2耕地測算農藥使用量為0.72kg/畝，沾益區農藥畝均使用量0.63kg，占全國平均農藥使用量的87.5%。由于農村勞動力老齡化、勞力不足或其他原因，除草劑占比增長較快，同時較高的復種指數又加大了某一方面的農藥使用量。背負式手動噴霧器打藥方式落后，大部分農藥通過徑流、滲漏、飄移等流失，污染土壤、水環境，少部分作用于目標生物體，農藥平均利用率僅為35%，影響農田生態環境安全。

(4)高標準農田耕地質量評價。沾益區土地貧瘠，基礎地力差，加之化肥和農藥超量使用，導致耕地土壤板結化、酸性化嚴重，農業生態環境脆弱，印證了“流轉一宗土地，污染一片土壤。土壤被破壞，十年不得收”的群眾說法，威脅糧食安全。參考農業農村部發布《2019年全國耕地質量等級情況公報》：將全國1.35億hm2耕地質量等級由高到底依次劃分為一至十等，平均等級為4.76等，較2014年提升了0.35個等級；評價為一至三等的耕地面積為0.42億hm2，占耕地總面積的31.24%；評價為四至六等的耕地面積為0.63億hm2，占耕地總面積的46.81%；評價為七至十等的耕地面積為0.3億hm2，占耕地總面積的21.95%。沾益區耕地質量等級應低于全國耕地質量等級，由此可看出：沾益區土壤環境狀況總體不容樂觀，耕地土壤質量堪憂、承載力低。

2.3 沾益區高標準農田建設方向

沾益區人多地少、土壤污染、土地產出率低，耕地資源匱乏。基于糧食安全，大力推進高標準農田建設：強化耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，守住耕地保護紅線和糧食安全底線，“良田糧用”。沾益區保護耕地尤為迫切，保護“三位一體”是高標準農田建設方向：耕地數量沾益區人均0.04hm2高標準農田；耕地質量需加強高標準農田建設改善生產條件和進行土壤改良與培肥地力；推進現代農業和生態文明建設，實施化肥、農藥減量化，糧食作物種植綠色、高質、高效。

3 沾益區加快高標準農田建設途徑

3.1 規范高標準農田建設程序

(1)合規性要求。遵循先資源平衡后工程布局、先內涵挖潛后外延發展、先建立機制后建設工程的“三先三后”原則，以農村集體經濟組織和農民為主體，在基本農田或實施后可劃入基本農田的區域作為項目選址范圍。充分尊重農民意愿，維護土地權利人合法權益，切實保障農民的知情權、參與權和受益權[3]，把群眾同意與否作為項目立項審批的前置條件，競爭性立項。

(2)群眾承諾書。在項目區90%以上農戶自愿的前提下，召開村民代表會議，形成會議記錄紀要、群眾簽字表、群眾籌資數量(以群眾集資銀行存款憑證為準)、征占地及附著物補償協調計劃、糾紛協調計劃等材料，最終制作成群眾承諾書，并由群眾簽字認可確認，提升群眾知曉率、滿意度、支持度，確保項目順利實施。開展農田水利調查，查清土地權屬現狀，科學規劃，確保設計單位所編制的工程建設方案科學、合理、可行、易實施，減少施工過程中的設計修改和變更[10]。

(3)種糧保障。種糧保障只有處理好發展糧食生產和發揮比較效益的關系，才能有穩定的種糧隊伍，將有限的耕地資源優先用于糧食生產。為保證有穩定的種糧隊伍，村委會有必要與農戶簽訂中長期農作物種植協議，通過法律手段約束耕地拋荒、撂荒、非糧化、非農化，調動種糧積極性。

(4)建設用地需求保障[11]。實際在項目實施過程中征占地及附著物補償，由受益區群眾利用群眾籌資額協調解決：籌資額度單價依據為不同鄉鎮的不同地類的不同區域單價，籌資額度面積參考依據為《高標準農田建設通則》中田間基礎設施占地率應不高于8%，水田取8%；旱地“以管代渠”(土地利用率提高1.5%～4.5%)取5%；青苗不作補償，原因是工程建設最多影響一季小春作物，工程建設當年度大春作物收獲時已書面告知農戶沒有青苗補償費；最終多退少補，盡量少占或不占永久占地。

3.2 保護耕地土壤資源的約束條件

(1)預防和保護土壤污染的法律保障。《中華人民共和國土壤污染防治法》自2019年1月1日起施行，為了防止土壤污染，推動土壤資源永續利用，建設項目應當依法進行環境影響評價；環境影響評價文件應當包括對土壤可能造成的不良影響及應當采取的相應預防措施等內容[12]。

(2)建立工商資本流轉土地資格審查和項目審核制度。建立健全工商資本流轉土地資格審查和項目審核制度，遏制工商資本違反有關產業發展規劃大規模流轉耕地不種糧的“非糧化”、“非農化”行為和破壞土壤的情況，可從“一方案”、“三報告”進行規范。①一方案。一方案即為實施方案，就是解決高標準農田“建什么、怎么建、如何管”的問題，具體體現在農業部《高標準農田建設標準》中[13]。在加強農田基礎設施建設的同時，把土壤改良、培肥地力、耕地質量監測網點建設等作為高標準農田建設項目實施的重要內容，重視并建設好耕地的內在質量，確保耕地綜合生產能力和增產能力持續提升。構建耕地質量、田間監測體系、農業新技術與田間工程同時施工、同時驗收、同時投入使用“三同時”機制；提升高標準農田建設管理基礎：提高設計和建設標準[14]，使其材料、建筑物等耐久性與科技進步相適應。遵循基本項目建設“四制”(法人制、招標投標制、監理制、合同制)管理要求，依法依規建設高標準農田；構建“統一規劃布局、統一建設標準、統一組織實施、統一驗收考核、統一上圖入庫”的“五統一”農田建設管理體制；建立健全工程運行管護機制：土地經營權流轉的以企業成立運行管護機構，自主管理，政府部門開展耕地質量動態監測，確保資產不流失，土壤不污染。常規高標準農田工程管護宜以鄉(鎮、街道)為單位建立健全管護機構，以管水的方式在村委會成立高標準農田管護合作社，公開競聘專職管護人員，土地經營權流轉的管護主體為企業，農村集體經濟組織管理的管護主體為合作社。逐步建立用水、用化肥、用農藥“總量控制、定額管理”模式，真正做到“建設一片，成功一片，效益一方”，確保高標準農田工程效益持久發揮。②三報告。“三報告”，即，土壤污染狀況調查報告、土壤污染風險評估報告、風險管控及修復效果評估報告[12]；三個報告由土壤污染責任人委托具備相應的專業能力(資質條件)的單位完成，并對“報告”的真實性、準確性、完整性負責；地方各級人民政府應當對本行政區域土壤污染防治和安全利用負責，所支出的費用，由土壤污染責任人承擔[12]。

3.3 投資估算及資金來源

(1)畝均投資。統計自“十二五”以來各部門對高標準農田實施情況：水利部門高效節水灌溉項目2305元/畝，農業綜合開發高標準農田建設項目1700元/畝，自然資源部門土地平整和耕地質量提升項目旱地3085元/畝、水田(旱改水)21600元/畝，旱地扣除各部門功能重疊部分后系數大約為0.85左右，新建旱改水項目大于21600元/畝；可見，要達到高標準化農田建設質量要求，旱地畝均投資6027元/畝，在估算中取旱地畝均投資6000元/畝，旱改水項目22000/畝，符合沾益區地形、地貌、地質、土壤條件等實際，但均突破“高標準農田規劃畝均不突破5000元”的項目投資標準，否則，則作專項論證。如此，按照地類和田間工程及移民征地補償初步估算沾益區高標準農田建設約需投資 21.08億元(田間工程15.88億元，永久占地5.2億元)。

(2)資金來源。結合“十四五”及2035年遠景規劃，期間，沾益區高標準農田建設每年大約需要1.1億元不間斷資金投入：加大財政資金投入力度，包括中央財政轉移支付農田建設補助資金和中央預算內投資農業生產發展專項2個渠道資金；鼓勵引導地方通過整合涉農資金、創新投融資模式、發行專項債券、充分利用新增耕地調劑收益等方式，進一步拓寬籌資渠道；鼓勵支持地方通過政府購買服務等多種形式用好社會力量，保障高標準農田建設事業持續健康發展。

3.4 對耕地提質增效

(1)實施土壤改良與培肥地力。土壤改良與培肥工程指為改善土壤理化性狀、提高土壤肥力和養分平衡狀態，以及消除影響作物生長的土壤障礙因素而進行的工程、機械、化學、生物等措施。包括有機質積造和施用、測土配方施肥、節水農業、土壤酸化防治、鹽堿土壤治理等[13]。土壤改良與培肥措施應連續實施不少于3a(梯田土壤培肥5a以上)[15]。増施有機肥，提升土壤有機質，培肥地力。

(2)提高化肥、農藥利用率。原農業部制訂了《到2020年化肥使用量零增長行動方案》和《到2020年農藥使用量零增長行動方案》，實現化肥農藥減量，到2020年化肥農藥利用率達40%。改進施肥方式，推廣機械施肥、水肥一體化和適期施肥技術等新的施肥方式，提高化肥利用率。推廣噴杠變量防飄噴霧技術，解決農藥霧化程度低、施藥不均勻和飄移等問題，提高施藥技術水平等[16]。

4 結 語

以《云南省曲靖市沾益區國民經濟2018年度統計年鑒》為材料，“三位一體”考慮沾益區糧食安全具有局限性，還需補充完善調查、統計、試驗、檢測等相關數據，有大量工作要做，對高標準農田建設提質增效。以加快推進農業現代化建設為契機，實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略決策，堅決守住耕地紅線，提高現代農業物質、技術裝備水平：嚴格落實占補平衡(占一補一、占優補優、先補后占)要求，明確耕地利用優先序、“良田糧用”；聚焦生物育種、高效栽培、農機裝備設施、農產品精深加工、綠色投入品等領域，突破關鍵核心“卡脖子”技術。