征地移民實物調查前發布的停建令引發的可得利益問題探討

楊隨柱

(新疆伊犁河流域開發建設管理局，新疆 烏魯木齊 830000 )

征地補償和移民安置資金應當列入大中型水利水電工程概算[1]。為確定征地移民補償投資，需要開展實物調查，在此之前，需省級人民政府發布停建令，禁止在工程占地和淹沒區新增建設項目和遷入人口。征地補償依據的實物指標調查的數量、種類要以設計單位和地方政府共同調查認可的數據為準，此后新增建設的不予認可和補償。意在通過限制項目涉及地利用土地的收益來實現控制工程投資的目的。土地是資源，目前已明確市場在配置資源中起決定性作用，停建令與市場在配置資源中起決定性作用的要求不相適應，存在“偏袒建設單位”的問題，被限制的土地使用權人將遭受損失，在實踐中產生不易協調的矛盾。

1 被限制土地使用權人個體對抗停建令的原因

政府投資的水利水電工程項目實行的是審批制，國家要審批項目建議書、項目可行性報告、水利行業主管部門還要根據權限審批初步設計[2]，大型的項目及用地都需國務院批準，而且項目的報批和用地的報批之間是“串聯”而非“并聯”的流程關系，即沒有取得項目的批復文件，國土資源行政管理部門就無法受理用地申請[3]。從立項到取得初步設計文件需要較長的時間，加之水利水電工程的用地一般都需調整項目涉及地的土地利用總體規劃，大多也都涉及基本農田或因征收其他土地面積超過70hm2[4]，其用地也需國務院批準，且自然資源部在批復用地手續前，需要林業、草原等行業主管部門的審核審批同意書，另外還需開展壓覆礦的查詢、地質災害評估等工作，因此從發布停建令到開工建設需要漫長的報批時間，一般都超過2年。鑒于政府及涉及的各行業主管部門審批的效率并非建設單位能夠左右，其逐級的“串聯”審批時間就不能預判，這增加停建令范圍內土地的使用權人對土地的投入的風險，自主經營權受到不確定征或不征以及何時被征的干擾，抑制了其從土地資源中獲得最大收益的可能。這一點對林地或果園地的影響更大，比如林木結實經過一個豐年之后，不僅把當年所制造的營養物質消耗完，而且也消耗了過去積累在樹干中的淀粉。為了提高母樹林種子的產量和質量，縮短或者消滅結實周期，對郁閉度適宜的母樹林進行合理的施肥是有效的措施。已證實，在果樹林方面通過施肥并結合修剪措施可提高結實量并消滅結實周期性[5]。實踐中被限制的土地使用權人幾乎均選擇了“搶種、搶栽及搶建”等違反停建令的行為，為水利工程移民管理帶來了挑戰[6]。

2 被限制項目涉及地地方政府及行政官員的對抗

水利工程的投資主體一般是國家，項目涉及地的省級政府配套一定比例的資金，項目所在地縣級政府是征地移民的實施主體、責任主體。水利水電工程建設項目以劃撥方式取得土地使用權，在建設用地的土地有償使用費70%留給地方人民政府的現狀下，相對房地產等項目以出讓等有償使用方式取得土地使用權的情況，地方政府在土地出讓金上“利益受損”。因此其在執行停建令或在實施移民政策中會表現出顯著的“上有政策、下有對策”行為。如某國家重點水利基礎設施項目新疆某河北岸干渠工程在穿越某市區時，原批準的用地范圍建成了住宅小區、賽馬場、酒店，被迫兩處調整渠線。另外，實行所有權、承包權、經營權“三權分置”的農村土地制度，就是要嚴格保護農戶承包權，任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權，保障其有穩定的經營預期7。優先發展農業農村，全面推進鄉村振興。堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，走中國特色社會主義鄉村振興道路，全面實施鄉村振興戰略，強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，加快農業農村現代化[8]。行政部門領導默認違反停建令，確保農民利益不受損這個底線，才能讓土地使用權人的腰包不斷鼓起來。為了防止引發了械斗、上訪事件而影響升遷，地方行政部門領導不愿投入大量精力進行處理、協調來阻止違反停建令的行為；加之提拔擔任黨政領導職務應當具備的基本資格中對時間的最低要求為2年[9]，行政部門領導“理性”的對策是“不作為”。工程征地范圍內一般都會遭遇“人有多大膽、地有多大產”的境遇，甚至形成量大面廣違規群體，法不責眾的局面，失去了停建令的嚴肅性。建設單位迫于工期的壓力，一般選擇在實施階段利用實物復核的機會，對違反停建令的行為予以默認，導致工程征地移民投資超過設計投資概算而被迫調概的結局。

3 利用可得利益條款解決矛盾的分析

停建令對土地使用權人造成了預期利益損失，是不爭的事實，對水利工程移民增收致富提出了挑戰[10]。水利工程的報批及實施涉及很多法律、法規、部門規章及行業規范，這些規定一經頒布實施就具有相對的穩定性，調整的周期很長，修正法律的程序很多，這是法律法規的特點和規律，只有在實踐中恰當地運用和制定政策來加以彌補。若涉及糾紛，因涉及行政部門，屬于“民告官”不能采用民事訴訟解決問題；又屬于土地使用范疇，不能采用仲裁解決問題，僅限于采用行政訴訟的方法。但停建令相對方是工程擬征地范圍的土地使用人，很可能涉及幾個縣(市)的轄區的很多人，單個或若干個體作為被告進行行政訴訟，法院無法立案。退一步，即使法院立案，也無法判決省政府撤銷或者廢止停建令，問題依然得不到解決。根據2021年1月份《最高人民法院關于審理買賣合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十二條的規定:“當事人一方違約造成對方損失，對方主張賠償可得利益損失的，人民法院在確定違約責任范圍時，應當根據當事人的主張，依據《民法典》第五百八十四條、第五百九十一條、第五百九十二條、本解釋第二十三條等規定進行認定?！币虼私ㄗh引入可得利益條款來解決土地使用權被限制后產生預期收益糾紛?？傻美媸侵府斒氯艘环讲宦男泻贤x務或者履行義務不符合約定，給對方造成損失的，損失賠償應當相當于因違約所造成的損失，包括合同履行后可以獲得的利益，但不得超過違反合同一方訂立合同時預見到或者應該預見到的因違反合同可能造成的損失。據此將停建令發布者和遵守者視為合同的主體，違反者將承擔違約責任，實現對省級政府和地方政府的約束，達到有效控制水利工程投資且不傷害土地使用權人的利益的目的。

4 具體措施

(1)對于停建令涉及的建設用地和未利用地，在發布停建令時，隨文附具由發布停建令的省級政府和項目涉及地縣級政府之間簽訂的責任書，在責任書中明確縣級政府須根據土地利用總體規劃和年度計劃，嚴格按照《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條的規定，在停建令范圍內土地上不再規劃建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設，不再核發建設工程規劃許可證。在停建令發布后，市(縣)人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府應當依法將停建令的涉及的土地的詳細規劃、建設工程設計方案的總平面圖予以公布，并明確停建令生效和結束的的時間。前置移民安置與新農村建設的規劃，避免移民專項漏項[11]。統籌考慮移民后期扶持政策和移民專項規劃設計[12]。因為停建令是基于對將來被限制范圍內的土地予以征地、移民并補償的預期而發布的，因此，省級政府需要對停建令的起止時間負責。若工程延期開工或者最終沒有獲得國家批復，省級政府和項目法人建立合理的補償機制，對停建令造成的損失通過評估后予以補償。

(2)對于停建令涉及的農用地，縣級政府和項目擬征收土地的權屬人或者土地使用權人簽訂擬征收土地合同作為停建令的附件，在合同中明確停建令所限制種植作物的類別，停建令的期限，鼓勵土地使用人繼續對原有水利設施的資金繼續投入，防止純井罐、設施農業滴灌等設施的老化失修，明確約定對需要維護的設施的補償標準[13]。防止設施農業科學通用人才培養的中斷和減弱設施種植戶技術培訓和推廣，保持投入的延續，保證原土地使用權人的合法收益。對于新疆等地的鹽堿地需要注意排堿渠道的維護費用。其他地區有農田澇害、漬害的地區需要注意對排水設施的維護費用[14]。

對于一般農用地，將征地統一年產值標準作為被限制土地綜合收益值，與土地使用權人在該宗土地上的實際的收益進行比對后補差，以保證被限制土地使用權人的生活水平不因停建令而降低，建立有效的利益協調機制[15]。

(3)對于停建令涉及建設用地，原土地使用人獲取的收益方式更加多樣靈活，若涉及土地的用益物權，如建設地役權，擔保物權中的抵押權、他項權[16]，停建令的附件中應設立不能損害善意第三人的條款，由縣級人民政府出具切實可行的辦法。

(4)對于停建令后工程能否確定獲批建設的風險，可以考慮增加購買保險的措施，轉移風險，保險費用有項目法人單位從工程前期費用中列支。

(5)穩定預期，由縣級人民政府出具保障土地流轉不被影響的措施。對于跨流域的調水工程或者涉及不同縣級政府的工程，各縣出具與停建令有關的文件時需要注意相鄰地區的差異而導致的攀比問題[17]。

5 結語

借鑒可得利益條款，省級政府對停建令的時效負責，項目征地超過時效或未被批準無需征地的，由其負責從項目前期費用中補償土地使用人；縣級政府通過嚴格土地利用規劃和日常的監督杜絕違反停建令；對于征地位置變化導致的“停而不征”情形，由項目法人向土地使用人予以補償?？傻美鏃l款是一種補償性而非懲罰性規定，在實踐中應嚴格遵循其適用規則，避免任意擴大，爭取做到正確理解和適用。工程建設征地工作實踐性較強，本文僅從經濟補償的角度進行了探討，若能有更多的政策資源多元多角度地平衡各方利益，將會創造更加和諧的工程建設環境。