洞庭湖區堤防工程精細化管理模式及應用

劉 貝

(湖南省南縣水利局， 湖南 益陽 413200)

洞庭湖是我國第二大淡水湖，對長江中下游防洪起著十重要的作用，同時在調節區域氣候、維護生態平衡等方面也具有重要作用[1-7]。洞庭湖區以堤防工程為基礎的防洪體系是保障區域內廣大人民群眾安居樂業的盾牌，是實施“中部崛起”戰略的重要支撐。長期以來，洞庭湖區各有關單位對堤防工程建設與管理工作存在較為嚴重的重建輕管現象。新形勢下，對堤防工程的科學管理與維護是實現洞庭湖區防洪安全、促進區域內社會經濟可持續發展的非常必要的措施與手段[8-15]。

1 洞庭湖區堤防工程概況

洞庭湖區堤垸經上世紀50年代并垸合流、蓄洪墾殖和其后各年水利滅螺以及從1986年開始的以防洪蓄洪為主的工程建設，湖區紊亂的水系河道得到了治理并使解放前支離破碎、矮小、分散的堤垸合并形成防洪大圈。經調整合并，堤垸數由解放初期的 933個合并成現在的259個，其中重點垸11個、蓄洪垸 24個和萬畝以上堤垸53個，調整合并雖然相應地縮短了洞庭湖區一線防洪大堤的長度，但是目前區域內各堤垸總計仍有一線防洪大堤長3818.21km，其中重點垸 1221.05km、蓄洪垸 1170.52km、一般垸 1426.64km。各堤垸總保護面積11094km2，占整個洞庭湖區區域總面積的73%。1986年至今，經過多年的建設，一是按設計要求對洞庭湖區11個重點垸1221.05km堤防進行了除險加固，堤防工程基本達標，險工險段明顯減少，防洪能力基本達到抵御1954年洪水標準；二是通過對142km的長江干堤，按照二級堤防標準進行了全面的加高與加固，其防洪標準與能力基本達到10～20年一遇；三是在不分洪的年份，為了保證遭遇常遇洪水時堤防工程的防洪安全，對22個蓄洪垸(其中建設垸和江南陸城垸列入長江干堤)1067.37km堤防進行除險加固，保障了區內人民群眾的正常生產生活。

2 堤防工程管理現狀及存在的主要問題

2.1 管理運行機制尚待完善，管理體制上的條塊分割依然存在

目前，洞庭湖區堤防工程的管理體制，基本上是省、市、縣(市、區)、鄉(鎮)四級管理，部分縣(市、區)實行五級管理；管理機構是湖南省洞庭湖水利事務中心、市水利(務)局、縣(市、區)水利(務)局、堤垸修防會(堤垸水利管理委員會)、鄉(鎮)水利管理站(農業綜合服務中心)等。上述各管理單位為綜合性行政事業單位，均有監管堤防工程的職責，但缺乏專職管理堤防工程的機構和人員，而洞庭湖區跨行政區劃的堤垸普遍存在，亟待建立有效的跨部門、跨行政區劃的協調機制。同時，部分縣(市、區)和堤垸修防會(堤垸水利管理委員會)、鄉(鎮)隸屬關系松散，對縣級管理部門的要求難以執行到位。

2.2 管理規章制度尚不健全

目前，湖南省僅有《湖南省洞庭湖區水利管理條例》、《湖南省洞庭湖區堤防工程管理以獎代補實施方案(暫行)》(湘洞工[2015]2號)為綜合性管理文件，但對堤防工程而言，尚缺相關針對可操作性的法律規章來保障其堤防工程的有效運行、維護與管理。

2.3 管理范圍劃定、征用不到位或有名無實

目前，洞庭湖區堤防工程管理范圍均未征用護堤地，已啟動的水利工程確權劃界工作還沒有切實按照國家法律法規及規章制度做好做細，有名無實且與其他部門的管理范圍交叉，使得涉河涉堤管理難度大且管理觸及不到位。

2.4 管理養護經費短缺

目前，堤防工程管理經費的主要來源為轉移支付、各級財政預算及綜合經營收入等。存在的主要問題：一是堤防工程維修養護經費嚴重短缺，尤其是部分市級政府沒有經費投入且部分縣級沒有經費或經費有限且仍未納入同級財政預算；二是管理養護人員工資編制標準低，部分只有基本工資，缺少福利和補貼；三是轉移支付難以足額到位，不能做到專款專用。

2.5 管理養護人員技術水平不高且老齡化嚴重

據統計，目前全省堤防工程管養人員年齡45歲以上的占總人數的50%，初、高中學歷占55%左右，管養人員在數量上基本能滿足日常管理需求，但存在技術人員缺乏、年齡老化嚴重等問題，直接影響著堤防工程的管理水平。

2.6 堤身植被養護和堤防工程保潔不到位

目前，除長江干堤日常管理的比較好以外，我省重點垸和蓄洪垸堤防管理范圍內堤身、二級壓浸平臺、禁腳、護堤地等部位高稈雜草清除不到位且普遍存在種植作物現象，另外堤防工程管理范圍內生活、建筑垃圾局部較多，堤身植被養護和堤防工程保潔不到位現象普遍存在，不利于防汛期間的巡堤查險工作。

2.7 堤身和穿堤涵閘存在安全隱患且缺乏安全鑒定

目前，堤身不可避免地存在不同程度的裂縫、沖溝、洞穴，防護工程存在不完整或出現坍塌等現象，穿堤涵閘滲漏、啟閉機運轉不靈活或失靈、金屬構件銹蝕、建筑物破損的現象普遍存在。堤身和穿堤涵閘存在的隱患極不利于堤防和涵閘的安全運行與工程效益的發揮。2020年，在水利部開展全國堤防水閘登記工作之后，發現當前的堤防涵閘管理工作沒有緊跟國家步伐，因地方財政資金投入不足等原因，堤防涵閘基本上沒有開展必要的專業安全鑒定工作，不能滿足水利部開展的全國堤防水閘登記管理工作的需要。

2.8 管理設施設備老化甚至缺乏

據調查，現有管理設施設備，如公里碑、防汛界碑、宣傳牌、水利工程標志牌及防守責任牌、欄車卡、防汛防守棚及護堤屋等沒有做到經常保養、及時維修或更換。設施設備老化嚴重且部分堤防管理單位嚴重缺乏管理設施設備。

2.9 堤頂道路不能滿足防汛搶險通車的要求

截至2017年，洞庭湖區除長江干堤堤頂道路基本硬化外，重點垸堤頂道路硬化長度272.91km，占總堤長的22%，蓄洪垸堤頂道路硬化長度587.19km，占總堤長的54.70%。洞庭湖區長江干堤、重點垸、蓄洪垸堤頂道路已硬化長度1014.02km，未硬化長度為1445.22km。未硬化的堤頂路面不平、坑洼，每到汛期堤頂道路泥濘不堪，不能滿足防汛搶險通車的要求。

2.10 堤防工程管理內業資料不規范不系統或管理資料缺失

近年來，根據我省各級堤防工程管理檢查情況及水利部督查暗訪反饋情況來看，確實存在堤防工程管理內業資料不規范、不系統或管理資料缺失的現象。內業資料應收集全年開展日常管理工作的情況記錄(含整改情況)、影像資料、年終總結、險工險段日常管理及汛期巡查檢查記錄、汛前針對每處險工險段單獨編制應急搶險預案、管養人員用工合同及意外保險購買等資料。每年都應將資料分門別類的進行匯總、修訂，形成歷史資料，逐年逐步規范化、系統化。

3 南縣堤防工程精細化管理養護模式

3.1 南縣堤防工程管理養護范圍

南縣作為湖南省唯一的純湖區圍挽而成的平原縣，堤防總長度達459.723km，其中一線防洪大堤348.126km，隔堤38.571km，內湖漬堤73.026km。目前，已納入縣級堤防日常管理的有：一線大堤348.126km，隔堤34.14km(育樂垸北隔堤4.018km，和康垸隔堤7.856km及湖子口河東隔堤22.266km)和內湖漬堤33.896km(大通湖漬堤)，共計416.162km。截至目前，仍有43.561km堤防因經費不足等各種客觀原因未納入日常管理范疇。

3.2 南縣精細化管理模式探討

隨著社會和經濟的高速高質量發展，作為經濟社會保障體系的堤防工程，是縣域洪水防御體系中最重要的一環，在歷經1954、1996、1998、2017、2020等多個年份多次重特大洪水襲擾和考驗，我縣在持續不斷的堤防工程日常管理中不斷汲取和總結管理養護經驗，初步形成了一套較為完整的堤防工程精細化管理養護模式，主要內容是：

第一，加強領導。目前，縣一級已經形成了以分管農水工作的副縣長、水利局、南縣堤防工程站為領導成員的專職領導機構，各鄉鎮一級已經形成了以分管農水工作的副鎮長、農業綜合服務中心主任為組長、副組長以及相關單位參與的堤防工程管理養護落實領導小組。

第二，健全組織制度。目前，在縣級及鄉鎮一級堤防工程管理領導機構及小組的基礎上，又加強了組織力量，全縣共吸收專管員35人，群管員59人，及若干農業綜合服務中心工程人員，并明確各自的責任、權利、義務并將堤防工程管理制度上墻。

第三，施行分級管理。以南縣浪拔湖鎮為例，其成功創新施行了分級管理，即領導小組管專管員，專管員管群管員，傳達上級精神由上至下，反映問題由下至上，管理模式得到了進一步完善，管理工程更加有條不紊。

第四，堤防工程管理常態化。各鄉鎮基本上已經形成按月、季度的自檢評比常態化管理方式，對日常管理優秀的專、群管員給予300～500元不等的獎勵，對表現最差的專、群管員給予300～500元不等的罰款。通過成績與薪酬掛鉤的方式，激勵管養人員加強常態化動態管理。

第五，內務管理規范化。各鄉鎮已經自覺形成加強日常內務管理的意識，將每次大堤平整、掃障等活動的資料以紙質及電子資料的形式備案歸檔保存，以備今后的檢查和使用，使內務管理更加趨于規范化、制度化。

第六，落實經費有保障。在各級領導的重視下，在水利部門的努力爭取下，我縣每年落實省級管理資金200萬～300萬不等，縣級管理經費200萬(已納入縣級財政預算)，且部分有條件的鄉鎮也爭取到了鄉鎮管理資金或村集資或農業綜合服務中心出資等。

第七，不斷加大宣傳力度。每年3月為我縣堤防管理宣傳活動月，各鄉鎮以此為契機，通過出動宣傳車、張貼標語、發放宣傳單及懸掛橫幅等多種方式，集中宣傳《水法》《防洪法》及《湖南省洞庭湖區水利管理條例》等法律法規，使堤防管理深入民心，沿線群眾維護堤防管理的意識也越來越強，甚至有的群眾直接自覺參與到水利部門的堤防工程日常管理養護活動中來。

第八，組織參觀學習。近年有越來越多的鄉鎮主動通過到長江干堤管養單位學習或各鄉鎮之間的相互學習，學習成功管理經驗，查找不足，并將學習到的先進管理養護經驗和知識運用到實際管理養護工作中去，使得我縣堤防管理邁了一個新臺階。

4 南縣堤防工程精細化管理取得的成效

2020年，基于我縣初步形成的精細化管理模式，全縣12個鄉鎮16個農業綜合服務中心完成了所有日常管理堤段堤身、穿堤建筑物及險工險段的汛前檢查鑒定并修編成鑒定表；堤面平整工作各鄉鎮平均進行4—5次平整，相比2019年有所提高；新增攔車卡33處；新增公里碑67塊、防汛界碑14塊、宣傳牌及防守責任牌83塊；新增護堤屋15處；發放宣傳單及張貼標語共4647份；出動宣傳車2次歷時2天；懸掛橫幅40條；新增割草機61臺；大堤兩邊禁腳完成大小樹木掃障51400余棵；嚴格執法工作，其中清除轉移亂堆亂碼106處，拆除違章建筑及違章碼頭5處，清掃違章種植160余處，制止違章取土3次。

基于以上成效，根據《以獎代補實施方案(試行)》，我縣2020年度檢查評比結果較2019年度，一類(優秀)由原來3個鄉鎮農業綜合服務中心增加到5個，二類(良好)由原來3個增加到5個，三類(合格)由原來8個減少至5個，四類(不合格)0個(持平)。相比2019年優秀率由18.75%提高至31.25%，良好以上由37.5%提高至62.5%，合格率仍為100%(持平)，并在當年全市堤防工程管理養護評比中榮獲第一名的佳績。

5 結論

南縣乃至洞庭湖區的堤防工程管理養護工作在精細化管理養護方面還存在著很大的區別。本文針對洞庭湖區堤防工程管理養護現狀、問題和模式進行了粗略闡述，并以南縣為例提供了堤防工程精細化管理養護模式供參考借鑒。各地具體的管理養護工作還需要結合自身實際，依據現行堤防管理養護法律規章制度、行業技術規范深入開展研究、調查、實踐，進一步做到組織制度健全、管理養護到位、防汛搶險有保障，才能在不久的將來實現堤防工程管理養護向全面精細化、規范化的方向不斷推進。