大數據時代下公眾參與城市規劃方法探討

伍 晨 逸

(西南交通大學建筑與設計學院，四川 成都 611756)

隨著城市化進程不斷推進，土地資源越來越有限，精細規劃變得非常重要，而龐大多元的數據為新時期城市規劃的編制、實施和管理，特別是決策理念的創新帶來新的思路和方法。同時，隨著城市規劃公共政策屬性逐漸明朗化及我國公民參與城市規劃的意識逐步覺醒，公眾參與城市規劃將日益成為社會各界關注的焦點[1]。大數據時代，規劃師有更多渠道去了解人的時空行為及其規劃訴求，這將給規劃方式方法帶來巨大轉變。

1 大數據與公眾參與式規劃的耦合

1.1 大數據概述

維基百科將其定義為“無法用現有的軟件工具提取、存儲、搜索、共享、分析和處理的海量的、復雜的數據集合”。從城市規劃角度而言，大數據具有海量、多源、時空數據的顯著特征[2]。

1.2 公眾參與概述

城市規劃中的公眾參與源自公共管理學,是指公眾參與到城市建設過程中的調查、構想、評議、決策和實施等中來[3]。

1.3 大數據與公眾參與式規劃的耦合

數據一直都是城市規劃中最基礎最重要的資源，大數據與公眾參與式規劃的高度耦合以社交媒體、移動數據設備和定位服務等最具代表性的新媒體技術應用為承載，這將在很大程度上驅動公眾以不同方式參與進來，表達其利益訴求，實現真正“自下而上”的微動力匯聚的“集成放大效應”[1]。相對于傳統的公眾參與，大數據時代的公眾參與在具備以上創新的同時還具備以下兩個方面的優勢：一是更為開放、自由，打破之前的面對面交流模式，提供網絡平臺，讓民眾能夠暢所欲言。二是更為方便，可以不受時空約束，隨時隨地發表觀點。

2 國內公眾參與模式現狀

1990年，我國開始關注城市規劃公眾參與理念。近30年來,專家學者在學習西方國家研究成果和實踐經驗的基礎上,對其進行了一系列研究。公眾參與近幾年熱情高漲，但是也存在許多問題，目前我國的公眾參與還局限在優先參與、事后參與、被動式參與、形式參與的階段；大部分公眾參與都屬于零星試點狀態，其效果不佳，且具體的參與主體、階段、方式都沒有明確劃分。總體上說,公眾參與模式正在不斷完善，參與范圍正在向城市規劃的各個階段層面延伸。但是，真正意義上的、全方位的公眾參與機制還沒有形成[4]。

3 大數據下的公眾參與式規劃方法

城市規劃就其本身來說是精英規劃，大數據的發展提供了更多樣、更便捷地參與方式以及更為全面的溝通平臺，讓規劃工作者能夠更好地了解城市中人的訴求。在城市管理層面，政府可以借助媒體網絡構建在線平臺公開政務，向居民展示規劃意圖和規劃藍圖，并同時收集居民建議，形成更為便捷信息互通的城市管理新模式。在城市規劃層面，一方面通過對移動數據設備、定位系統等能反映居民日常活動行為的數據進行整理分析，為今后規劃中用地布局、服務設施配套、交通規劃等提供相應的依據[5]。另一方面借助網絡公開平臺可以實現市民規劃過程全參與，由“結果式參與”變為“過程式參與”，由“程序參與”變為“內容參與”。還能為市民—規劃師—政府部門三者建立隨時隨地的溝通平臺，實現真正“眾人參與”的城市規劃。這些都有助于提升城市規劃的合理性、民主性和科學性，實現真正的眾人規劃。

“公眾參與”按照公眾在參與城市規劃的主動性、方式、途徑及作用可劃分為主動式參與和被動式參與兩種模式。主動式參與是指公眾主動積極地參與到城市規劃的過程中，其中可以借助問卷、面對面交談、媒體網絡等多種方式，充分發揮公眾規劃的主觀能動性。被動式參與則是指通過數據共享被動式直接收集公眾信息，其中包括一些位置信息、使用偏好等能反映公眾日常行為活動的數據信息，據此分析公眾意志作為城市規劃的依據[1]。

3.1 被動式的公眾意志搜索

3.1.1城市規劃研究調查層面

傳統城市規劃方式收集到的數據只能客觀描述城市物質空間形態，簡單映射城市經濟社會文化屬性，能進一步為城市規劃提供的信息數據非常有限。但是城市規劃是一門復雜的學科，不僅需要空間規劃還需要考慮社會文化經濟層面，而大數據的介入，會使城市規劃從單純的物質空間描述向社會空間轉變。在城市規劃研究調查層面，公眾數據多被動式直接轉化為POI、交通流量、定位數據等可被規劃師識別運用的數據。加之，大數據時代使得數據的獲取較為容易，大量信息數據被網絡收集，這些都更有利于城市規劃工作者研究城市。目前，城市規劃層面已經開始利用網絡數據進行城市實體空間結構的研究。

3.1.2城市規劃編制層面

城市規劃編制過程，總的來說就是綜合各種信息數據，對城市空間資源進行合理再分配。以前數據獲得方式單一，信息處理方式簡單粗暴，現如今大數據的介入，數據無論是獲得還是處理方式上都更加完整和方便。大數據時代，公民數據通過網絡、定位系統、刷卡系統等方式被直接上傳到公共平臺，這些數據能反映公民交通方式、消遣方式等日常活動模式，相比于傳統城市規劃獲取數據的方式更為簡單便捷全面。一般情況城市規劃編制依靠的數據來源都是官方測繪、統計數據，但是由于數據獲取難度大，大體量大范圍的測繪統計耗時長且時效性差，城市規劃工作會受到非常多的制約。相比之下移動終端、GIS等新興技術的運用，可以快速獲取公民的時間空間數據，通過對其時空行為分析為城市規劃基礎資料收集、規劃方案設計、規劃決策實施、規劃后評價等提供最新最全面的基礎資料，城市規劃方案的制定和評估越來越向定量化、信息化、系統化方向轉化[6]。在2017年的SIGKDD大會上，微軟亞洲研究院城市計算組發表了一篇名“Planning Bike Lanes Based on Sharing Bike’ Trajectories”的論文，主要就是利用摩拜自行車軌跡的大數據解決城市自行車道規劃問題，最終形成企業、政府和公眾三方獲利的局面[7]。

3.1.3城市規劃管理層面

現有的城市管理模式以居民居住地作為人口統計與管理的基本單元，據此來捕捉城市人口分布特征和城市動態發展水平。一般來說，政府想要了解城市規劃后各類服務設施、用地使用情況只能通過問卷、面對面訪談等方式收集，時間需求長覆蓋范圍不全，效率非常低。而大數據的加入，公民數據直接被管理者在短時間快速準確獲取，提高了城市信息基礎設施建設和管理的能力，為城市智慧高效管理提供基礎保障。

3.2 主動式的公眾參與引導

在大數據時代，數據傳播、分析和處理速度已經大幅度提高，再加上各種新興媒體的發展，城市規劃也變得更加公開和透明化。網絡為公眾帶來了便捷地參與渠道，再加上社會發展公民意識的覺醒，公眾會越來越愿意參與到城市規劃中來。同時，政府、規劃部門也應該在這一方面積極行動起來，引導公眾主動地參與到城市的建設中來。

3.2.1搭建多元公眾參與渠道

總結之前的經歷，城市規劃公眾參與最大的問題就是公眾參與渠道受阻，參與形式受限。因此，要保證公眾參與有效性和質量，首先應搭建多向度溝通、多專業共享、多層次協商的大數據“眾規”平臺，保持信息的真實有效無障礙的傳遞，使公眾與規劃師、政府等多方利益主體能進行有效快速協商，為今后的城市規劃工作開展獻言獻策[1]。同時，公眾表達利益訴求的方式也需要創新，政府應充分重視社交媒體發揮的巨大作用，可以通過官方網站、微信公眾號等流行的社交媒體傳播規劃信息和展示規劃成果。此外，除了滿足參與方式便捷有效，還可以通過獎勵的方式提高公眾參與的積極性，吸引更多公眾主動參與到規劃中。目前，北京規劃院提出“云規劃”理念，搭建城市規劃“云平臺”，提供規劃者、政府、公眾溝通途徑，創立共建共享共監督的多專業協同環境。

3.2.2增強公眾社會參與的合法性

依托大數據的優勢，需要建立一套相對完善、有效的公眾參與機制，用于保障其合法性，其中需要明確參與權利、參與主體范圍、參與途徑等內容。參與權利方面明確規定公眾在規劃不同階段具有建議、表決等權利；參與主體方面明確不同參與者的參與責任、參與階段、參與內容劃分；參與途徑方面明確不同規劃方案有效參與途徑。通過參與機制合法確保公民的有效參與，讓公民能真正接觸到規劃內容并有效發表自己利益訴求，同時也通過其監督政府規劃部門規劃方案的公眾性。

3.2.3激活公眾社會創造力

大數據時代，我們應該以一種更開放、更包容、更宏觀的方式，借助數據時代先進的技術和多元的數據，實現政府管理模式的轉變和更新。政府通過向公眾開放數據來激發公眾的創新，所有市民都可從網站上直接下載這些數據，與此同時這些數據也是供公眾參與政治和監督政府的方式。而且開放政府數據不僅有助于提升投資者對城市的信心，而且還能增加資本流入、帶動經濟發展促進就業[8]。

4 結語

大數據開創了社會發展的新紀元，為城市規劃帶來了巨大的增量價值，開啟了城市規劃的新紀元。但是大數據本身只是一種技術，只能作為城市規劃的工具，真正的公眾參與、科學規劃還需要城市規劃者的不懈努力，以開放的態度、科學的精神去探索和鉆研。城市規劃要實現真正的公眾參與，那么確保公眾話語權能得到有效地保障與規劃方式思路的真正轉變才是其核心價值所在。但是可以肯定的是，大數據信息處理技術和方法在城市規劃中的應用將開辟公眾參與城市規劃的新紀元。