智能船舶海事監管問題展望

高 寧

對于智能船舶，我國法律法規中并無明確定義，實踐中還有“自主船舶”“自控船舶”“無人船”等說法。為便于表述，本文所稱“智能船舶”等同于國際海事組織“海上水面自主航行船舶（Maritime Autonomous Surface Ships， MASS）”的界定及自主等級分類①依據MSC第99屆會議，海上水面自主航行船舶（Maritime Autonomous Surface Ships，MASS）僅用于法規梳理的臨時術語，MASS系指在不同程度上可以獨立于人員干預運行的船舶，依據其自主等級分為配備自動系統和輔助決策的船舶、有船員在船的遙控船舶、無船員在船的船舶、完全自主船舶四個等級。為表述方便，本文依次用自主等級一級、自主等級二級、自主等級三級、自主等級四級表示。源自https://www.imo.org/en/MediaCentre/MeetingSummaries/Pages/MSC-Default.aspx，2021年8月10日。。智能船舶符合我國《海上交通安全法》《船舶登記條例》《船舶和海上設施檢驗條例》中對“船舶”的定義，屬于上述法律法規調整的對象。

一、智能船舶海事監管問題解決思路

海事管理機構依據我國締結和加入的國際公約、協定以及議定書、備忘錄等國際法規定以及國內法律、法規、規章和規范性文件，履行保障水上交通安全、保護水上環境清潔、保護船員整體權益、維護國家海上主權的“三保一維護”職責，統一負責海上交通安全監督管理工作。作為維護國家經濟社會管理秩序、社會公共利益的行政管理法律法規，往往具有一定的穩定性和滯后性，這也就決定了智能船舶作為一種“存在于現在的未來之物”，在法律規定的適應性、監管制度的適配性上需要進行協調解決。

國際海事組織對MASS法規適應研究采取了分步走的措施：第一步識別法規條款對 MASS 的適用性；第二步判定處置 MASS 操作的最佳方法，并制定統一的梳理模板。海上安全委員會（MSC）第100屆會議成立了相關強制性文件修正案的起草工作組；第101屆會議決議通過了國際海上人命安全公約（SOLAS）修正案對附錄進行修正；第102屆會議完成了現有公約法規的梳理，為后續涉及智能船舶的公約法規的修訂、規范標準的制定提供了有效支撐；第103屆會議完成了一項監管范圍界定工作，分析相關船舶安全條約，評估如何對智能船舶進行監管[1]。MSC開展的法規梳理和適應性研究，對智能船舶的發展起到了良好的引導作用，對我國智能船舶商業應用和法規完善具有借鑒意義。智能船舶的法律適應性，既要統籌考慮其技術可行性、安全性和可靠性，還面臨監管模式、監管理念的巨大變革和深度調整，因此對海事監管法律法規進行梳理和適應性研究實有必要。近日，黨中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》指出要加強重要領域立法，跟進研究人工智能、大數據、云計算等相關法律制度，以良法善治保障新業態新模式健康發展①2021年8月12日中共中央國務院印發法治政府建設實施綱要（2021—2025年）：（七）加強重要領域立法：及時跟進研究數字經濟、互聯網金融、人工智能、大數據、云計算等相關法律制度，抓緊補齊短板，以良法善治保障新業態新模式健康發展。。鑒此，海事管理機構應借鑒國際海事組織做法，立足于智能船舶發展新業態，參照相關國際公約發展趨勢，逐步將智能船舶納入法治軌道，為其商業應用提供準入渠道和規范引導。

二、智能船舶海事監管問題展望

國家鼓勵和支持先進科學技術在海上交通安全工作中的應用②《海上交通安全法》第8條。。2017年12月5日在工業和信息化部的支持和指導下，中國智能船舶創新聯盟在上海正式成立；2018年12月27日工業和信息化部、交通運輸部、國防科工局發布《智能船舶行動計劃（2019—2021年）》；2019年5月9日交通運輸部等七部門聯合發布《智能航運發展指導意見》；2020年3月大連海事大學牽頭組建“無人船舶系統及設備關鍵技術交通運輸行業重點實驗室”，成為無人船舶領域首個行業重點科研平臺。智能船舶在我國的研究和發展已經取得了一些成績，在海洋管理、環境監測等多個領域顯示出了應用優勢。

與現有船舶比較，尤其是無船員在船的智能船舶，幾乎徹底顛覆了海事管理機構以“船”和“船員”為基礎的監管體系，海事管理機構面對的是一個高度智能化和自主化以及船岸一體化的全新監管對象[2]，需要轉變理念、搭建系統，建立與之相配套的法律法規體系和相適應的船舶安全監管機制。對于自主等級一級的“配備自動系統和輔助決策的船舶”，海事管理機構現有法律法規、監管模式和監管手段基本可以滿足安全監管需要；對于自主等級二級的“有船員在船的遙控船舶”，海事管理機構需要打造智慧海事監管系統，增強數據獲取、信息整合能力，提升海事監管效能；對于自主等級三級的“無船員在船的船舶”，海事管理機構需要建立“智慧海事云”架構，實現雷達對船舶目標的自動提取，整合獲取信息與船舶交通管理和信息系統融合，形成智能化的實時多船避碰風險評估系統[3]；對于自主等級四級的“完全自主船舶”，海事管理機構需要建立與之相匹配的智能信息數據交換系統，以實現航運船舶的遠程、實時、全程監管與服務，實現系統智能監管為主、人員干預為輔的監管模式。

（一）智能船舶檢驗登記問題

《海上交通安全法》第10條、《船舶登記條例》第3條均明確規定：船舶需要依法進行登記并取得國籍證書；取得國籍證書，方可懸掛國旗航行、停泊、作業。因此，智能船舶如果需要取得航行權，必須進行國籍登記。依據《船舶登記條例》第15條，船舶進行國籍登記的前提是需要取得船舶檢驗機構簽發的船舶檢驗證書和/或船舶技術證書。目前，中國船級社已經發布了《智能船舶規范》《無人水面艇檢驗指南》《自主貨物運輸船舶指南》，但并沒有形成智能船舶檢驗的強制性規范，現行有效的《國內航行海船法定檢驗技術規則》《國際航行海船法定檢驗技術規則》中并未對智能船舶進行特殊規定，因此在船舶檢驗中智能船舶與其他船舶無異。本人認為，智能船舶或許不會成為一個特定的船舶種類，從長遠看也沒有必要作為一個特定的船舶種類而存在，國際海事組織MSC第100屆會議對船舶概念梳理時也持此種觀點。智能船舶或許只是一個臨時術語，而非清晰的法律概念。

（二）智能船舶配員問題

智能船舶取得國籍后，隨之而來的就是船舶配員問題。《海員培訓發證和值班標準國際公約》（STCW）第三條適用范圍中表述“本公約適用于在有權懸掛締約國國旗的海船上工作的海員”，明確界定適用范圍為在船工作的船員。《海上交通安全法》第13條第四款規定“船員在船舶上工作，應當符合船員適任證書載明的船舶、航區、職務的范圍”，《船舶最低安全配員規則》第4條規定“本規則所要求的船舶安全配員標準是船舶配備船員的最低要求”，可以看出我國法律規定船舶“配員”是指在船上工作的船員。無論是國際公約，還是國內法律法規，船員均必須在船工作，海事管理機構對于船員考試、實習和職務晉升的資歷要求也是基于船員在船工作的服務資歷。

智能船舶如能實現無人駕駛，將有效降低航運的人工成本和人為因素帶來的事故風險，提升船舶運輸能力。雖然《船舶最低安全配員規則》第6條規定：確定船舶最低安全配員標準應綜合考慮船舶的種類、噸位、技術狀況、主推進動力裝置功率、航區、航程、航行時間、通航環境和船員值班、休息制度等因素，但通觀《最低安全配員表》，船舶最低配員數量僅涉及功率、噸位、連續航行時間、航行區域等因素，唯一與智能船舶關聯的只有機艙自動化程度因素，且減配船員數量有限，依據目前規定船舶不存在無船員在船的“零配員”情況。如果不能解決無船員在船的智能船舶運營模式，那么智能船舶所帶來的積極意義將大打折扣。

同時，基于現有法律“船員必須在船工作”的基本前提，對于岸基控制人員（對船舶遙控指揮的人員）是否需要取得相應船員技能和資質缺乏規定，存在法律空白。2018年Nautilus Federation開展了問卷調查，76%的被調查者認為岸基操控人員應該具有船長技能，64%的被調查者認為應該具有輪機技能，27%的被調查者認為應該具有其他技能①關于無人船的十大問題，來看海員如何回答！源自https://www.a-site.cn/article/1683087.html，查詢于2021年8月10日。下文中Nautilus Federation開展的問卷調查數據均引用于此，不再一一標注。。對于岸基控制人員是否可以認定為船長、船員缺乏明確界定，一般認為岸基控制人員雖然不在船工作，但其對船舶控制的行為與船舶運營有直接關聯，與損害結果有因果關系，因此需要將其納入船舶管理法律責任體系，也必然應當成為海事管理機構監管對象。

（三）智能船舶引航問題

《海上交通安全法》第31條第二款、第三款分別規定引航員必須登船引航、引航期間不解除船長指揮和管理船舶責任。船舶引航，既涉及國家主權，又與船舶、港口安全息息相關。對于自主等級為一級、二級的船舶，有船員在船工作，引航員可以按照現有模式進行引航；對于自主等級為三級、四級的船舶，無船員在船工作，引航員如何履行引航職責值得探討。首先，智能船舶是否基于船舶引航需要設計有人操作和無人操作兩套系統，且在引航員有人操作模式下，無人操作如何發揮作用而體現“不解除船長指揮和管理船舶責任”的要求？其次，既然智能船舶可以遠程控制/自主航行，引航員是否有必要必須“登輪”進行引航？是否可以通過岸基獲得船舶指揮權/向船舶控制終端發布指令實現船舶引航目的？再者，智能船舶基于云計算、大數據等人工智能算法控制船舶運營，可以預見其系統操作可靠性會高于引航員的人腦判斷和現場識別，強制引航對于保障安全是否還有現實意義？

（四）智能船舶海上人命救助問題

SOLAS第V章第33條規定了船長對海上人命救助的義務，UNCLOS第98條明確了“過往船舶的船長對海上遇險人員有提供救助義務”的原則，《海上交通安全法》第75條規定船舶對遇險人員的救助義務。對于智能船舶，尤其是無船員在船的智能船舶，存在遇險人員救助義務是否可以免除和在多大程度上可以免除的問題。有觀點認為，部分人工智能船舶由于其自身結構特點，或者因船舶屬性及救生設備的配備狀況，決定智能船舶本身不具備良好的救援條件。從法益衡量出發，立法應減輕或免除岸基遠程控制者的救助義務，或者制定替代性解決方案，規定岸基遠程控制者應當履行通知義務，將海上人員遇險的信息轉移至其他具備救助能力的船舶或救助中心[4]。國際海事組織MSC第100屆會議對智能船舶救助義務法規梳理時也認為：無人駕駛船舶作為搜索和救援設施，在某種程度上至少可以發揮警戒站/船的作用。綜上，本人認為對于智能船舶不能完全免除其海上人命救助義務，但可以根據船舶是否配備船員、自身結構及功能設置等因素對公約、法律規定的義務予以適當免除。

（五）智能船舶海洋環境保護問題

《海上交通安全法》第74條、《海洋環境保護法》第65條對船舶防止造成海洋環境污染和發生污染事故后的減損義務進行了明確規定。該項義務作為船舶法定義務，不會因為是否智能船舶而有所改變和調整。Nautilus Federation開展的問卷調查中，對于智能船舶對海洋環境造成威脅的區域，59%的受訪者認為不管在哪兒都是威脅，39%的受訪者認為受威脅區域為港口和引航區域，38%的受訪者認為受威脅區域為近岸水域，19%的受訪者認為受威脅區域為離岸服務區域。經搜索和查閱資料得知，智能船舶的結構設計考慮了防污，但對于減少船舶污染后損害的功能模塊卻少有涉及。且船舶污染損害發生原因、位置多樣，情形復雜，云計算、大數據等人工智能技術在船舶污染減損中發揮作用的難度較大。可以預見，智能船舶海洋環境保護問題將成為其商業運營的重要考量因素。

（六）智能船舶現場監督問題

海事管理機構現場監督主要包括現場檢查、FSC、PSC、海事調查等。智能船舶的發展，將會對現場監督產生深遠影響和重要變革。首先，要實現從人人交流到智能數據交換的轉變。與現有船員在船操縱和管理船舶不同，智能船舶通過人工智能算法實現船舶運營管理，系統依據算法和流程管理船舶，傳統現場監督方式已經具有不適應性，因此有必要對智能船舶現場監督制定具體規定或特定指南。其次，要實現現場監督向“非現場化”轉變。智能船舶可以實現遠程遙控、自主航行，海事管理機構可以通過智能數據交換系統實現“非現場化”現場監督，實現航運船舶實時、全程監管，且以系統智能監管為主、人工干預為輔，提升監督效能。第三，要實現對船舶采取強制措施方式的轉變。對于有船員在船的智能船舶，現有的對船舶采取強制措施方式可以繼續采取并保持有效；對于無船員在船的智能船舶，如何要求船舶控制方履行法律/公約對船舶強制措施的義務，或者實現船舶控制權由控制方轉移至主管當局，需要法律法規作出相適應的規定。同時，對船舶法定文書的記載、保存等要求在現場監督中也無法實現，需要法律法規對系統記錄、電子數據作為法定文書記載的合法性進行規定。

三、海事監管適應智能船舶發展的對策

盡管智能船舶的發展還面臨一些困難和障礙，但其必將成為船舶新業態的典型代表和趨勢，對建設交通強國具有重要的戰略意義。海事管理機構作為水上交通安全的主管機關，要統籌協調海事監管和智能船舶的發展，為智能船舶發展保駕護航，不斷提升水上交通安全治理體系和治理能力。在促進智能船舶發展方面，海事監管要做好以下幾點：

一是對智能船舶海事監管要審慎包容。智能船舶發展不僅需要技術的創新突破，更需要海事監管的支持和保障，尤其是海事監管法律法規研究要與智能船舶相伴相生，而不能滯后式制約或者冒進式跨越。智能船舶技術研發不可能一蹴而就，海事監管法律法規建設也不可能一步到位，需要隨著智能船舶發展不斷調整，以適應和促進智能船舶乃至智能航運的發展。海事監管要對船舶設備、試航以及現場監管等采取審慎包容措施，為船舶設備配備、試航等提供合理和基本的支持，為航線的試運營提供良好的試驗水域，以便促進智能船舶發展和應用。

二是對智能船舶海事監管要適度引導。智能船舶商業應用涉及多方面因素，需要政策、科技、法律的深度融合。以政策為引領，為規范標準制訂、示范應用區、實船測試場建設、智能船舶發展規劃以及智能船舶相關的制造、檢驗、測試等領域進行政策性引導；科技是基礎，助力智能船舶自主航行、安全感知、安全保障等功能的實現；法律是保障，可以解決智能船舶商業運營涉及的市場準入和規范運營問題。海事管理機構通過適度寬松政策，引領智能船舶進行相關實驗，并以此為基礎為相關的標準、規范、法律法規完善提供數據支持和理論支撐，進而實現智能船舶發展的“正激勵”，實現在智能船舶后期的標準體系框架中融入海事元素，為標準化工作的開展貢獻海事智慧[5]。

三是對智能船舶海事監管要強化引領。海事管理機構要積極開展國外智能船舶政策與科研項目信息的搜集與研究，密切跟蹤發展動態，在IMO層面發出中國聲音[5]。2021年8月11日，IMO官方網站正式發布廣東海事局研究完成的無人船試航報告提案（Report on MASS trials），這是我國首份獲得IMO采納的無人船試航報告提案[6]。海事管理機構要結合我國智能船舶技術優勢開展法規梳理，不斷總結實驗成果，提高提案的成功率，不斷增強國際影響力，發揮標準的前瞻性和引領性作用，為智能船舶發展貢獻中國智慧、中國經驗。

四是智能船舶海事監管要依靠科技。前已述及，智能船舶將會對傳統海事監管帶來深遠影響和重要變革，海事管理機構必須強化智慧海事建設以適應智能船舶監管要求。智慧海事監管是用信息化的手段全面打造海事監管的新格局，在海事監管領域全面深入地利用信息技術，開發利用監管資源，促進安全信息的整合和共享，提高海事監管的質量和效能[3]。海事管理機構要通過智能船舶總體布局規劃方案，提出系統組織架構、智能決策等方面的解決方案。

四、智能船舶前景展望

本文基于現有國際公約、國內法律法規對智能船舶海事監管問題進行展望，旨在梳理法律法規與智能船舶的適應性、匹配度，對完善智能船舶法律法規提出思考和建議，并不意味著對智能船舶發展持否定或懷疑態度。通過海事監管法律法規的審慎包容、適度引領，為海事決策提供更為有力的支撐，進而控制智能船舶發展和應用中的各種風險，推動智能船舶發展；通過智能船舶數據和技術相關的法規轉化，進而為智能船舶標準化建設提供支撐，增強我國智能船舶產業的話語權和引領力。海事管理機構有效監管對于控制風險、把握方向具有重要意義，也必將形成推動發展的源源動力。

綜合前述觀點，對智能船舶前景展望如下：

一是持審慎樂觀態度。要看到智能船舶由自動化、信息化時代向智能化時代發展的迅猛趨勢，也要認識到智能船舶技術研發所面臨的諸多困境。Nautilus Federation開展的問卷調查中，近90%的受訪者認為智能船舶只有真正在成本上低于有船員的船舶才會得以使用；對于智能船舶的出現和商業應用，79%的受訪者相信10年內第一艘真正的無人船會出現，56%的受訪者相信20年內無人船會投入商用。相信隨著人工智能算法的不斷優化及大數據分析、云計算平臺的應用，智能船舶技術研發會獲得較大突破，但其建造、運營、管理成本仍面臨挑戰，其穩定性、可靠性仍需時間檢驗。

二是法律或許不會成為智能船舶發展的障礙，但其實現的時間、方式和程度預計不亞于智能船舶技術研發難度。海事監管需要把船舶安全風險降到最低，法律法規的修訂需要普適性價值觀的認可。Nautilus Federation開展的問卷調查中，67%的受訪者認為采用無人技術來取代海員不利于保證航行安全，85%的受訪者認為智能船舶對海洋安全構成威脅。由此可見，智能船舶的安全性、穩定性需要長期實驗數據的積累，更需要政策、法規提供基本的支持。

三是智能船舶一旦突破瓶頸，將迎來井噴式發展。智能船舶的突出特點是更加安全、更加環保、更加經濟和更加可靠，只要上述優勢得到體現，法律法規的障礙得到突破，智能船舶就會在多場景、多領域得到多元化應用。智能船舶的多元化應用，必將促進智能船舶服務產業鏈的發展，也會促進智能航運的迅速發展，從而反過來助推智能船舶迎來發展的新時代。

四是有船員在船的智能船舶與無船員的智能船舶可能長期并存。智能船舶可以分為有船員在船和無船員在船兩種，基于船舶設備穩定性、可靠性和維護保養需求，以及法律法規適應性的循序漸進因素，兩種船舶會長期并存并且優勢互補，在不同商業領域展現出不同的應用優勢。