新時代基層黨建引領社會組織融入社會治理的困境及對策

陸祉亦

（廣東農工商職業技術學院馬克思主義學院，廣東 廣州 510507）

黨的十九屆四中全會強調“把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節”[1]，并對社會治理提出了一系列新要求。社會組織作為社會建設的主體之一，在人們的生產生活中發揮著越來越重要的作用。然而，在我國紛繁復雜、形式多樣的社會組織當中，基層黨組織并沒有實現“全覆蓋”，即使有的社會組織做到了黨組織的“有形覆蓋”，也沒有實現“有效覆蓋”，黨組織建設存在缺位或被虛化、弱化、邊緣化的情況，嚴重影響了社會組織在社會治理中效能的發揮。為了更好地推進國家治理體系和治理能力現代化，必須全面加強黨對社會組織的領導，發揮社會組織在社會治理中應有的作用。這需要從兩方面著手：一方面，黨和政府要積極培育和依法管理社會組織；另一方面，在各級各類社會組織內部也要規范地建立相應的基層黨組織。為適應時代發展，我們要構建以培育為先導、以引領為動力、以融入為目標的新時代基層黨建，引領社會組織更好地融入社會治理。

一、基層黨建引領社會組織融入社會治理的必要性

（一）新時代社會治理需要社會組織的融入

社會治理制度是國家治理體系的重要組成部分，社會治理能力是國家治理能力的題中應有之義。正如習近平總書記所說的，“社會治理，是一門科學，管的太死，一潭死水不行；管的太松，波濤洶涌也不行。要講究辯證法，處理好活力和秩序的關系”[1]。十九屆四中全會強調，“推進社會治理現代化，大力發展合作共治、共同治理機制，積極探索自主治理機制，使社會充滿生機活力”[2]。新時期，要推進社會治理，就要構建人人參與、人人有責、人人建設以及人人享有的社會治理共同體。作為社會治理的重要參與者和實踐者的社會組織，是社會治理中的一支重要力量，也是堅持和完善共建共治共享社會治理制度的重要載體。進一步推進基層社會組織參與社會治理，不僅是實現治理體系和治理能力現代化的迫切需要，也是改善社會服務、解決社會問題的迫切需要。社會組織融入社會治理并與政府的治理優勢互補，成為政府治理的得力助手和政府與社會進行有效溝通的橋梁，對提升社會治理的效率與質量都有非常重要的作用。與此同時，社會組織的融入，也有助于推動政府改革，優化社會治理。社會組織融入社會治理后，一些公共服務性功能便可以從政府機構中逐漸剝離，為政府“減負增效”與“優化結構”提供有利條件，使政府有更多的精力和條件轉變職能，優化社會治理。

（二）社會組織融入社會治理離不開基層黨建的引領

社會組織在發展過程中存在一些不足：一方面，受制于硬件設施、經費、人員等因素，部分社會組織不夠穩定。另一方面，社會組織能力參差不齊。有的社會組織缺乏使命感與社會責任感，公信力不足，動員社會資源的能力有限；有的社會組織對黨建的重要性認識不到位，黨建責任主體不明，基層黨組織開展活動較難?；谏鲜鲈颍斍吧鐣M織在服務社會和發展自身等方面還存在不平衡、不充分的問題，以致在融入社會治理方面成效不佳，提供服務的數量和質量有待提升。習近平總書記強調，要創新社會治理體制，把資源、服務、管理放到基層，把基層治理同基層黨建結合起來[3]。我們要深刻認識到社會組織黨建工作的重要性和緊迫性，以創新精神加強社會組織基層黨建工作。堅持以黨建為引領，有助于夯實社會組織融入基層治理的根基，有助于提升社會組織在基層治理方面的水平，有助于為社會組織融入基層治理提供保障，保證社會組織有清晰的使命和很強的公信力，從而更好地為民辦事、為民排憂。

二、基層黨建在引領社會組織融入社會治理中面臨的困境

改革開放以來，社會組織基層黨建工作取得了長足的進步，但當前基層黨建在引領社會組織融入社會治理方面仍存在一些問題。

（一）社會組織基層黨建本身不健全，影響黨建引領作用的發揮

社會組織是指按照相關法律法規成立，能夠在社會各領域中發揮溝通、協調、服務、維權等作用的各類民間組織與中介機構。據“中國社會組織網”的數據，截至2021年1月20日，我國登記的社會組織總數已突破90萬家。社會組織數量巨大且呈現快速增長趨勢，如果能夠有效引領它們融入社會治理，服務群眾，促進社會進步，則具有非常重要的現實價值。然而，當前基層社會組織發展良莠不齊，部分社會組織存在管理混亂、基層黨建不健全等問題。特別是一些規模較小的社會組織，由于自身影響力有限，在經濟與社會建設中所發揮的作用也非常有限。批準社會組織設立的相關部門，在日常工作中只注重資質審查、登記及程序，對黨建工作不是十分重視，加上社會組織人員流動性較大等原因，導致部分社會組織黨建工作缺位，黨建引領作用受限，難以發揮應有的作用。

（二）基層黨建在引領社會組織融入社會治理中出現“不適應”現象

近年來，在黨中央的號召下，全國各地都在積極探索推進基層黨建引領社會組織融入社會治理的有效途徑，即通過基層黨建功能的整體提升，切實發揮黨建工作對社會組織的引領作用，把黨的建設納入社會治理之中，加強和完善基層治理。但從實際情況來看，不同地區基層黨建引領社會組織融入社會治理的績效參差不齊。有些地區的基層黨建工作水平不高，導致其在引領社會組織融入社會治理中出現“不適應”的情況，難以有效發揮作用：一方面，在實際工作當中并未充分發揮自己的政治優勢，不同程度地忽視了思想政治宣傳工作和精神文明建設工作；另一方面，在凝聚社會組織形成合力上存在不足，動員群眾參與公共事務管理的力度不夠、效果不佳，組織優勢難以充分發揮，面臨“組建難、組織難、指導難、協調難、管理難”的現實困境；最后，在引領能力上有差距，一些基層黨組織仍然秉持經驗主義開展工作，在引領社會組織融入社會治理過程中做出的重大決策不民主、不公開，相關的服務也達不到群眾的期盼。

（三）部分社會組織自身發展尚不成熟，增加了基層黨建的引領難度

當前，我國社會組織的數量有了大幅度增加，但“量”的增加并不意味著“質”的提高。社會組織“質”的問題集中體現在自身發展不成熟，無法承擔社會服務，不能為大眾提供良好的服務等方面。再加上一些地方政府對社會組織的認知存在偏差，支持力度不夠，制約了社會組織的發展，增加了基層黨建的引領難度。

三、基層黨建引領社會組織融入社會治理的對策探析

（一）黨建引領精準發力

1.充分發揮黨建引領的思想先導力

正所謂“思想是行動的先導，理念是前進的指南”，如果缺乏正確的思想觀念，就會失去正確的行動方向。社會組織要有效融入社會治理，就必須充分發揮基層黨建的引領作用，特別是基層黨建的思想先導力。正如習近平總書記所說，要把“楓橋經驗”堅持好、發展好，而“楓橋經驗”的本質就在于以黨建為引領、以人民為中心，推進法治、自治與德治的有機融合，深刻體現與揭示了“現代治理”模式中多元互動參與的宏觀內在邏輯[4]。

2.充分發揮黨建引領的組織整合力

充分發揮基層黨建的組織力，是保障社會組織融入社會治理從“松散碎片化”向“聚合整體性”轉換的重要抓手，也是社會組織參與社會治理的能力水平得以提高的關鍵之舉。當前，要充分發揮基層黨組織在資源整合、組織優化、統籌協調等方面的突出作用，特別是要著力扭轉社會組織融入社會治理過程中各主體要素之間“松散碎片”“單打獨斗”“各行其是”等不良狀態，構建各級黨組織上下貫通、橫向連接、多方聯動的區域化黨建，充分發揮黨建引領的組織整合力，使得各類社會組織之間由“松散”變“緊密”、由“碎片”變“有機”、由“獨力”變“合力”，突破社會組織融入社會治理的瓶頸。

3.充分發揮黨建引領的制度創新能力

社會組織有效融入社會治理，需要有健全完善的制度體系作保障。然而，當前制度機制不健全、創新力不足成為社會組織融入社會治理所面臨的突出問題。為此，要充分發揮黨建引領的制度創新能力，打通基層治理的“最后一公里”，就必須實行“大刀闊斧”式的改革，既要本著“公共事務、服務群眾”的職能原則做“減法”，比如減少各種考核檢查，又要為破解“責任無限，權利有限”的難題適當做“加法”，比如提升基層黨員干部及工作人員待遇，嘗試落實“事業編制待遇”等。

（二）把黨的領導和黨的建設貫穿基層治理全過程

黨建是一項凝心聚力的系統工程，將黨的領導貫穿于基層治理的全過程，能夠更好地整合多元治理主體，發揮黨建對社會組織的引領作用。新時期黨建工作要切實跟進，堅持做到改革到哪兒，黨建工作就跟到哪兒的原則理念，尤其是在探索建立基層社會治理新體系的過程中，更要強化用黨建的引領作用來夯實基層社會治理的組織保障。這具體體現在兩個方面：一方面，突出思想引領，樹立正確導向。各級黨委要不斷強化思想政治工作，高度重視黨建工作，著眼全局，思想統一，發揮示范引領作用，充分發揮黨的組織優勢。另一方面，創新區域黨建工作新模式，特別是加強區域統籌，發揮區域黨員的作用。比如，進一步建立健全區、街道、社區三級黨建協調委員會組織架構，以黨組織為核心，匯資源、匯力量和匯智慧，凝聚合力，推進基層黨建工作取得實效。

（三）積極培育社會組織

黨的十九屆四中全會提出，要“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國”[5]。這句話充分指明了共建、共治、共享的社會治理要求。因此，如何積極培育社會組織，已成為新時期社會組織建設的一個重要課題[6]。

1.創新組織機制

結合新時期社會治理的特點，研究國家頒行的《關于加快推進城市社區社會組織培育發展的意見》等一系列指導性文件，我們發現，要提高社會組織參與基層治理的能力，就需要探索培育社會組織新機制，進而創新社會治理方式。例如，依托創意園等本土化社會組織，以政府、社會資金等作為基礎支撐，成立社會組織培育發展中心，打造專業團隊對其進行管理，探索社會組織共同參與社會治理新模式。另外，在整合本土社會組織服務項目的基礎上，著重推進大型社會公益事業服務項目，加快探索構建“市區—鎮街—村社”三級項目服務聯動機制，打造新型社會服務組織領軍人才孵化平臺，更好地承接政府公共職能。

2.培育領軍人才隊伍

社會組織人才隊伍的培育，對加快推進社會組織人才隊伍建設和項目服務具有非常重要的作用。社會組織領軍人才的選拔與培育，應盡快成為社會組織人才建設與項目服務的重點和核心[7]。結合社會組織本身所具有的服務領域廣、主體多樣化等特征，要有針對性地培養一支優秀的社會組織領軍人才隊伍。

3.建立社會組織人才資格認證制度

建立社會組織人才選拔考核制度，有利于為社會組織的健康發展提供源源不竭的人力資源，有助于不斷提升社會組織參與社會治理的能力，同時也為社會組織提供良好的發展環境。例如，可以在一些社會組織內逐步推行律師持證上崗制度，考核合格者頒發律師與社工職業證書[8]32-37。與此同時，為了全面提升社會組織工作人員的素養，應積極鼓勵社會組織相關人員參加專業人才職業素養水平考試，對通過職業水平考核且成績優異者給予相應的財政補貼或獎勵。

（四）以黨建引領社會組織發展

“基層是黨的執政之基、力量之源。只有基層黨組織堅強有力，黨員發揮作用，黨的根基才能牢固，黨才有戰斗力?！盵9]173加強社會組織基層黨建工作，為社會組織正確發展指明方向，激發社會組織活力，推動社會組織在國家治理體系和治理能力現代化建設進程中更好地發揮作用。通過基層黨建工作引領社會組織發展，必須注重工作模式的創新，促進社會組織從量與質兩個方向發展，從初級向高級發展，從被動接受管理向主動參與社會治理方向發展。

1.創建“黨建+”的服務模式

首先，以“黨建+標準”來提升能力。嚴格制定基層黨組織管理和服務標準，同時明確社會組織服務范圍，進而形成基層黨組織對社會組織的有效監督和指導。其次，以“黨建+服務”來凸顯優勢。通過向各個社會組織選派黨建服務工作的專職指導員，負責指導、監督各個社會組織開展基層黨建工作的同時，創新服務群眾的基層黨建工作模式[10]74-80。再次，以“黨建+公益”來激發社會活力。一方面，推動社會組織積極參與基層黨建，彰顯其社會公益性特征；另一方面，突出社會組織基層黨建在公益活動中的成效。第四，推行“黨建+發展”的模式，引導基層社會組織充分發揮專業人才等優勢，有效幫助本地區企業發展，促進本地區經濟社會建設。比如，可以通過基層行業商會黨建專項工程，組織開展技能提升培訓活動，鼓勵社會組織實施企業孵化等專項工程[11]4-7。第五，積極推行“黨建+治理”的模式，動員執業律師事務所、鄉賢理事會等基層社會組織共同聚焦基層社會問題，積極參與基層黨建與社會治理活動。

2.創建“政策+制度+基礎”的保障機制

首先，就基層黨建的政策保障而言，各省各地區應根據各自的實際情況制定出臺相關政策性指導文件，比如《關于進一步加強社會組織黨建工作的意見》《關于進一步加強社會組織管理的意見》等，進一步明確基層社會組織的年檢年審與等級考核評估工作，為基層社會組織參與基層黨建提供政策支持與保障；其次，就基層黨建的規章制度保障而言，要嚴格貫徹落實各項規章制度，包括“三會一課”、民主評議以及社會組織黨性體檢等，同時還要加強、完善難點問題協商的機制和重點問題信息共享與互通機制等，進一步加強黨的建設，準確把握黨員的思想動態[12]13-20。

（五）引導社會組織融入基層社會治理

發揮基層黨建的引領和帶動作用，有效引導社會組織參與基層社會治理，一方面有利于有效解決基層社會組織黨建面臨的傳統難題，另一方面也有利于解決社會力量和社會組織難以融入基層社會治理等新問題[13]109-115。在有效組織基層社會組織融入基層社會治理的過程當中，須開辟一條基層社會組織創新發展的新路徑，打造黨建同心、立體共治的基層社會治理新格局。

1.建立健全社會組織工作管理機制

健全社會組織工作管理機制，是有效推進社會組織融入基層社會治理的重要條件。首先，要建立有效推進社會組織融入社會治理的政策激勵機制，切實發揮政策的引領作用。比如出臺《關于進一步加強社會工作人才隊伍建設推動社會工作發展的意見》等系列配套政策。一方面，相關配套政策的制定和實施，有利于為更多的社會組織參與基層社會治理提供全面有效的政策支持和法律認可。另一方面，有利于為社會組織自身生存與發展提供更有針對性的政策幫助。比如，對一些剛剛成立的中小型社會組織而言，經費不足往往是其生存與發展的首要問題，針對具有社區服務類性質的社會組織，政府相關部門可以對其進行評估，根據評估結果，以獎勵或者減免注冊資金等方式解決其經費不足的問題。除了依靠政府財政資金支持外，還可以構建多元化投入模式，充分調動與發揮社會力量。

2.打造黨建社會治理工作品牌

要更好地讓社會組織在社會治理中發揮更大價值，就必須用黨建來引領社會組織參與社會治理，并在這個過程中打造品牌。要高度重視發揮各級黨組織對社會治理的組織領導，積極推進各類社會組織黨建示范基地的創建，加強分類指導，提升各級黨組織在社會治理活動中的規范化管理水平。與此同時，在社會治理中打造黨建工作品牌，發揮其示范效應與帶動作用[14]18-24，切實提高黨建引領基層社會組織融入社會治理的水平。