城鎮污水處理審計工作研究

雷云 廣東省廣業環保產業集團有限公司

人類的經濟活動推動社會進步的同時也會加重對環境的破壞，特別是工業革命之后，水環境污染的防治工作已經被各地政府提上日程，我國針對環保這一問題相繼完善了多項法律，為了讓社會的進步不以自然環境的破壞為代價，環境保護運動在全世界各個國家展開，我國一直十分重視環境保護問題，特別是水環境的保護。城鎮污水處理指的是針對城鎮生活和農業污水的排放進行無害化處理的工作，為了此項工作的有力監管，人們將績效審計引入到環境審計的領域中，環境審計開始向環境績效審計轉變。經過近十幾年的發展，我國的城鎮污水處理工作審計工作已經初見體系。

一、環境績效審計與可持續發展理論

（一）環境績效審計

環境審計政策是我國環境管理系統的重要組成部分，國家環保部門針對企業、單位及個人的生產活動開始環境效益性審察，使之符合相關法律規定，達到生產排污控制的目的。政府績效審計具備多種特點，在定義上不僅經歷多次演變，其執行方式也在不斷的革新。首先，環境績效審計具有多樣性的特點，其內容十分多元化，要綜合考慮環境保護問題和社會效益，同時還要考慮國家的經濟效益，讓環境保護與生產發展達到相對平衡的狀態[1]。想要做好環境績效審計工作，確立指標是最為重要的一個環節，在指標體系的建立過程中，來自各方的意見均會被考慮，并且在長期的實踐過程中不斷對其加以完善。其次，環境績效審計的指標可分為定性指標和定量指標兩大類，兩類指標結合使用，審計人員不能將全部的環境績效影響因素都通過定量的方法來分析以獲取審計依據，所以，定性與定量相結合的方式才是適合社會發展的良好審計方式。最后，審計工作具有專業度非常強的特點，環境績效審計屬于一個全新的領域，其理論基礎仍然在不斷的完善之中，并且很多理論都要經過大量的實踐之后才能被認定為可行。環境績效審計的項目周期一般較長，政府在相關項目上的投資也往往巨大，并且在短時間內難看到明顯的成效，這就要求審計人員能夠保持持久而穩定的工作狀態[2]。

（二）可持續發展理論

可持續發展理論是國家經濟發展和社會發展的基礎指導理論，在可持續發展理論下，環境保護是最為核心的內容，其次還包括了能源的可再生以及環境治理等多個方面。在環境保護問題中，大多數學者都認為地球的承受能力是有限的，一旦對地球的開發或者破壞超過了其承受極限，地球的環境就極有可能變得不再適合人類的生存[3]，為了防止這一天的到來，環境保護被人類提上日程，進而演化為可持續發展理論。可持續發展理論是政府環境績效審計工作中不可忽視的理論基礎。在人類與環境和諧共處的原則下，發展工業和國民經濟的同時控制生產活動對人類的污染，重視能源的可再生與資源的再利用，把環境與發展，效率與公平，整體與局部統一起來，建立一個平衡、和諧的社會關系。

（三）環境績效審計與可持續發展理論的關系

二者之間的聯系主要體現在：環境績效審計是實現可持續發展的主要方法，而可持續發展是環境績效審計執行的主要指導理論，可持續發展理論要求國家政府對環境保護負責，同時也促使其行使有效的監督工作。在可持續發展理論指導下，各企業、個人及相關單位的環境保護工作落實情況都將由政府部門統一監督，做好績效審計工作，并且由實際審計結果來不斷調節相關政府行為，力求達到人與自然和諧共處的局面且不影響經濟的正常發展。

二、城鎮污水處理工作審計評價指標

（一）選取原則

城鎮污水處理工作的審計評價指標確立所依據的基本原則有四個，分別是相關性原則、可比性原則、重要性原則和經濟性原則[4]。在這四個基本原則的指導下，城鎮污水處理工作的審計評價指標框架被大體確定。首先，相關性原則是指的指標應有審計目標呈現出較強的關聯性，即指標的確定是以審計目標為基本原則，其指標衡量的主體也是審計目標的達成效果。比如在城鎮污水處理中，如果要求污水處理覆蓋率達到某一數據標準，則污水處理覆蓋率則是最為重要的一個評價指標。其次，可比性原則是指的同類別的績效審計所選用的指標也應呈現出一定的關聯性或相似性，橫向對比以便于更好地評價污水處理工作。然后，重要性原則指的是在確定審計指標時應分清主次，盡量避免因指標體系要素過多或過于復雜而影響審計工作的執行，審計評價指標的層次性更有利于基層管理政策的落實。最后，經濟性原則指的是績效審計指標的確立應充分考慮其經濟可行性，把控成本支出，如果某一指標在實施起來需要耗費大量的成本與所能帶來的效益不匹配，則不管其指標是否優秀都不能被視為考慮對象。

除了這四項基本原則之外，由于我國幅員遼闊，各地區之間的實際情況存在巨大差異，所以各城鎮政府在制定污水處理工作審計評價指標時還應根據當地的實際情況靈活調整，以“可執行、方便執行”為次要選定原則，讓指標體系在制定之后容易被實施，從而達到更好的污水處理績效審計效果。另外，在前文中也提到了審計項目的另一個特點，即周期長，項目龐大，所以被審計的項目一般都需要長期而持續地進行，在指標的選取上，也應選擇具有可持續發展的 指標。

（二）審計評價指標分類

城鎮污水處理績效審計的結果一般包括兩類：一類是能夠定量評價的，比如水體中某一有害物質的含量，另一類為不能定量評價只能定性評價，如周圍用戶對水質的滿意程度等等[5]。定量評價與定性評價相結合的方式才能構成系統的污水處理審計評價體系，既能量化績效又能從方位的評價城鎮污水處理效果。

（1）定量評價指標

定量評價指標的制定相對來說比較簡單也比較成熟，可以根據污染源來制定相對合理的指標體系，比如污水中有機污染物的含量及無機污染物的含量。如果某一地區的污水是以農業污染源為主，則無機物如氮、磷等元素的含量可以選取為主要測量指標。在眾多的定量指標中，如果僅依靠單一的指標很難對環境績效的審計結果作出較為全面的評價，所以可以將指標分為資金評價指標、管理評價指標和社會效益指標等幾類，并根據當地城鎮水環境的污染情況在眾多評價指標中合理選擇，不僅要考慮財政能力，還要考慮審計工作的人力資源分配。

（2）定性評價指標

定性評價指標是環境績效審計工作中不可或缺的一個重要指標，通過定性評價指標可以衡量環境治理工作給社會帶來真實效益，明確環境治理下一步努力的方向。在城鎮污水處理審計工作中，定性評價指標主要是收集老百姓對于水質處理的滿意度，同時檢查整個城鎮區域水質變化的情況，評價污水處理是否對當地百姓的生活質量帶來的正面影響等等。在審計工作中，定量評價指標和定性評價指標必須綜合使用，從功能上來講，定量評價指標是檢驗污水處理效果的最直接方式，而定性評價指標則是評價污水治理綜合效果的有效數據。通過定量評價指標和定性評價指標的綜合運用，最終得到客觀、真實、可靠的污水處理績效審計結果。

（三）PSR概念框架下的城鎮污水審計指標模型

基于PSR框架的城鎮污水處理績效項目指標評價體系可以分為壓力、狀態和響應三部分構成，在壓力指標中，人均GDP、人口密度、水體覆蓋率、第三產業比重、人均水資源占有量、人均生活污水排放量、工業耗水量都屬于定量指標；在狀態指標中，項目人員素質、管理機制有產性、制度健全性屬于定性指標，項目投資額占GDP比重、萬元GDP水資源的消耗量、Ⅲ類及以上水質的斷面所占比重、Ⅱ類及以上水質的水源地所占比重、氨、氮排放量、COD排放量都屬于定量指標；在相應指標中，項目完成任務量、工業用水重復利用率、生活污水處理率、工業廢水排放達標率、資金到位率、資金使用率、水污染信訪頻次屬于定量指標，就業效益、居民環境滿意度變化、綜合社會貢獻屬于定性指標[6]。

PSR可以為城鎮水污染處理績效的評價指標提供一個宏觀的參考，將所有指標拆解為壓力、狀態和響應三個級別的指標體系，PSR不僅適用于大部分情況的環境治理績效審計工作，與城鎮水污染處理的審計工作也十分契合。

三、城鎮污水處理工作審計建議

城鎮污水處理的審計工作可以從現有審計結果中尋找可改進的地方，雖然各個地區的污水處理審計工作存在地域上的差異，但是總體來說保持了一定的統一性。

（一）水環境污染防治

城鎮工業生產是重要的GDP來源，要在做好水環境污染治理的同時協調好工業的發展，讓工業企業的發展和污水處理工作兩者之間達到一個可行的平衡關系，可以進行一些合理的產業結構調整，減少水污染較為嚴重的生產類型，在產品和產業上加以創新，在保證整體產業規模的基礎上尋找污水排放更少的新工業類型。在農業區中，通過科學的灌溉方法來提高水資源的利用率，降低農業污染源對水環境的影響，并且還要控制農藥化肥的使用量。目前國內的很多地區都推出了農藥統一噴灑政策，通過新型無人機完全對大規模農田的統一用藥，這一方式不僅可以更加便利地控制用藥的種類及質量，還能夠提高用藥效率，以最少的農藥噴灑來達到防病治蟲的效果。另一方面，也要加緊研發能夠處理分解禽畜糞便的新技術，減少養殖業對水環境的污染。同時，對于污染較為嚴重的水體，采用人工濕地、人工浮島、硝化和反硝化處理等方式集中 治理。

（二）污水處理設施的建設

管網是污水處理最為重要的基礎設施，所以管網的建設應該第一時間考慮，并且在管網建設之前要對當地城鎮的地形環境進行充分的調查，做到管網的合理布局。管網的建設能夠讓居民的生活污水排放更具規劃性，并且當出現超量排水時也有較強的應對能力。污泥是水環境污染的另一主要污染源，在處理污泥時要保證安全為基本前提，以污泥的無害化處理和穩定化處理為兩項基本目標，建設并充分利用污泥處理設備，讓環境的效益最大化。

為了實現資源的可持續發展，城鎮污水的治理應結合被處理污水的再利用同步開展，在審計工作中，污水處理和再利用都應有對應的評價指標，認真考核污水的再生和利用情況，重視污水的二次資源開發。一些量化指標可以很好地反映出污水的二次利用情況。

（三）加強城鎮污水處理審計工作的目標綜合性

不管是城鎮污水處理還是其他類型的水污染治理，其主要目標都是為了生態文明建設和改善國民的生存環境，所以環境審計工作與其他違紀違法審計工作存在很大的不同，環境績效審計應以總體目標為基本工作思路，逐漸向著宏觀管理的方向發展。其他類型的審計工作可能工作區域較小，目標比較明確，但是環境審計工作的目標綜合性較強，并不是以某一小范圍地區的管理為目的。從實踐中能夠發現，目前較為常用的WGEA水環境治理績效審計實踐和OECD水治理實施原則，其審計目標的設定都是建立在效率和效果的基礎上，并且對多種目標進行了綜合性的考慮，力求立足于公平公正的基礎上促進有污水處理相關政策的完善。

（四）加強審計實施階段的把控

實施階段是整個績效審計工作的重點，在準備工作做好之后就需要著手于指標的選取及各指標權重的確定。一般來說，可以采用模糊綜合評價的方法對項目進行審計評價工作。

（1）構建合理的績效審計指標

根據《中華人民共和國水污染防治法》《水污染防治行動計劃》等相關法律文件中的要求，結合城鎮地區當地的實際污不處理情況，合理的篩選評價指標，將定量指標和定性指標綜合起來，以具體性、可衡量性、相關性、時限性等原則為方法指導，構建出一套切實可行又符合當地實際情況的審計評價指標體系。

（2）確定審計的具體評價指標

從政策執行和政策制定兩個角度出發，一方面要嚴格管制項目資金的使用情況，把審計的重點放到污水處理項目的資金管理上，不僅要保證資金的到位率，還要保證資金的使用率。對于項目資金的管理采用定期統計上報的方式，杜絕一切不合理的資金使用情況。除了投入資金的嚴格管理，對于水環境相關費用的征繳也要實現全面的審計工作，這是由于征繳率可以切實的反映出污水處理費、排污費及其他環保相關費用的征收情況，是保證污水處理項目得以正常進行的基礎，所以審計工作的重點之一也在于費用征繳上。

（3）污水處理項目計劃的制定執行及建設審計

審計的內容主要是包括城鎮污水處理項目的計劃是否被按時批復，并且對計劃的合理性加以審計，評價其項目計劃是否具備科學性和合理性，并且評價其是否能夠解決被治理區域的水污染問題。

對于污水處理項目建設情況的審計，工作的重點應放在基礎設施的建設以及項目的規劃管理上，要從農業、工業和居民生活三個方面來尋找重點污染源，針對主要污染源加以監管，績效的評價內容應包括：第一，污水處理項目的建設完工率；第二，污水處理的比例或者是對污水處理覆蓋率的審查；第三，農村畜禽養殖糞便的綜合處理率，審查的重點內容為具備一定規模的養殖場中排泄物的集中處理和存放情況，配套設施的使用率等，同時要審查是否有違規排放的情況存在。

（4）水環境的狀況

城鎮污水處理審計工作與當地水環境的評價同步進行，對水環境的狀況評價要從地表水、飲用水、河流域水、近海域水以及黑臭水體改善情況幾個主要方面入手，評價水環境是否已經達到了相應的指標要求，如果沒有達到要求需要找出問題的根源并移交水環境治理專家組研究。

四、結語

隨著我國經濟的快速發展，環境保護問題也受到了廣泛的重視，在人們的生產活動中所產生的污水排放問題引起了國家的高度重視，績效審計被引入到環境治理工作中后，環境審計工作慢慢形成體系，不過仍然存在目標綜合性較弱，審計內容深度有待加強等問題，文章在介紹了評價指標選擇的基礎上，針對目標城鎮污水處理審計工作存在的主要問題給出審計建議，以期能為我國的城鎮污水治理及經濟的可持續發展提供一定的參考思路。