淺析行政事業性國有資產預算管理的現存問題及解決路徑

曹振華 淄博市審計局

將“過緊日子”的要求貫徹落實到位，有效地盤活并且高效地使用行政事業性國有資產，是管理層研究的重要課題之一，亦是審計監督關注的重點環節。本文對審計實踐中已經發現的資產管理，現階段存在的問題，與預算管理中不同的階段相對應，進行了粗淺的原因分析，并試圖嘗試著提出解決路徑。

一、行政事業性國有資產的定義及重要性

行政事業性國有資產，簡單來說就是指行政單位、事業單位所取得或者形成的國有資產，其取得的方式主要有以下幾種：使用財政資金取得的；接受捐贈并確認為國有資產的；以調撥、置換、劃轉形成的；其他國有資產。

5年修訂了4部行政法規和部門規章，這足以說明行政事業性國有資產的重要性。它是國有資產的組成部分，是確保單位運轉的物質基礎，是提供公共服務的支撐，也是推動經濟事業持續健康發展的重要保障。

二、現階段在預算管理中行政事業性國有資產存在的主要問題

筆者在審計實踐中發現，多數國有資產管理者能夠履行監督管理職責，但也存在重視購置、忽視管理，偏重資金、輕視資產的現象。這一方面制約了管理水平的進一步優化，降低了預算資金的使用效益；另一方面阻礙了管理效率的進一步提高，限制了單位職能的有效履行。

行政事業性國有資產管理的重要原則，是將資產的管理與預算的管理有機結合起來。針對現存已發現的行政事業性國有資產管理的問題，筆者粗略地劃分了四個階段，指出不同階段的表現形式。

（一）在資產配置階段，對應的預算編制和實施

資產的配置應當結合當地財政的承受能力、資產的配置標準、資產的存量情況、設置的績效目標等等諸多因素，首選通過調劑方式進行配置，確實不能調劑的，再考慮采用建設、購置、租用的方式。

資產配置階段，現存已發現的問題包括：決策配置資產缺乏科學依據，未經過可行性的研究或對其進行可行性的研究不充分；未就資產的配置編制相關預算；未經許可即購置國有資產；國有資產超標準配置；未經過當地的政府采購環節；違規新建、改擴建樓堂館所等等。

（二）資產管理使用階段，對應預算收入管理

這一階段我們需要重點關注的是，行政事業性的國有資產預算管理程序及其績效。現存已發現的主要問題包括：將國有資產無償提供給他人使用；重大資產處置未納入決策范圍；國有資產的有償使用所得費未按照規定以相關方式，全額向同級財政國庫上繳；國有資產的所有權轉讓、拍賣、置換、處理、對外直接投資未經評估，未經批準；違規不收、少支、多收、隱匿、截留、挪用、坐支、侵占、私分各類固定資產的所得；資產閑置，不能保值增值；利用國有資產違規從事對外投資，以及提供抵質押或者擔保服務。

（三）資產賬務處理階段，對應決算管理

在對行政性事業性國有資產管理中，最基本的法律原則之一，就是賬卡物必須完全相符，要真實、全面、準確地在決算中反映所有收入、支出以及存量情況。

針對以上問題，結合實際展開分析，我發現主要涉及家庭、學校以及社會三個方面，這屬于三位一體的系統工程，無論是哪一方出現問題，都會影響留守兒童成長。

這一階段要關注房產等有形資產和土地等，無形資產的管理使用。現存已發現的問題主要有：未及時登記資產賬；在建工程未及時轉資；未經審批擅自出租出借、報廢資產；因盤盈、盤虧等原因導致賬實不符等。

（四）資產效益評估階段，對應預算績效評價

國有資產監督管理部門應該進一步明確績效目標和考核評價標準，所有的行政事業單位都應該盡快構建自身的績效監督管理體系，從而有序、合理地開展績效監督管理工作。

1.事前績效評價階段

此階段一般從立項必要性、籌措的合規性、所需要的資金和成本、方案的有效性、績效目標設定的合理性等方面進行評價考量，科學預判經濟風險。現存已發現的問題：未編制預算的績效目標；未建立績效目標公開制度；未建立健全國有資產管理的內控制度等。

2.績效監控階段

及時研究資產配置、賬務處理及資產的管理使用過程中面對的新情況，從而采取措施進行防范化解。現存已發現的問題：未能按照期限完成；沒有達到既定的目標；未實現資產保值增值等。

3.績效評價評判階段

對項目論證、預算執行、項目建設、過程監控、績效自評等環節的預算績效管理水平進行再評價，將評價結果作為管理改進的重要參考。現存已發現的存在問題：績效自評工作未有效開展；績效評價結果未公開等。

在當前國家財政運行緊平衡的局面下，行政事業性國有資產管理工作要扭住統籌不放松，打破人為的行政化分割，對資源統一調度、分類盤活，以此提高收益。應始終堅持精打細算、堅持厲行節約，把住資產的“入口關”，密切結合資產管理與預算管理，從源頭上提高資源配置效率。

三、現存問題的幾點原因分析

（一）多頭管理資產，導致責任不明確

行政事業性國有資產的經營管理，多數歸屬于后勤行政管理機構，沒有獨立的國有資產經營管理機構，這樣就會使得我們在實踐和操作過程中，將會遇到相關行政管理機構職責不明確等問題。從企事業單位內部控制的角度來看，需要從國有資產配置、使用、處置等環節入手加強管控，形成單位財務、人事等部門與資產管理等部門的管理合力。從政府整體管理的層面出發，需要進一步厘清職責邊界，建立健全重大資產管理事項審查和批準機制。根據地方政府授權，完善了財政部門、有關職能機構、行政事業單位三級層次的管理模式，理順產權關系，明確操作規程，建立科學、清晰、高效的分工協作機制，加大政府調控和監督力度。

（二）資產管理不到位，缺乏定期盤點

在行政事業性國有資產的管理中，缺乏定期盤點，不能全面掌握資產的數量、價值和使用狀況，這種現象時有發生。應進一步壓實工作責任，完善資產管理集體決策機制，規范內部審批程序和權限。在機構和崗位設置、業務辦理流程等方面，確保決策、執行和監督等不相容職位相互分離、相互制約，嚴防管理風險。

建立定期進行資產清查盤點的內部控制制度，加強對卡片的管理，及時進行會計核算和處理。若是盤盈了資產，應當依法按規定認購并確定其資產的價值，嚴格經過權限申請人報批并登記在賬。若是盤虧了資產，責令查明原因后規范處理。從賬、實、卡三方面入手，從而有效地保障資產的賬賬、賬實、賬卡相符。

（三）管理層對資產的管理使用情況重視程度不夠

在資產的管理工作中，“人”的因素是非常重要的。管理層在工作中應當充分明確了資產的所有者使用權利人和管理者各自的職業與崗位責任，充分發揮了對資產的主導作用與效能。將對資產的保護與管理工作作為其開展工作的切入點和重要落腳點，履職盡責、強化廉政風險防控的重要反映，推動解決體制性阻礙、機制性梗阻、制度性漏洞的抓手。

四、進一步優化行政事業性國有資產預算管理的建議

（一）強化資產管理的頂層設計機制

依托政府預算財務管理信息一體化等預算大數據服務平臺，進一步優化預算資源配置，財政、稅務等職能部門數據互聯互通，建立全口徑資產管理基礎數據庫，強化數據分析利用和風險預警，對資產增減變動情況實行動態監控。

財政部門和機關事務管理部門應嘗試將運營工作市場化、集約化、專業化，推動地方公共事業發展。有關的運營單位要深挖國有資產潛力，用足用好政策，確保資產的可持續發展。其他相關的職能部門要根據各自職責，研究提出解決方案，給予“綠色通道”“容缺辦理”等政策支持，有效破解制約資產管理提質增效的“中梗阻”。

（二）完善資產管理的決策機制

建立健全可研分析、事前考察評估、追溯測量和監督管理的一系列決策體系，逐步形成一套科學完整的決策系統。推動盤盈的資產按照評估方式入賬、盤虧的資產按程序核銷，完善對資產損失的追責和補償制度的管理機制，研究建立政府倉庫儲備、公共基礎配套設施等的管理體系，規范資產確權、登記和核算管理。

各級行政機關和企事業單位，都要有針對性地規范了資產管理的流程。從辦理竣工驗收到核算入賬，從領取使用到繳納及時維護到保管，從房屋出租和賣方移交到資金清查和盤點，從房屋對外投資到風險回收和處置，從管理運用到實施績效評估，明確具體操作規程來查缺補漏，以有利于保障流程操作的清晰度、管理規范性、責任可查。

（三）建立資產的全過程績效管理機制

行政事業單位都應按要求對資產的全過程績效管理進行跟蹤問效，具體可以設置以下的績效指標：人員機構的設置情況、賬卡物的相符狀態、資產配置的效率指標、使用效果與預期目標的關聯程度、資產的收入狀況及處置方式、信息系統的建設和應用狀態。

財政主管部門要貫徹執行“放管服”改革要求，推進政府的公物倉建設進度，探索構建信息管理系統，建立資產共享共用機制。避免因為國有資產的持續閑置、再次進行重復資產配置等各種原因，而直接造成的重大經濟損失和資源浪費。提升基層公共服務設施質量，把引導地方人民政府“過緊日子”和引導老百姓“過好日子”的基本要求落到實處。

五、結語

行政事業性國有資產要納入法治化軌道、實現規范化管理、推進科學化發展。加強管理和監督行政事業性國有資產工作，真正做到管到實處、督到份上，任重而道遠。