新時期城鄉規劃管理模式探討

王寶 滁州市城鄉建設規劃設計院

一、城鄉規劃管理的含義

城鄉規劃管理是政府依法制定城鄉規劃，對城鄉各項建設進行控制、組織、指導、協調、監督和決策，開展行政活動，促進城鄉經濟、環境和社會全面、協調、可持續發展的過程。城鄉規劃是城鄉建設活動的客觀要求，是一項科學性、全面性、地方性、合法性的行政工作，是政府的一項行政職能。

二、城鄉規劃管理中存在的問題

（一）缺乏科學的法律法規

城鄉規劃管理忽視了《城鄉規劃法》賦予的制定城鄉規劃和發展政策的職能，將工作重心轉移到項目審批上，對該領域技術文件的編制和法律法規的制定不認真負責，導致規劃決策缺乏連續性、動態性和時效性。《城鄉規劃法》是指導中國城鄉規劃管理的法律法規。它只有具有總體規劃的原則規定和理念，才能指導和規范城市發展規劃管理。但由于缺乏針對各地區特點的詳細設置，使得城鄉規劃的制定和審批以及規劃許可的申請過程不明確、不規范，制約了發展的步伐。

（二）地方技術法規不適用

城鄉規劃管理是具有內在規定性的科學行政行為。基于技術規范和經濟、安全、適用基本原則的城鄉功能關系和空間布局關系管理，需要相對具體、量化、地方化、規范化的技術法規。技術法規可以對當地基礎設施、公共設施配套標準、建筑間距等設定相關技術標準。這是城鄉管理在規劃建設中的基本原則。部分中小城鎮由于缺乏技術體系和技術人員，不適應當地技術法規，導致管理過程不確定、管理方法不一致、管理要素不具體，導致管理效果不充分。

（三）規劃管理部門的制度建設不規范

規劃管理部門的職責包括規劃申請和法定圖則的批準。中小城市管理規劃在項目審查、審查結果處置、機構經費設置、人員構成比例等方面存在缺陷，阻礙了城鄉規劃管理決策機制的有效發揮。

（四）城鄉規劃管理中政務公開不全面

規劃信息公開是公民知情權的有力保障，是規劃管理部門實現公眾監督、推進依法行政的有效途徑。政務公開的方式包括規劃網站信息發布、媒體宣傳、規劃成果展示等。但部分城鄉規劃管理部門僅設置了規劃局的簡單網頁，規劃決策部門有權發布規劃信息，缺乏信息的真實性和及時性。

（五）城鄉規劃管理協調難落實

城鄉規劃管理部門需會同發展改革部門、建設部門、國土部門和環境保護部門。不同類型規劃之間的差異導致部門管理要求的不一致，反映出具體的城鄉建設活動中存在各種矛盾和沖突，不利于城鄉空間的布局和規劃。

（六）缺乏有效的公眾參與

社會主義市場經濟體制的建立和政治民主化的發展促進了公眾對城鄉規劃的參與。在一些城市規劃管理中，公眾參與只是表面現象，真正納入了規劃編制和管理體系。政府主導的管理模式阻礙了公眾對城鎮規劃提出合理意見和有效建議，導致公眾對規劃的認知度較低，部分群眾在規劃建設中出現了嚴重的抵觸和不配合。

（七）規劃管理的監督不健全

城鄉規劃監督需要對規劃決策和實施進行監督，而城鄉規劃實施是一種具體的行政行為。規劃師有自由裁量權，沒有嚴格完整的法律制度來規定監督標準。監督權的實施沒有法律依據和法律效力。規劃執行部門的自由裁量權與行政人員的職業素質和價值觀密切相關，容易導致權力的濫用。

（八）落后的管理技術

缺乏有效的技術標準和技術體系來實現數據文件的管理，致使數據的準確性和及時性得不到保障。沒有專業標準化的技術實現對各類規劃數據的分析處理，降低了設計指標和審批方案的準確性。

三、中小城市城鄉規劃管理模式優化措施

（一）構建完整合理的規劃管理體系

規劃管理行政管理的本質決定了規劃管理需要受到法律法規的制約，地方政府和規劃管理部門需要根據相關法律法規制定符合當地實際的城鄉規劃管理程序，并對管理過程進行規范和指導。地方規劃管理部門要借鑒優秀的城市規劃管理經驗，立足地方特色，明確符合地方實際的發展戰略規劃管理措施，從本地區利益相關者的利益格局出發，及時協調平衡各方利益，充分發揮法律法規的可操作性和科學性，加強規劃策略的宏觀調控。

（二）編寫有地方特色的城鄉規劃技術規范

城鄉規劃技術規范能夠保障城鄉規劃管理科學、系統、規范目標的實現，對規劃管理具有指導意義，有利于指導控制性詳細規劃的編制、更新和維護。規劃管理技術規程的編制應遵循公平原則，明確界定并嚴格控制建設用地的兼容底線；技術指標需要根據實際發展情況適當改進和擴大。技術法規的內容應該主要是強制性指標，對土地使用的性質和建筑物的類型有明確的規定。同時，應保證技術規范的指導和適用范圍覆蓋整個規劃區域。

（三）建立健全中小城市城鄉規劃管理機制

它明確規定了規劃管理部門的人員和程序，設立了城鄉規劃委員會和規劃救濟委員會，并對委員會的性質、職能、人員組成和基本程序作了詳細說明。要逐步強化規劃管理部門的法定和指導地位，獨立行使城鄉規劃管理職能，發揮綜合職能作用，有效協調各部門關系，依法行政。

（四）全面推進公眾參與規劃管理

政府要利用規劃信息系統，提供完善的城鄉規劃編制方法和規劃委員會制度，開放規劃管理政務、融資渠道和監督機制，建立相應的編輯研究中心，引入社會力量和非政府公益組織的參與，賦予公眾參與部分事務的職能，形成多元化的公益性規劃形式，并制定相應的法律法規，確保外部公共機構有序參與。

（五）加強監管

建立有效的城市規劃監管機制，實現上級派駐與地方監管人員的合作機制，實現權責范圍內的項目建設監管，建立預防和應急處理機制，減少違法活動損失，建立項目責任制，明確責任人，實現責任管理制度的權威性。

四、結語

城市城鄉規劃管理應以科學發展觀為指導，依法合理布局和統籌安排規劃區內的各項建設活動，實現和諧社會建設。