跨區域河流的沖突與合作

劉彥汐

(四川水利職業技術學院水利工程系，四川 崇州，611231)

每條河流，無論大小，都是一個有機的整體。但是，多數河流的不同河段卻分屬不同行政區域管轄，長江、黃河，蜿蜒幾千公里，流經十多個省、區、市，眾多的中小河流也普遍存在跨市、跨縣問題。

跨區域，意味著河流的完整性受到人為的區域分割。不同河段，河流影響不同；不同區域，利益不同，各自對河流治理保護的關注重點不同；不同的區域，社會經濟發展對水資源的需求不同，河流的管理理念，保護治理的意愿、能力都有差異。努力協調解決跨界河流的沖突糾紛，加強不同河段、不同區域的有序合作，探索對水資源的有效保護和永續利用方法，是實現人水和諧發展的重要課題。

1 惡化的水環境與治理努力

20世紀80年代中期，改革開放推動我國經濟開始了持續幾十年的高速發展，經濟繁榮，社會財富大幅增長，同時，工業化和人口增長也引發了普遍的環境問題。到本世紀初，全國大小河流湖泊幾乎都受到不同程度的污染，一些河流變成了臭水溝、黑水溝，惡劣的水環境在相當程度上抵消了財富增長給人民群眾帶來的安全感、幸福感。

面對日趨嚴重的水環境問題，國家相繼制定《污染防治法》等一系列法律法規，各地政府也把水污染治理與官員政績掛鉤，全面推行環境問題一票否決制，不可謂不重視，也不可謂不努力，但治理效果總是差強人意。其中一個重要原因就是上下游、左右岸隸屬不同，利益不同，無法形成共同治理的合力；其次，區域分割也普遍導致規則不明、責任模糊、推諉扯皮，使跨界流域治理難以取得持續性成果。

安徽沱湖污染事件很有典型性。沱湖是淮北最大的天然淡水湖泊，它的上游為沱河，全長270km，經宿州、靈璧，至濠城入五河縣。2015年6月27日，魚蟹豐美著稱的沱湖，一夜之間變成了“醬油湖”，0.61萬hm2水域被污染，當地漁民養殖的魚類大面積死亡，直接損失1.9億元。受害嚴重的五河縣屬蚌埠市，而上游的主要河段在宿州市的泗縣境內。污染發生后，五河縣環保部門趕往上游兩個閘口取樣檢測，結果表明，溶解氧、高錳酸鉀等多項數據超標，水質均為劣五類。此類事故，曾經多次發生，兩市政府也已簽訂處理水污染糾紛的協議，對污水排放和預警有明確規定，然而對此次事故誰來負責，仍然各執一詞。

泗縣稱，本縣境內沒有工業企業，排查中沒有發現污染源，污水主要來自上游；

五河縣認為，即便是來自上游的過境水，泗縣方面沒有按規定及時預警，且水利調度存在失誤，應該擔責。

直至2015年7月4日，泗縣閘口繼續排污，五河縣派駐上游看守閘口的人員甚至被強行驅趕。此次污染事件再沒有見到后續公開報道，在之前的2013年，曾經發生過類似事件，結果還是不了了之。

很長一段時間里，國家在防治水污染方面，實行“誰污染，誰治理”，側重于加強監管和處罰力度。但是實踐證明，以懲罰為主的政策，并不能從根源上提高人們的自覺意識，上下游之間利益不對等，無法有效協同才是癥結所在。

2019年12月，安徽省出臺《沱湖流域上下游橫向生態補償實施方案》。該方案充分考慮上下游共同利益，厘清和量化上下游地區水質保護責任，實行“誰達標誰受益、誰超標誰賠付”的雙向補償[1]，對為保護水環境付出努力的上游地區給予合理補償，對水環境質量受到損害的下游地區給予合理賠付。以此為基礎，方案還進一步健全區域間的協同保護，聯防聯治，在準入標準、環境監測及生態環境執法等領域形成共商共管格局，統籌推進水污染治理、水生態修復和水資源保護。在“環境共治、產業共謀”的總體要求下，淮北、宿州和蚌埠市等沱湖上下游各市以水為紐帶，水質改善為重點，加強產業發展和社會治理等方面的合作，實現共生共融、共同發展，形成流域一體化發展和保護的格局。

2016年，全國實施河長制，這是我國水治理模式的重大制度創新。它重在落實屬地責任，建立健全以黨政領導為核心的責任體系，要求各河湖設立省、市、縣、鄉四級河長，協調各方力量，一級抓一級，層層抓落實。在河長制推動下，各地加大跨界合作力度，省轄區域的市、縣、鄉鎮普遍建立以污染防治為主要目標的聯防聯控機制，部分經濟聯系緊密的區域還展開跨省界協同，合作治水步入快車道。2020年4月29日，四川、重慶兩地正式組建全國首個跨省聯合河長制辦公室，并發表了《川渝跨界河流管理保護聯合宣言》。兩地“河長辦”呼吁河流聯合巡查，鼓勵各級河長“多走一公里”開展交叉巡河；實行“智慧河長”系統平臺對接，提升河流保護管理現代化水平；積極推動跨界河流聯合編制、實施“一河一策”兩商定、年度工作清單，讓一張清單管兩岸，一次督察兩交辦。這種緊密的合作機制，使聯合治水朝著既有名，又有實的方向跨出重要一步。

截止到2019年底，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河七大流域和浙閩片河流、西北諸河、西南諸河監測的1610個水質斷面中，Ⅰ～Ⅲ類水質斷面占79.1%，比2018年上升4.8個百分點；劣Ⅴ類占3.0%，比2018年下降3.9個百分點[2]，水質的治理取得了喜人的成效。

2 跨界合作的脆弱之處

河長制等政策措施有力推動了全國水環境治理，促進了生態文明建設步伐，但是，仍然存在諸多不足。

(1)合作范圍偏窄，主要專注于污染防治，對生態保護等長期效應和全局性項目缺乏主動。原因一，環境污染直接影響飲水安全，對生態的破壞顯而易見，政府面臨無法回避的境況；原因二，許多嚴重的點污染源容易查清，只要下決心治理，技術措施配套，往往在官員任期內可以取得明顯成效；原因三，生態修復和保護投入大，見效慢，多數項目的實施者和受益者不匹配。

(2)合作機制不配套。首先，多地合作機制以協商為主，缺乏剛性約束，缺乏權威性，導致協同治理措施表面化、形式化；其次，利益補償機制需要完善細化，進一步科學制定評價標準、補償標準、使之符合當地經濟實際以及普遍預期，一些小流域的補償資金來源有限，難以取得實際作用；第三，各地方本能地追求區域綜合利益的最大化，治理標準、執法力度有差異，難以形成監管合力。

(3)治理模式單一。目前的跨界合作基本是政府與政府之間的對接，行政手段和措施運用多，市場手段和社會共治手段使用少，使資源和要素的優化配置難以實現最大化目標。

3 跨界合作趨勢——全流域保護

改善水質，是許多地方河流跨界合作的初衷，但是，要想使水環境得到持續改善，水資源永續利用，必須走流域整體協同合作之路。

2021年3月1日，《中華人民共和國長江保護法》正式實施，這是我國第一次為一條河流制定法律。長江法的核心價值之一，就是突破行政區域分割和條條管理的傳統治水模式，把長江這個極其復雜的系統作為一個整體統籌協調，統一規劃，統籌保護和治理。

黃河保護法也呼之欲出。2021年4月15日，全國人大常委會在西安召開黃河保護立法座談會，會議強調，要進一步凝聚立法共識，加快立法進程，對黃河實施法律保護，使黃河更好地為人民造福，流域保護大勢所趨。

3.1 建立流域協作機制，強化協同保護

流域保護在我國還是個新課題，不僅需要把目前局部的、零散的聯防聯控機制整合起來，擴大合作領域，還要強化流域“一盤棋”思維，建立一個權威、高效的流域協作機制，統一指導，統籌協調流域生態環境保護和修復工作，審議流域規劃項目，協調跨流域、跨部門重大事項，督促檢查政策、規劃的實施落實情況。云、貴、川三省在赤水河流域共同立法，協同發力的經驗值得借鑒。

長約500km的赤水河流經三省，是長江上游唯一一條沒有修建大壩、保持自然流態的一級支流，也是長江上游眾多珍稀魚類的重要棲息地和繁殖場所，對保障長江上游的生態安全具有重大意義。2021年4月9日，三省召開人大常委會秘書長聯席會議，在已有聯防聯控的基礎上，實質性推動赤水河流域保護共同立法。三省擬通過一個流域保護共同決定，其目標是在全流域實現“統一規劃、統一標準、統一監測、統一責任、統一防治措施”。三省在制度設計上，注重與國家有關規定的銜接，注重法律法規的細化，從而形成“決定+條例”的立法形式，以此強化三省共同的法定責任，統籌推進流域綜合治理、系統治理、依法治理，共同推進流域保護與綠色發展。

3.2 流域為單元，統籌規劃

每條河流都有屬于自己的流域，每個流域都是一個復雜的生態系統，水體、河道、水質以及動植物群落、水生生物、濕地等要素之間共生共存，互相影響、互相依賴。制定一個好的流域規劃，可以給流域內不同區域的決策提供一個全局視野，使相互協調成為可能。

3.2.1 一河一策，因地制宜

每條河流都是不同的——水文環境不同、人類影響程度不同，流域保護的目標和實施戰略自然不能千篇一律。為了使規劃能夠建立在堅實的基礎之上，需要全面調查了解規劃對象的自然稟賦，掌握流域內的人口、經濟、用水需求。在對流域內的資源進行清查分析時，不應該忽視流域重要的文化、歷史和美學元素，因為它們有可能帶來重要的、獨特的發展價值。

國家專門機構、政府部門公布的數據是重要信息來源，然而，眾多的次級流域，特別是末級流域的數據并不完整，且水環境狀況是在不斷地變化，許多數據已經過時，無法作為規劃的依據。規劃前，需要對所有資料數據逐一核實，確保流域規劃的可靠性。

做次級或末級支流流域規劃時，應盡可能考慮更寬泛的背景：這個流域在整個流域中起什么作用，對整個流域的影響，與周邊地區的經濟比照有什么特點。特別要詳細了解相關的法律法規：哪些能干，哪些不能干，能干的邊界在哪里等。

3.2.2 利益相關方參與路徑

流域保護涉及的利益十分廣泛，流域內的任何一個利益相關方都有權力參與項目過程，表達訴求和關切。從規劃的組織者來說，設計有效途徑，吸納利益相關方的意見和建議至關重要，這樣做或許會遲緩規劃形成，但是它可以使規劃更加科學合理，特別是對規劃的后續順利實施意義重大。

首先，應充分利用政府公告、媒體宣傳等形式廣而告之，使公眾知曉規劃的目標、意義以及可能對自己和環境產生的利益和后果。

其次，廣泛征求意見和建議。召開會議、問卷調查、社交平臺討論是聽取主要利益相關方訴求的有效途徑，對于一些重要的利益相關者還需要一對一地溝通交流。

3.3 注重發揮河長制作用

流域保護綜合性強，需要動員、協調多種資源共同參與，行政系統的組織和高效必不可少。河長制立足于我國現行體制，充分整合現有行政資源，極大釋放出層級制管理模式的潛力，在較大程度上改善了政出多門，多龍治水的被動局面。河長制全面實施已經5年，在各省轄區內已經普遍建立起了協同治水工作機制，一個覆蓋廣泛、集管理、保護于一身的水治理網絡初步形成，為推進全流域保護治理合作奠定了堅實的組織、制度和人才基礎。

流域保護意味著跨界合作領域擴大、協調內容更復雜、系統性更強、協調難度更大。注重發揮河長制的系統優勢，充分利用在河長制基礎上建立起的上下游協調機制，對流域整體保護治理工作會起到事半功倍的作用。

3.4 創新市場化手段，激勵社會多元化參與

跨界流域上下游、不同區域之間的發展不平衡，導致保護治理的意愿、認知、能力差異。如何創新思路，促進社會多元主體互動、多主體共同參與流域保護修復，資源合理利用、綠色發展是實現群體利益最大化的重要手段。

(1)建立政府引導、市場運作、社會參與的多元化投融資機制，健全激勵機制，吸引更多社會資本進入生態保護修復領域，鼓勵和引導社會力量參與生態保護建設。

(2)建立權威高效的生態環境監測體系，加強重點區域資源、環境、生態監測，完善生態補償基礎數據，實現對全民所有自然資源資產有償使用動態監管。

(3)強化技術支撐，加強生態保護標準體系績效評估體系、統計指標體系和有償使用信息公開和服務制度、市場信用評價制度。

(4)健全資源開發補償制度、優化排污權配置、完善水權配置、發展生態產業、發展綠色金融、建立綠色利益分享機制。

案例1：永定河模式——以投資主體一體化帶動流域治理一體化。

永定河流經內蒙古、山西、河北、北京、天津五個省區市，全長759km，流域面積4.7萬km2。上世紀六七十年代開始，由于干旱、使用不當等原因，全年干涸河段增多，主要河段年均干涸121d；污染物排放嚴重超標，許多河段穿過城市核心區域，喪失生態功能的河道給區域發展帶來極大負面影響。2018年6月，流域建立全新的協同治理機制，采取市場手段整體運作，京津冀晉四省、市政府和中交集團共同組建“永定河流域投資有限公司”[3]。

實際運營中，公司構建“1+N”的公司體系，總公司主要負責項目實施和投融資運作，項目所在地政府、企業和社會資本等共同組建N個分公司，具體負責項目建設和運營[3]。永定河公司還設立多個對應部門，上對各政府部門，下對總體項目，在公司層面實現了責權利統一。

永定河模式不僅有效打通行政區域治理界限，實施全流域整體規劃、整體治理，使當下水治理難題與永續利用、局部利益與整體利益統籌協同，有序推進，同時撬動大量社會資本多元投入，減輕了政府資金壓力，降低了資金風險，提高了項目效益。

案例2：佛山——多元主體助推水環境治理

佛山素有“嶺南水鄉”之稱，河涌(當地方言：意為河汊、小水渠水溝)縱橫如織，全市3797km2土地上有3207條河涌。因養殖、生活廢水、村莊垃圾造成的面源污染是生態文明建設的主要障礙。在“百村升級行動計劃”中，佛山充分發揮廣東綠盟公益基金會的推動作用，創造性地提出了“價值生態鏈”理念，構建了“政府啟動、公益推動、鄉村主動、社會聯動”的建設模式，全面提升鄉村資源整合能力和建設統籌能力，使農村水環境治理和美麗鄉村工作得到生動展現。

廣東省綠盟基金會是由30家本土企業發起成立的公益組織。2014年11月，由政府牽頭，綠盟全力推動的“中國美麗鄉村計劃”———羅園試點建設項目正式啟動，項目采取多元投入方式進行河涌整治，綠盟成員企業、村民、志愿者等多方力量共同治理和守護水環境，原本水體黑臭，嚴重影響沿線居民生活的羅園涌，成功改造為水清岸綠、小橋流水、干凈整潔、安逸舒適的水鄉風貌。

羅園村試點的公益推動模式，其核心是“價值生態鏈”理念，即通過利益撬動多方資源投入生態文明建設，又通過體現各方價值走出一條可持續的鄉村升級路子。比如，“羅園古村工作坊”就是聯合高校合作建立，它不僅提升了鄉村文化品位，挖掘出當地更廣闊的水鄉文化旅游價值[4]，高校也從中得以發揮服務社會職能，獲得相應學術和學科發展平臺，從而形成一舉多贏的可持續模式。

4 結語

水沖突的本質是利益問題，上下游、左右岸權屬不同、利益不平衡，產生沖突難以避免，唯有協同合作，并且始終把利益協調放在合作的中心位置，才可能穩定解決矛盾沖突，使整體水環境得到持續改善，使河湖資源得到永續利用。

“君住長江頭，妾住長江尾。日日思君不見君，共飲長江水”。協同合作，推動生態文明建設，共同努力，打造共建共治共享的流域治理格局，使每一條跨區域河流“水清、岸綠、景美”，是中國特色社會主義進入新時代的重要標志，也是人民日益增長的美好生活的需要[5]，值得追求。