城投公司更新投融資戰略實現金融發展的思考

孫兆磊 青島城陽城市發展集團有限公司

自改革開放以來，我國社會經濟取得了飛速發展，尤其是隨著城鎮化建設步伐的加快，城投公司也隨之應運而生，并呈現出迅猛發展態勢。然而，城鎮化進程的快速推進，促使當前諸多地區城市建設的實際投資所需超出了城投公司的實際融資能力，且政府不斷加大對金融領域的宏觀調控力度，加之城投公司存在的一系列自身因素等，都加劇了城投公司資金緊張、造血能力弱化的問題。所以，本文針對城投公司更新投融資戰略實現金融發展的思考研究，具有一定的經濟價值與社會效益。

一、城投公司面臨的投融資新形勢

以XXXX 城市發展集團有限公司為例，該公司成立于2017 年3 月，主要負責XX地區教育、衛生、體育、文化、旅游等民生領域的建設、投資及運營，以及區政府指定項目的投融資及開發建設管理任務。像XXXX 城市發展集團有限公司這樣的各類政府性融資平臺公司，其主要職能就是負責城市基礎設施的建設與融資，發揮著各地“準地方債”的價值與作用。隨著國家政策的不斷變化，新形勢下的城投公司面臨的投融資環境發生了巨大改變，具體表現在以下兩個方面。

一方面是城投價值和職能發生變化，重構傳統投融資模式成為必然趨勢。自國發18 號文和43 號文自發布以來，各地政府的融資職能逐漸從融資平臺公司予以剝離，并對融資平臺的市場化投融資主體與國有企業法人地位進行了確立；針對預算法的相關修改，以堵暗道、開明渠、嚴控各地政府的隱形債務為核心，確立了以政府債券為主體的政府性融資機制[1]。至“十四五”時期，各地政府的投融資機制體制與財稅改革又得到了進一步的深化及加速。

一方面是融資渠道更為多元化，獲得融資額持續增加；而政策對投資領域進行了明確規定，將資源配置效益低的公共服務與基礎設施等作為重點投資領域，以非經營性項目作為主要業務，切實降低了地方政府的融資沖動。另外，各地政府從融資端與投資端雙向穩控的措施，促使城投公司的價值和功能發生變化，即從融資轉向投資。傳統的投融資模式也面臨重構的艱巨任務，運作模式發生了根本性的改變。

未來一段時間內，國家對于金融領域的嚴監管政策仍不會放松。信用提升成為城投公司的發展著力點，對資本市場布局則是發展新方向。間接性融資會持續朝著規范化方向發展，城投公司的信用與區域分化會愈加明顯，優質的城投公司會成為資源傾斜的重要對象。資金管理新規出臺以來，城投公司的“非標”融資大大受限，再融資壓力增加。政信業務的門檻大幅提高，城投公司自身的信用品質發揮著越來越重要的功能。

二、當前城投公司投融資戰略存在的問題

（一）缺乏清晰明確定位

城投公司通常由各地政府全額出資，將國有企業的三大責任作為己任，以服務人民與城市發展為宗旨。然而，與之相對應的機制卻存在缺失現象，城投公司的功能與作用尚未予以充分發揮。對于城投公司的管理，各地政府始終拘泥于行政化的管理框架中，導致現有城投公司缺乏足夠活力，無法更好適應新形勢下的企業發展需求[2]。同時，由于公司定位比較模糊，造成城投公司做大做強的市場活力與內在動力嚴重不足。

（二）資產結構相對滯后

以XXXX 城市發展集團有限公司為例，多數地區的城投公司運營項目以公益和辦公益性質為主，經營性的資產數量和質量普遍較低。加之，受嚴格的政策性資金監管影響，城投公司自身的盈利能力比較低，而非經營性資產的占比又比較大，造成公司回收資金的周期過長。在這種情況下，盡管城投公司的資產規模不斷擴大，但實際上是以持續攀升的公司負債作為代價的，相應的償債壓力也不斷增大。

（三）單一化的融資渠道

目前，我國多數城投公司依賴的是政府信用，即主要通過發行債券、銀行貸款、項目BT 等途徑獲得資金，采用的融資模式比較傳統，融資渠道十分單一。同時，城投公司用以償還貸款的資金也主要依賴于地方財政，在借新還舊中不斷循環。另外，地方政策與銀行政策對城投公司的影響較大，此種狀態下一旦城投公司負責的項目工程出現問題，就極容易發生資金鏈斷裂現象，造成資金拖欠，形成法律風險和財務風險，進而公司的信用也會受到巨大影響。

（四）市場化發展程度偏低

城投公司的人才隊伍主要以政府部門的工作人員為主，只有極少比例的工程技術型人才是招聘而來。其中大部分工作人員缺乏企業投資、經營管理等方面的理論知識與實踐鍛煉，專業的經營管理人員和企業經營人員更是鳳毛麟角，特別是高層次資本運作、金融管理人才更是急缺[3]。同時，多數城投公司仍以行政機構的管理體系為主，缺乏相應的市場參與、競爭機制，導致自身運行效率與投資能力偏低。

三、城投公司更新投融資戰略實現金融發展的具體路徑

（一）積極加快投融資模式轉型

城投公司要緊跟時代發展潮流，結合當地實際發展情況，加快投融資模式轉型。首先，城投公司需要聚焦主頁，著力推進城市建設與發展。在做好政府建設、政府投融資等一些公益性或者準公益性的項目時，依托當地資源優勢，充分發揮自身的經營城市功能與作用，全面打造現代化的現金流業務板塊。其次，城投公司需要大力提升管理國有資產的能力與水平，保障國有資產能夠高質高效地保值與增殖。最后，城投公司需要加快傳統的融資導向朝著現代化的經營導向轉變，實現資產做大的傳統發展戰略向價值提升的新發展戰略的轉型升級。

（二）不斷提升自身的融資功能

轉型之后的城投公司，從傳統的政府投融資平臺公司變成了市場化的發展運營平臺。對此，只有全力提升自身造血能力，強化融資功能，才能實現城投公司的健康可持續發展。這就要求城投公司，一方面要將經營性資產予以盤活，對資源進行重組與整合，深入挖掘與發揮特色資源，實現資產質量的優化；另一方面要加大融資方式的創新力度，積極轉變融資模式，充分借助社會資本開展市場化的運作。另外，城投公司還應拓寬融資渠道，在強化與金融機構合作的基礎上，爭取更多的政策性銀行融資，力爭資本市場的直接性融資。

（三）推動投融資的多元化發展

對于新時代背景下的城投公司而言，突破城建開發類業務的束縛與局限，借助資源優勢形成更多的利潤增長點，是其獲得長遠發展的必經之路。一方面，城投公司要做大做強主業，深挖公司的行業優勢與經驗積累，做好工程城建、重資產建設等業務，提升市場競爭力[4]。另一方面城投公司要積極參加PPP 合作項目，依托自身低成本融資、運營經驗等優勢，開展市場化運作，推動投融資的多元化發展，切實提高自身的公共服務水平。

（四）打造市場化的投融資發展模式

新形勢下的城投公司需要樹立市場化理念，削減行政屬性，強化市場屬性，形成規范化的市場投融資發展模式。具體而言，一是理清債權債務之間的關系，對資產結構進行調整與優化；二是完善內部運營管理機制，采用現代化的企業經營管理準則，構建科學的內部管理系統；三是打造專業化的市場管理運營隊伍，對業務配置予以優化，最大程度發揮能力與資源優勢，提升經營績效，激發城投公司在城市建設方面的價值最大化。

四、結語

包括XXXX 城市發展集團有限公司在內的各地區城投公司，都需要緊緊圍繞當地政府的總體發展規劃與工作思路，加大投融資戰略的更新，多措并舉，力爭促進投融資、資產運營等多方面工作的高質高效發展，進而實現金融發展。同時，城投公司還應該積極主動適應新時代背景下的形勢發展，對自身予以科學定位，揚長補短，做到創新化發展，最大程度發揮自身政府性投融資平臺的功能與作用，為社會經濟發展提供強大的資本動力與支撐。