如何建構(gòu)事業(yè)單位的招標(biāo)采購(gòu)制度

張弘 中國(guó)電子科技集團(tuán)公司第二十研究所

為優(yōu)化資源配置，國(guó)家積極推進(jìn)事業(yè)單位改革，2016 年印發(fā)《關(guān)于事業(yè)單位改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)》，由于實(shí)施難度大，深層次問(wèn)題逐漸凸顯。為完成職能角色轉(zhuǎn)換，事業(yè)單位必須結(jié)合自身屬性完善內(nèi)控制度。我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)控相比歐美政府部門(mén)內(nèi)控不夠健全。招投標(biāo)在單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中處于運(yùn)作開(kāi)端，事業(yè)單位健全招投標(biāo)內(nèi)控體系具有重要現(xiàn)實(shí)意義。招投標(biāo)機(jī)制可以防止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，降低采購(gòu)成本。目前我國(guó)招投標(biāo)法實(shí)施時(shí)間較短，招投標(biāo)領(lǐng)域存在控制信息、限制投標(biāo)、排斥潛在投標(biāo)人、假借資質(zhì)參與競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。目前事業(yè)單位推行政府采購(gòu)內(nèi)控體系建設(shè)工作中受到多種因素的影響，不能形成完整的內(nèi)控鏈條和制約體系，因此加強(qiáng)事業(yè)單位招投標(biāo)采購(gòu)制度構(gòu)建研究具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)管理概述

招投標(biāo)是市場(chǎng)交易行為，參與雙方買(mǎi)賣主體為工程服務(wù)，邀請(qǐng)投標(biāo)人參與投標(biāo)，實(shí)現(xiàn)擇優(yōu)選擇中標(biāo)人的目的。招標(biāo)法規(guī)定的招標(biāo)方式分為公開(kāi)與邀請(qǐng)招標(biāo)。事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)在有利于優(yōu)化采購(gòu)制度，集中采購(gòu)資源，提高采購(gòu)質(zhì)量。事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)管理是加強(qiáng)事業(yè)單位廉政建設(shè)的內(nèi)在要求，是事業(yè)單位持續(xù)發(fā)展的必然要求。

（一）事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)的內(nèi)涵

事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)管理機(jī)制是為完成招標(biāo)采購(gòu)工作而建立的內(nèi)部分工明確、相互聯(lián)系的機(jī)構(gòu)及操作流程和配套的監(jiān)控體系[1]。事業(yè)單位采購(gòu)管理機(jī)制包括采購(gòu)預(yù)算計(jì)劃?rùn)C(jī)制，實(shí)施與監(jiān)督機(jī)制。由于企事業(yè)單位管理體制不同，事業(yè)單位招標(biāo)內(nèi)控特點(diǎn)不同于企業(yè)，招標(biāo)內(nèi)控在控制目標(biāo)、預(yù)算編制與控制監(jiān)督等方面存在差異。事業(yè)單位是非盈利組織，招標(biāo)目標(biāo)注重社會(huì)效益，企業(yè)的招標(biāo)活動(dòng)為保障項(xiàng)目質(zhì)量，其內(nèi)控更注重經(jīng)濟(jì)效益。事業(yè)單位與企業(yè)單位招標(biāo)業(yè)務(wù)層面內(nèi)控存在較大差異。原因是事業(yè)單位對(duì)招標(biāo)業(yè)務(wù)內(nèi)控重視不足，近年來(lái)財(cái)政資金向事業(yè)單位加大傾斜力度，事業(yè)單位財(cái)政資金充足，對(duì)招標(biāo)采購(gòu)內(nèi)控管理重視不足。

（二）事業(yè)單位采購(gòu)模式

事業(yè)單位采購(gòu)模式以集中采購(gòu)模式為主。不同性質(zhì)的事業(yè)單位不可隨意進(jìn)行物品購(gòu)買(mǎi)，政府集中采購(gòu)可減少煩瑣的購(gòu)買(mǎi)數(shù)量，但無(wú)法滿足各用戶個(gè)性化需求。集中采購(gòu)模式通常需要建立集中采購(gòu)機(jī)制，通過(guò)審核讓政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)采購(gòu)，最后采購(gòu)資金按合同金額支付。分散采購(gòu)模式與集中采購(gòu)模式對(duì)應(yīng)，需要獲批后按要求購(gòu)買(mǎi)[2]。分散模式會(huì)擴(kuò)大各資源鋪張，很多國(guó)家規(guī)定必須在歸屬集中采購(gòu)目錄對(duì)象下執(zhí)行集中采購(gòu)。

（三）事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)的意義

當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)控理論實(shí)施落后于企業(yè)，建立完善內(nèi)控制度非常迫切。招標(biāo)業(yè)務(wù)是事業(yè)單位參與市場(chǎng)的行為，實(shí)施招標(biāo)采購(gòu)內(nèi)控可以確保招標(biāo)工作順利開(kāi)展，事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)的意義體現(xiàn)在合理有效使用資金、強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控能力、提高采購(gòu)活動(dòng)的透明度、預(yù)防貪污腐敗和增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控能力等方面。事業(yè)單位頻發(fā)腐敗行為多與招標(biāo)采購(gòu)相關(guān)，如投標(biāo)單位賄賂標(biāo)底編制人員，對(duì)其他競(jìng)爭(zhēng)者造成不公。招標(biāo)環(huán)節(jié)內(nèi)控制度建立保密制度，可使招標(biāo)人員不能腐。風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)、風(fēng)評(píng)程序不健全是事業(yè)單位風(fēng)控能力低下的主要原因。構(gòu)建有效的內(nèi)控框架，開(kāi)展針對(duì)性的控制活動(dòng)，可促進(jìn)招標(biāo)工作有序開(kāi)展。

二、事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)管理現(xiàn)狀

事業(yè)單位采購(gòu)是功能齊全的采購(gòu)工作，隨著采購(gòu)規(guī)模不斷擴(kuò)大，影響事業(yè)單位采購(gòu)業(yè)務(wù)的因素不斷增多，事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)?fù)苿?dòng)單位的穩(wěn)定發(fā)展，但實(shí)際實(shí)施中仍存在很多問(wèn)題[3]。目前事業(yè)單位政府采購(gòu)中的問(wèn)題主要包括采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂、監(jiān)督機(jī)制不完善，采購(gòu)資金預(yù)算編制不精細(xì)、采購(gòu)人員專業(yè)化人才匱乏等。需要了解事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)現(xiàn)狀，采取有效的措施完善招標(biāo)采購(gòu)制度。

（一）事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)管理中的問(wèn)題

當(dāng)前事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)管理問(wèn)題主要表現(xiàn)為未按《政府采購(gòu)法》相關(guān)規(guī)定執(zhí)行或規(guī)避法律法規(guī)、預(yù)算編制不精細(xì)、內(nèi)控制度不健全、招標(biāo)工作人員不專業(yè)、審計(jì)監(jiān)督流于形式等。由于內(nèi)控制度缺乏操作性，對(duì)采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施產(chǎn)生阻礙，導(dǎo)致采購(gòu)活動(dòng)存在較大風(fēng)險(xiǎn)。由于采購(gòu)內(nèi)控制度不健全，普遍存在未經(jīng)審批臨時(shí)采購(gòu)等規(guī)避采購(gòu)行為；由于未將采購(gòu)內(nèi)控制度細(xì)化到具體部門(mén)，采購(gòu)執(zhí)行中責(zé)任不明出現(xiàn)相互推諉現(xiàn)象，難以找到問(wèn)題責(zé)任人；由于采購(gòu)調(diào)研不充分，使得采購(gòu)執(zhí)行部門(mén)執(zhí)行困難；由于預(yù)算編制不精細(xì)導(dǎo)致需求不明確，為招標(biāo)實(shí)施帶來(lái)很多困難。采購(gòu)審計(jì)監(jiān)督流于形式，大部分單位在項(xiàng)目報(bào)批審計(jì)中沒(méi)有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，在招標(biāo)采購(gòu)過(guò)程中的審計(jì)監(jiān)督不到位或?qū)徲?jì)范圍不全面，沒(méi)有對(duì)招標(biāo)采購(gòu)全過(guò)程進(jìn)行審查。

（二）事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)問(wèn)題成因

事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)問(wèn)題有多方面原因，主要包括人員思想意識(shí)不強(qiáng)，采購(gòu)隨意性大，政策落實(shí)不到位，各利益化關(guān)系是招標(biāo)采購(gòu)工作產(chǎn)生問(wèn)題的主要原因；其次事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)內(nèi)控制度不健全問(wèn)題大多是造成招標(biāo)投標(biāo)違規(guī)的潛在風(fēng)險(xiǎn)[4]。由于事業(yè)單位招標(biāo)業(yè)務(wù)內(nèi)控存在諸多缺陷，對(duì)招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)管理不重視、招標(biāo)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)淡薄、管理目標(biāo)不明確，未建立專門(mén)針對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的風(fēng)評(píng)程序，主要由管理層對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行主觀判斷作出決策等原因，造成了招標(biāo)采購(gòu)工作出現(xiàn)諸多問(wèn)題，或存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。

三、事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)制度構(gòu)建

自我國(guó)頒布實(shí)施政府采購(gòu)法后，執(zhí)行中普遍存在采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行效率低等問(wèn)題。主要原因是執(zhí)行單位普遍存在未建立招標(biāo)采購(gòu)內(nèi)控制度，相關(guān)職能部門(mén)職責(zé)不明確，執(zhí)行與預(yù)算有偏差等，難以有效規(guī)范招標(biāo)采購(gòu)行為。針對(duì)事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)內(nèi)控現(xiàn)狀，要通過(guò)健全規(guī)范制度與監(jiān)管體系，統(tǒng)一采購(gòu)機(jī)構(gòu)

等措施，完善事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)制度。

（一）完善政府采購(gòu)內(nèi)控流程機(jī)制

事業(yè)單位采購(gòu)人員應(yīng)按相關(guān)規(guī)定確定職責(zé)范圍，要求實(shí)施歸口管理，明確委托代理權(quán)利義務(wù)，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。事業(yè)單位應(yīng)明確內(nèi)部歸口管理部門(mén)，歸口管理部門(mén)應(yīng)牽頭建立單位招標(biāo)采購(gòu)內(nèi)控制度，建立招標(biāo)采購(gòu)與預(yù)算等業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)工作機(jī)制。事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)要建立完善相關(guān)內(nèi)控制度，結(jié)合事業(yè)單位實(shí)際制定具體可行的采購(gòu)管理規(guī)范，保證招標(biāo)采購(gòu)工作有序開(kāi)展。招標(biāo)采購(gòu)歸口管理部門(mén)應(yīng)與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議，明確招標(biāo)采購(gòu)權(quán)限范圍等事項(xiàng)。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)按協(xié)議開(kāi)展招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)。招標(biāo)采購(gòu)人員應(yīng)發(fā)揮單位內(nèi)部審計(jì)等機(jī)構(gòu)監(jiān)督作用，建議審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)介入招標(biāo)采購(gòu)流程，及早發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題。

（二）加強(qiáng)事業(yè)單位采購(gòu)?fù)獠勘O(jiān)督

事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)人員應(yīng)從內(nèi)部審核與外部監(jiān)督方面完善招標(biāo)采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制。招標(biāo)采購(gòu)部門(mén)應(yīng)依法細(xì)化內(nèi)部審核各項(xiàng)要素、審核權(quán)限，實(shí)行辦理審定的內(nèi)部審核機(jī)制。實(shí)行事前事后審核機(jī)制。評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)要求專家仔細(xì)審核投標(biāo)文件；事后及評(píng)審結(jié)束后發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)前的審核。外部監(jiān)督是政府采購(gòu)機(jī)制的重要部分。外部監(jiān)督包括專家評(píng)審、招標(biāo)結(jié)果公示、政府監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督等，各監(jiān)督主體要充分發(fā)揮各自職能，審計(jì)監(jiān)督工作要客觀公正，對(duì)招標(biāo)采購(gòu)過(guò)程進(jìn)行全面的監(jiān)督；同時(shí)，還應(yīng)審查招標(biāo)采購(gòu)部門(mén)相關(guān)人員是否故意設(shè)置投標(biāo)門(mén)檻，為個(gè)人謀求利益。

（三）強(qiáng)化招標(biāo)采購(gòu)重點(diǎn)管控

首先，招標(biāo)采購(gòu)工作應(yīng)遵守法律法規(guī)，在國(guó)家大政方針的指導(dǎo)下開(kāi)展工作；其次要建立健全招標(biāo)采購(gòu)制度，保證招標(biāo)采購(gòu)工作人員按制度組織招標(biāo)工作；第三，加強(qiáng)內(nèi)控體系建設(shè)，對(duì)關(guān)鍵的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)建立預(yù)警機(jī)制；第四，加強(qiáng)預(yù)算審核管理，避免拆分資金，從而規(guī)避招標(biāo)，或改變招標(biāo)方式；第五，招標(biāo)采購(gòu)工作透明化，按照相關(guān)法律法規(guī)的要求，對(duì)相關(guān)信息予以公示；第六，健全檔案管理。對(duì)招標(biāo)采購(gòu)流程記錄文檔進(jìn)行存檔，保存項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)過(guò)程資料，保證招標(biāo)采購(gòu)全過(guò)程可追溯，招標(biāo)資料形成閉環(huán)管理；第七，分析招標(biāo)采購(gòu)流程細(xì)節(jié)，減少不必要資金支出，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)制定不同的招標(biāo)方案，不斷完善招標(biāo)流程。

四、結(jié)語(yǔ)

目前我國(guó)事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)制度不完善，雖然相比以往采購(gòu)體系得到很大改進(jìn)，但在招標(biāo)流程上存在許多問(wèn)題。加強(qiáng)事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)內(nèi)控管理，是貫徹推進(jìn)依法中國(guó)決定的重要舉措，對(duì)落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任具有重要意義。本文從完善內(nèi)控流程機(jī)制，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)管控等方面，提出完善事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)內(nèi)控制度的措施，促進(jìn)事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)有序發(fā)展。