金融支持新型農村集體經濟組織發展的思考

邵杰 農業銀行云南省分行

隨著農村集體產權制度改革的推進，農村集體經濟得到發展。改革后的新型農村集體經濟組織是金融機構“三農”和縣域重點支持的新主體，但是現有金融機構（銀行）的信貸政策和產品并不能完全適用。本文以Y 省為樣本，分析了目前農村集體經濟組織發展及其金融服務的現狀和存在問題，提出政府工作機制、金融創新支持的建議。

一、研究背景

（一）鄉村振興戰略

實施鄉村振興戰略①是黨的十九大提出的重大決策部署，要實現產業興旺、農民富裕，關鍵是要發展壯大農村集體經濟。同時，農村集體經濟組織的管理也直接影響鄉村治理水平。因此，發展壯大農村集體經濟，提高農村集體經濟組織的管理水平是實現鄉村振興的重要途徑。

（二）農村集體產權制度改革

中央2016 年印發《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，農村集體產權制度改革由此在全國推開，旨在通過深化改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度。

（三）農村集體經濟組織的發展

1.雙層經營體制的時代局限性

我國的農村集體經濟組織最早可追溯到20 世紀50 年代的人民公社時期，1982 年《憲法》確認了農村集體經濟組織實行“以家庭承包經營為基礎、統分結合”的雙層經營體制。根據當時的國情，“分”的作用激發了農民積極性，促進了生產力的發展，但“統”的作用沒有發揮出來，農村集體經濟發展相對滯后。

2.明確農村集體經濟組織特別法人地位

十八屆三中全會以后，中央開始注重“統”的發展，推進農村集體產權制度改革，實行農村土地所有權、承包權、經營權“三權”分置，推動農村集體經營性建設用地入市，改革宅基地制度，為農村集體經濟發展提供了新契機。根據產權制度改革意見，農村集體經濟組織是集體資產管理的主體，是特殊的經濟組織；2017 年《民法總則》明確了農村集體經濟組織的法人主體地位，將其列為特別法人。特別法人與一般法人在功能、設立、終止上不同。

二、Y省農村集體經濟組織發展的現狀及存在的問題

（一）Y 省農村集體經濟組織發展現狀

2017 年Y 省委省政府印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的實施意見》，明確了改革的要求和重點任務。目前清產核資全面完成，賦碼登記工作正在分類推進。全省共有129 個縣（市、區），1395 個鄉鎮（街道），13631 個村、168717 個組。經過清產核資后，農村集體資產總額約2000 億元，其中經營性資產約500 億元，資金總量約800 億元，有經營性收入的村占比84.8%。

（二）農村集體經濟組織發展存在的問題

從Y 省的實際情況來看，農村集體經濟發展還不成熟，組織和運營模式專業化程度不足，面臨著許多的困難和問題。

1.缺乏專業型、管理型人才。目前絕大部分農村集體經濟組織與村委會還未實現“政經分離”，村委會代行農村集體經濟組織職能，導致其缺乏運營管理和市場運作的專業性知識。另一方面，由于待遇和發展前景等原因，農村集體經濟組織也很難吸引并留住專業化程度高的管理人才。

2.農村集體經濟不夠有活力。Y 省是地處西部的欠發達地區，農村集體經濟較沿海及發達地區相比，經營收益較低。如據Y 省農經站統計，2019 年末全省村級農村集體經濟組織總收入165 億元，其中經營收入、發包及上交收入、投資收益、補助收入、其他收入分別為16 億元、22 億元、3億元、52 億元、72 億元，占總收入比重為9.69%、13.33%、1.81%、31.51%、43.63%。從以上數據可以看出，農村集體經濟組織的收入主要依靠補助性收入等，投資收益占比較低，自身造血能力不足。

3.區域間發展水平不平衡。據Y 省農經站統計，2019 年無經營收益的村達4300多個，占總村數的32%；當年有經營收益的村有9200 多個，但經營收益在5 萬元以下的村達5200 多個，占總村數的38%，經營收益5 萬元以上的村。農村地理位置和經濟區位等因素都會造成區域間農村集體經濟組織發展水平的巨大差異。

4.農業產業居多，抗風險能力弱。大部分農村集體經濟組織的發展行業在農業，而農業產業依賴水、土、氣溫、光照等自然資源，只能適應，無法整體改變；同時，在大自然不可控的災害面前，農業產業抵御自然災害的能力顯得單薄和脆弱。因此農業天然的弱質性，導致農村集體經濟抗風險能力較弱。

三、X銀行支持新型農村集體經濟組織發展的現狀和問題

（一）X 銀行金融支持農村集體經濟發展現狀

X 銀行出臺了“三權”（集體經營性建設用地使用權、農村土地承包經營權、農村居民房屋財產權）抵押貸款管理辦法，豐富融資擔保方式；正在制定“支持農村集體經濟組織發展的意見”和“農村集體經濟組織貸款管理辦法。同時，營銷推廣農村集體“三資”管理平臺，依托平臺上農村集體經濟組織的大數據信息，可建立貸款模型，向其發放貸款，用于購置、建設或運營集體經營性資產。

（二）金融支持農村集體經濟發展存在的困難

1.農村集體經濟組織與村委會的管理邊界模糊。部分農村集體經濟組織直接將原村委會的人員和組織結構移植過來，在管理體制和運行方式上未發生實質性變化，在資產權屬利用、經營獨立決策上仍未實現“政經分離”。

2.農村產權抵押的法律法規、配套政策不完備。一是部分農村產權的抵質押仍受法律管制。目前除農村土地經營權、農村居民房屋財產權、林權、集體經營性建設用地使用權外，其余產權的流轉范圍、流轉方式和用途等仍受到法律法規的嚴格管制。二是農村產權價值評估標準不統一。目前我國尚未形成統一規范的農村產權價值評估體系，價值評估受評估人員主觀影響大。三是缺乏農村產權流轉交易平臺。農村集體產權涉及土地、房屋等農民基本利益，處理不當易引起社會動亂；目前Y 省尚未建立統一規范的農村產權流轉交易平臺，農村集體產權無法實現有效流轉。

3.政府增信機制的問題制約農村集體經濟的發展。由于農村集體經濟組織的特殊性，不適用破產程序，為解決農村產權無法抵押的問題，引入了政府增信機制，但部分地區受政府風險補償金到位問題的影響，單戶貸款無法完全滿足農村集體經濟的發展需求。

四、相關的工作思考

農村集體經濟的發展壯大離不開金融支持，但由于農村集體經濟組織的特殊性，以及政府還未出臺相關規范性文件和配套支持政策，金融支持農村集體經濟組織的模式仍在探索中，需要政府和金融機構（銀行）共同努力。一方面，政府要出臺農村集體經濟組織運營管理的相關規范性文件，以及配套支持政策，規范和建立農村產權定價、抵押登記、流轉交易等方式，改善政策環境；另一方面金融機構（銀行）也要針對農村集體經濟組織的特點，積極創新服務模式及信貸產品。

（一）完善政府配套機制建設，助力農村集體經濟發展

1.制定農村集體經濟組織管理辦法

由省政府針對農村集體經濟組織的特別法人地位，出臺相應的管理辦法，明確村黨支部領導下的村集體經濟組織與村民委員會各自職能關系，制定預決算、貨幣資金、發展壯大等相關的制度，確保村集體（股份）經濟合作社成立后有章可循、有制可守。

2.建設農村產權流轉交易平臺

由省政府出資搭建省農村產權交易中心，發布全省農村產權交易信息，組織農村產權流轉交易，建立全省農村產權流轉交易數據庫，將農戶承包土地經營權、農村集體經營性資產、農業生產設施施備、農村生物資產等12 類農業農村資產納入交易范圍，在保障農民和農村集體經濟組織的財產權益的同時通過規范流轉抵押登記盤活農村資產資源，提高農村要素資源配置和利用效率。

3.建立農村集體經濟發展風險補償機制

建議各地政府積極創新多種形式的增信措施，解決農村集體經濟組織“融資擔保難”的問題，降低貸款風險。比如可通過整合支農資金，或由村民集資入股、縣財政撥款支持等方式，建立縣（村）級風險補償基金，有效解決農村集體經濟組織的貸款需求。

（二）金融支持農村集體經濟組織發展的思考

創新金融服務模式。一是金融機構可針對農村土地經營權及地上附著物和動物（活體）抵押貸款出臺操作規范或實施細則，通過規范管理盤活農業資產。同時，可通過銀政系統對接、數據分層共享，提供資金結算、交易保證金履約、交易主體小額信貸等全流程金融配套服務。二是創新信貸產品。基于集體資產抵押、集體資產收益質押、集體股權質押等有效抵質押物，探索創新信貸產品，支持農村集體經濟發展。三是創新農村集體抵押擔保組合，增加農村集體經濟組織的造血功能。把農村集體零散資產整合后通過模型設計獲取綜合授信額度，比如，以村集體經營性資產做整體授信，為降低我行信用風險，引入政府增信機制，并充分發揮好村兩委功能，其中村委會負責提供優選貸款主體，村集體所在村支書作為用款期間的資金監管員，輔助我行做實貸后資金監管，配合做好相關貸后管理工作。通過靈活的擔保方式，壯大村集體資產，增加農村集體收入，全力加速加快鄉村振興步伐。

五、結語

本文的研究提出了金融支持農村集體經濟組織發展助力鄉村振興的相關政策建議，但受研究數據的可得性和研究方法的局限性影響，可能存在對策分析不夠深入等問題。因此，本文的相關政策建議僅是初步的探討，要制定可操作的政策制度還有待于進一步的研究分析。

注釋

① 鄉村振興戰略的總體要求：產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。