關于推進農村機構養老發展的調查與思考

杜繼芳 周鳳祥 天津市武清區委黨校（行政學院）

隨著經濟的發展，農村工業化城市化進程加快，越來越多的年輕人外出務工或搬到城區居住，不能長期陪伴在老人身邊，農村空巢老人越來越多，養老問題進一步凸顯。在此背景下，發展農村機構養老服務是解決這種情況的有效方式和措施。機構養老不同于傳統的家庭養老模式，入住養老機構的老年人需要付出一定的費用，這就需要養老機構提供更高標準和更專業的照護、醫療、陪伴等服務。

一、當前農村機構養老服務現狀——以W區為例

近年來，我國人口老齡化問題越來越凸顯，各級政府高度重視養老事業發展，積極應對人口老齡化，將發展養老服務業和養老設施建設納入重要議事日程。如W 區堅持政府主導、社會參與、市場化推動、城鄉統籌發展的原則，在不斷加大政府財政投入的同時，鼓勵和支持社會力量投資養老服務產業。幾年來，城鄉養老設施建設協調同步推進，有力保障了養老服務需求，促進了全區經濟社會持續協調發展。全區建有養老機構15 所，其中國辦養老院1 所、公建民營養老院2 所、社會辦養老院11 所，光榮院1所，共有養老床位2633 張。據調研，該區的主要做法是：

（一）強化頂層規劃，出臺配套政策，助推養老機構發展

十四五時期，我國將進入中度老齡化階段，未來老年人對養老機構的需求也會更加旺盛。這就需要各級政府全面深化思想認識、更新發展理念、推動養老服務業科學發展，積極應對人口老齡化、滿足老年群體需求，推進養老服務業和養老機構發展，給老年人營造一個更為安全貼心舒適的養老環境，為老年人提供安享晚年的生活空間。按照政府主導、政策扶持、社會參與、市場推動的原則，結合實際，合理布局，量化階段目標，詳實梳理制定養老設施年度建設任務，并逐年抓好落實。同時，在資金支持、鼓勵民間資本進入等方面明確了扶持政策，為養老事業健康有序發展提供了堅強保障。

（二）堅持養老事業與產業并舉，協調推進養老設施建設發展

一是堅持政府主導、政策扶持，多方參與，完善一次性建設補貼與運營補貼相結合的“1+1”補貼模式，推進養老機構建設。充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，打破行業界限，開放社會養老服務市場，采取公建民營、民辦公助等模式，有效打包扶持政策資源，對新建公辦養老機構給予每張床3 萬元的一次性建設補貼，對公辦改造的養老機構給予每張床1.2 萬元的一次性建設補貼；對新建民辦養老機構給予每張床1.5 萬元的一次性建設補貼，對民辦改造的養老機構給予每張床0.6 萬元的一次性建設補貼；同時享受養老機構運營補貼。“1+1”政策補貼模式有機結合，激發了養老市場活力，有效吸引了民營資本的涌入，引導和支持社會力量興辦各類養老服務設施，不斷提高社會養老服務水平和效率，促進有序競爭機制的形成，實現合作共贏。幾年來共新增和改擴建民辦養老機構5 所，新增養老床位542 張。此外，各養老機構按照食品安全規范打造“陽光廚房”；完善了餐飲從業人員健康證；規范了餐具洗滌消毒、食品存放等流程，建立起規范運行的管理機制。實現了食品操作環節可視化、管理方式信息化、社會監督透明化、加工流程規范化，切實保障了老人食品安全。

二是夯實農村養老服務基礎，推進日照中心和農村幸福院建設。日照中心、農村幸福大院是通過整合利用村委會現有的村莊建設土地、房屋資源新建或改擴建的300 平方米以上的老年活動場所。農村幸福院配齊“五室一課”功能，為老年人提供文體娛樂、康復健身、老年課堂、醫療保健臨時住養和配就餐服務，打造“沒有圍墻的養老院”。同時建立幸福大院建設運營補貼制度，每所幸福大院根據規模給予30-50 萬元的建設補貼和每年2.5 萬元的運營補貼。幸福院的投入使用，探索了農村養老的新模式，既解決了年輕人外出務工，家中老人無人照顧的后顧之憂，又對保持農村的和諧穩定起到了積極作用。

三是推進養老機構向村街、社區延伸服務。通過資金補貼的方式，扶持鄉鎮街道托老所、養老院等機構開展向村街社區養老延伸服務，把養老機構專業服務模式、服務標準等引入家庭，入戶為老年人提供專業化服務。

（三）搶抓機遇，推動養老事業協同發展

黨的十九屆五中全會提出堅持實施區域協調發展戰略，健全區域協調發展體制機制，這也為十四五時期養老事業的區域協調發展指明了方向，提出了要求。借助于區域協同發展戰略，《京津冀民政事業協同發展合作框架協議》《京津冀養老工作協同發展合作協議（2016 年—2020 年）》《京津冀區域養老服務協同發展實施方案》等相關規劃和政策出臺，為統籌建設特色養老服務片區，重點加強由基本養老功能衍生出的養老產業協同和相互輸出，注入了堅強保障和創新動力。“通武廊”三區市共商養老事業攜手發展之策，逐步打造為“京津冀”養老協同發展框架下的政策、體制、體系等相關改革發展的融通與銜接的先行先試區。各項補貼和扶持項目也不斷跟進，吸引著不同社會資本逐步轉移到養老服務領域。幾年來，WQ 區共整合四所酒店及社區公建改建成養老機構，面向三地老人開放，為疏解非首都核心功能做出了努力，為區域養老服務協同發展夯實了基礎。

二、當前機構養老存在的問題

（一）養老機構資源分配不均，公辦與民辦還存在一定差距

根據調研發現，在基礎設施、服務水平、飲食條件方面，公辦的條件普遍強于民辦機構，如公辦養老院，其內部硬件設施、整體衛生環境、床位擁有量、護理人員的專業水平、醫療服務條件等要相對優于其他民辦養老機構。目前這種差距有逐步縮小的趨勢，特別是近年來新開辦的一些民辦福利機構，設施、服務、環境等都在不斷提升，但存在著收費較高，一般收入家庭老人望而卻步的現象。

（二）缺乏專業護理人才

護理人員專業性不強，特別是一些小規模民辦機構，其護理人員大多是附近村莊的婦女，缺乏一定的專業護理知識，不能為不同層次需求的老人提供差異化服務，也無法為一些失能老人等特殊群體提供較高層級服務，對老人的照顧不夠全面。同時，護理人員隊伍極不穩定，薪酬待遇跟不上，留不住人。據調查，護理人員普遍認為這項工作很累，每天工作時間比較長，沒有一定的耐心和奉獻精神是根本做不了的。而且現在工資也還是偏低，沒有足夠的吸引力。尤其是養老院封閉管理期間，護理員不能按時休假，也不能回家，造成人員情緒不穩定，人員流失較多，造成護理員更加缺乏的現象。

（三）缺乏對老年人的精神慰藉

養老機構存在一種現象，機構的條件在不斷提升，但只是老人提供一個生活照護的地方，平時工作人員也僅僅是提供看護服務，沒有其他方面的延伸，服務意識上還有待提升。尤其是一些機構護理員人手不足，也未受過專業的關于心理疏導訓練，每天大部分時間忙于照料老人，缺乏和老人的交流。老人在這些養老機構中生活普遍比較孤獨，養老機構以及子女對老人的精神需求方面考慮不足。不少老人反映自己精神孤獨，缺乏交流，希望護理人員能夠經常陪她聊聊天，說說話。在訪談老人的過程中，大部分養老機構內的老人對吃住還是比較滿意的，他們就是希望子女、朋友能夠經常的來看看他，滿足精神上的需求。特別是養老院封閉管理期間，親屬不能看望老人，造成老人情緒低落，部分老人身心皆出現問題。

（四）缺乏兜底保障型養老機構

一部分陷于特殊困境老人群體因身體、能力或其他原因依靠自身無法滿足養老需求，這部分老人如何養老？這就需要為這些特殊老年人設置兜底的保障政策。在農村，為徹底解決鎮辦敬老院消防安全隱患、空置率高等問題，大部分敬老院關停，敬老院中少部分特困供養對象到其他養老機構住養，但剩余分散供養的特困供養對象養老需求難以保障。

三、保障農村養老機構健康發展的對策思考

2020 年9 月我國民政部印發了《養老機構管理辦法》，自2020 年11 月1 日起施行，全面提升并規范養老機構的服務與管理。鑒于養老機構在保障老年人晚年生活中的巨大作用，在新的時代背景下，從養老服務機構的政府政策支持、人員培訓管理、社會力量參與等方面研究促進養老機構發展，最終提高住院老人的養老服務水平。

（一）強化政策扶持，建立長效機制

首先，對養老服務設施建設用地給予優惠政策。用地是養老機構建設中投入最大的因素。養老服務業投資大，回報周期長，又屬于微利行業，建議通過土地劃撥或在政府收益金中予以重點考慮，區別于商業用地。同時在集體建設用地開辦養老機構和利用廠房、學校等閑置設施開辦養老機構方面，建議出臺具體的受理審批辦法。制定相應的優惠政策，簡化非盈利性養老設施建設的審批環節，并對經營非營利性養老機構的企業予以相應的稅費減免。

其次，出臺配套政策。圍繞建立健康支持體系、養老服務體系、健康養老產業體系、規劃建設體系、社會保障體系、社會支撐體系、財稅金融支持體系、老年人權益保障體系8 個體系，將分散在各部門的涉老任務統籌整合為有機銜接的制度體系，統一規劃目標任務和政策措施，解決政策壁壘、資源零散、協調困難等問題。同時為困境老人入住養老機構給以優惠政策及資金補助，提高服務對象的照料服務質量。

再次，進一步細化行業標準，加大監管力度。規范養老機構經營服務管理的行業標準，改善和提升養老服務質量。政府和民政等相關部門加大監管力度，對不符合標準的養老機構進行限期整改，不因養老院規模大小、運行模式、機構性質區別對待，確保養老機構規范運營，切實提升老年人的獲得感、幸福感、安全感。

（二）拓寬農村養老機構經營模式

鼓勵志愿組織、非營利性社會組織以及私營企業在內的多種運營方式進入養老服務領域，繁榮、完善養老服務市場。積極探索新型養老服務機構和養老服務模式，全面落實《關于加快推進養老服務業放管服改革的通知》文件要求，進一步激發養老領域投資活力。引導各類企業、機構參與養老服務機構建設，養老產品開發、養老服務提供等。

（三）提升養老機構服務品質

新修訂的《養老機構管理辦法》要求對養老機構的服務規范進行了明確規定。如養老機構需向老年人提供生活照料、康復護理、精神慰藉、文化娛樂等服務活動的要求。對老人進行完善的評估，并根據評估結果確定或者變更老年人照料護理等級；細化了養老機構發現老年人感染傳染病或疑似傳染病人時的應急措施；增加了養老機構協助老年人家庭成員看望和問候老年人，以及鼓勵養老機構開展延伸服務的內容。這些規定的細化，為養老機構進一步提高服務品質提供了根本遵循。

（四）加強養老服務職業培訓工作，提升養老服務隊伍的專業化水平

加強對養老護理服務工作的宣傳，營造一個尊重老年人服務工作者勞動的氛圍，使更多具有專業素養的人自覺自愿投身到養老服務工作中來。將養老服務工作者的職業技能培訓納入城鄉就業培訓體系，實現養老機構人員持證上崗；適當提高從業持證人員補貼標準，以鼓勵更多的從業人員參與到專業化培訓中來，從而整體提高從業人員的素質與服務水平。

四、結語

與城市老年人相比，農村老年人不僅需要子女經濟上的援助、生活上的照料，更需要精神上的慰藉，這對在城市工作或定居的子女來說是難以兼顧的養老問題。隨著我國人口老齡化的發展，大力推進農村養老機構發展成為農村老人安享晚年的有效途徑。