生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察中環(huán)境影響評(píng)價(jià)及排污許可領(lǐng)域的問(wèn)題與策略分析

李鑫 新疆維吾爾自治區(qū)排污權(quán)交易儲(chǔ)備中心（自治區(qū)應(yīng)對(duì)氣候變化與低碳發(fā)展研究中心）

2019 年12 月召開(kāi)的全國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可工作會(huì)議提出，新時(shí)期的環(huán)評(píng)與排污許可工作要構(gòu)建“區(qū)域環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)、排污許可、監(jiān)察執(zhí)法、督察問(wèn)責(zé)”的“六位一體”的制度框架，其中督察問(wèn)責(zé)是保證環(huán)評(píng)與排污許可工作責(zé)任落實(shí)到位的制度保障。

一、環(huán)保督察中發(fā)現(xiàn)的環(huán)評(píng)與排污許可問(wèn)題的主要類型

（一）規(guī)劃環(huán)評(píng)方面

未按要求開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)。例如，某省有關(guān)部門(mén)編制或正在編制的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等專項(xiàng)規(guī)劃盡管都有環(huán)保篇章或說(shuō)明，但普遍沒(méi)有開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)，環(huán)境資源約束機(jī)制以及環(huán)境保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同機(jī)制不健全。

規(guī)劃環(huán)評(píng)審查意見(jiàn)不落實(shí)。一些地方重項(xiàng)目落地、輕環(huán)評(píng)要求，規(guī)劃環(huán)評(píng)意見(jiàn)成為“一紙空文”。例如，2015 年某省不顧大氣環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)、省內(nèi)火電產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩的嚴(yán)峻形勢(shì)，違反規(guī)劃環(huán)評(píng)審查意見(jiàn)，實(shí)施《省低熱值煤發(fā)電“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》，先后核準(zhǔn)審批20 多個(gè)低熱值煤發(fā)電項(xiàng)目。

（二）項(xiàng)目環(huán)評(píng)方面

違規(guī)審批和環(huán)評(píng)論證不充分。一是違規(guī)審批。例如，某省發(fā)展改革委在未經(jīng)環(huán)評(píng)審批的情況下，違規(guī)核準(zhǔn)發(fā)電項(xiàng)目。某市四氯吡啶項(xiàng)目選址違反國(guó)家有關(guān)要求，但區(qū)政府及經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)默許項(xiàng)目建設(shè)，區(qū)生態(tài)環(huán)境局還批準(zhǔn)該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)，直到督察組發(fā)現(xiàn)后才叫停。二是環(huán)評(píng)論證不充分。未批先建。在中央、省級(jí)環(huán)保督察反饋各地督察情況中，多次通報(bào)一些地方存在建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”的情形。例如在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后，某省2016 年重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目中仍有55 個(gè)未批先建。中央環(huán)保督察中發(fā)現(xiàn)某管理總局2012 年引進(jìn)一家水產(chǎn)公司建設(shè)湖區(qū)養(yǎng)殖項(xiàng)目，一直未履行環(huán)評(píng)手續(xù)。省級(jí)環(huán)保督察中也發(fā)現(xiàn)某公司2017 年建成的污泥堆肥項(xiàng)目未批先建，市城市管理局在明知該項(xiàng)目未取得相關(guān)手續(xù)的情況下，仍批準(zhǔn)該企業(yè)承擔(dān)污泥應(yīng)急處置任務(wù)。“未批先建”問(wèn)題除了發(fā)生在企業(yè)，也發(fā)生在一些地方管理部門(mén)。

批建不符，擅自變更。一是違規(guī)增加產(chǎn)能。例如督察發(fā)現(xiàn)某礦業(yè)公司年產(chǎn)10 萬(wàn)噸石煤項(xiàng)目獲得環(huán)評(píng)批復(fù)并通過(guò)環(huán)保竣工驗(yàn)收，但實(shí)際產(chǎn)能為20 萬(wàn)噸/年，批小建大。某稀土有限公司2004 年經(jīng)環(huán)評(píng)批復(fù)以來(lái)，公司產(chǎn)能持續(xù)擴(kuò)大，目前形成的產(chǎn)能已是2004 年環(huán)評(píng)批復(fù)產(chǎn)能的3 倍以上。二是違規(guī)變更生產(chǎn)工藝。例如，某化工企業(yè)擅自改變生產(chǎn)工藝，廢氣處理工藝及設(shè)施與環(huán)評(píng)要求不一致且長(zhǎng)期閑置；某電力設(shè)備有限公司未經(jīng)環(huán)評(píng)審批擅自增加磷化工藝，補(bǔ)漆房和淋漆房數(shù)量與環(huán)評(píng)報(bào)告不一致。三是違規(guī)變更環(huán)保措施。未落實(shí)“三同時(shí)”要求。中央環(huán)保督察中發(fā)現(xiàn)，某省4 家化工企業(yè)在污染治理設(shè)施未同步建成的情況下擅自投入生產(chǎn)；某化工項(xiàng)目在廠房未完工、生產(chǎn)設(shè)備完全裸露、廢氣治理設(shè)施不健全等情況下，擅自投入試生產(chǎn)，違反“三同時(shí)”等生態(tài)環(huán)保要求。省級(jí)督察中也發(fā)現(xiàn)某化工公司氧化瀝青項(xiàng)目及液化氣綜合利用項(xiàng)目未驗(yàn)先投的問(wèn)題。

（三）排污許可方面

按照行業(yè)分批核發(fā)的原則，全國(guó)將在2020 年完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作，在環(huán)保督察中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題主要有兩種：一是未取得排污許可證。督察發(fā)現(xiàn)，2018 年某紙業(yè)公司在不向當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門(mén)報(bào)告、未獲得排污許可證的情況下，擅自投入試生產(chǎn)，區(qū)原環(huán)境保護(hù)局立即對(duì)其進(jìn)行立案處罰，根據(jù)《排污許可證管理辦法（試行）》（環(huán)保部令第48 號(hào)）第五十七條第二款規(guī)定，給予該公司20 萬(wàn)元處罰。按督察要求進(jìn)行整改督察中發(fā)現(xiàn)，一些地方對(duì)發(fā)現(xiàn)的環(huán)評(píng)與排污許可方面的問(wèn)題進(jìn)行整改時(shí)，存在敷衍整改、假裝整改、不嚴(yán)不實(shí)的問(wèn)題。例如，本應(yīng)于2018 年完成的某垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目至2019 年督察進(jìn)駐時(shí)仍未獲得環(huán)評(píng)批復(fù)。某化工園區(qū)違反規(guī)劃環(huán)評(píng)引入項(xiàng)目，督察整改方案要求于2017 年5 月底前關(guān)閉不符合產(chǎn)業(yè)政策的化工企業(yè)，但“回頭看”發(fā)現(xiàn)，某縣列入取締關(guān)閉計(jì)劃的42家企業(yè)中，有20 家以企業(yè)虛假重組、變更營(yíng)業(yè)執(zhí)照等方式予以保留。

二、相關(guān)的解決策略

（一）進(jìn)一步明確環(huán)評(píng)與排污許可領(lǐng)域的問(wèn)題類型

通過(guò)梳理問(wèn)題類型發(fā)現(xiàn)，中央和省級(jí)環(huán)保督察發(fā)現(xiàn)的環(huán)評(píng)與排污許可領(lǐng)域問(wèn)題的類型具備一定的普遍性。從問(wèn)題類型上來(lái)看，包括規(guī)劃環(huán)評(píng)中“未評(píng)先批”“評(píng)而不用”，項(xiàng)目環(huán)評(píng)未批先建、違規(guī)審批、內(nèi)容造假及論證不充分、批建不符、“三同時(shí)”不落實(shí)等，企業(yè)未取得排污許可證擅自生產(chǎn)、違反排污許可要求等。這些問(wèn)題幾乎覆蓋了環(huán)評(píng)與排污許可領(lǐng)域的各個(gè)方面，有些案例甚至同時(shí)涉及多個(gè)方面。從數(shù)量上來(lái)看，項(xiàng)目環(huán)評(píng)方面的問(wèn)題數(shù)量較大、占比突出，其中，建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”案例數(shù)量較多；排污許可在此次梳理中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題數(shù)較少，但是隨著排污許可核心制度的構(gòu)建，這方面的問(wèn)題可能在環(huán)保督察中逐漸凸顯。

（二）進(jìn)一步明確督察整改的責(zé)任主體

環(huán)保督察中發(fā)現(xiàn)的環(huán)評(píng)與排污許可領(lǐng)域問(wèn)題的責(zé)任主體多樣。其中，規(guī)劃環(huán)評(píng)的責(zé)任主體為國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)，項(xiàng)目環(huán)評(píng)問(wèn)題的責(zé)任主體為建設(shè)單位、審批以及監(jiān)管部門(mén)，排污許可證的責(zé)任主體為排污單位和審批以及監(jiān)管部門(mén)，未按督察要求進(jìn)行整改的責(zé)任主體為地方黨委、政府和有關(guān)部門(mén)。因此，在督察過(guò)程中，應(yīng)針對(duì)發(fā)現(xiàn)的環(huán)評(píng)和排污許可問(wèn)題的類型、性質(zhì)和嚴(yán)重程度，明確問(wèn)題具體涉及的責(zé)任主體，企業(yè)的責(zé)任歸企業(yè)，審批監(jiān)管的責(zé)任歸管理部門(mén)。

（三）進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)保督察對(duì)環(huán)評(píng)與排污許可制度執(zhí)行的保障

中央和省級(jí)環(huán)保督察中發(fā)現(xiàn)了許多環(huán)評(píng)與排污許可領(lǐng)域的問(wèn)題，涉及相關(guān)工作的各個(gè)方面和不同類型的責(zé)任主體。這一情況說(shuō)明，環(huán)評(píng)與排污許可在制度執(zhí)行上，還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，相關(guān)責(zé)任主體對(duì)于制度的遵守意識(shí)還有待增強(qiáng)。特別是一些問(wèn)題在督察要求整改后，仍沒(méi)有整改到位，反映了環(huán)評(píng)與排污許可領(lǐng)域制度不執(zhí)行或執(zhí)行不到位問(wèn)題的頑固性。因此，通過(guò)環(huán)保督察，進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)評(píng)與排污許可制度的硬約束，提高制度的執(zhí)行力和治理效能，仍有加強(qiáng)的空間。

三、結(jié)語(yǔ)

在全面總結(jié)第一輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的方針原則、主體及其權(quán)利義務(wù)、對(duì)象和范圍、形式、程序等進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，是鞏固生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察成果，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度中的環(huán)評(píng)和排污許可問(wèn)題得到最好的解決。