生態(tài)環(huán)境保護督察中環(huán)境影響評價及排污許可領(lǐng)域的問題與策略分析

李鑫 新疆維吾爾自治區(qū)排污權(quán)交易儲備中心（自治區(qū)應(yīng)對氣候變化與低碳發(fā)展研究中心）

2019 年12 月召開的全國環(huán)境影響評價與排污許可工作會議提出，新時期的環(huán)評與排污許可工作要構(gòu)建“區(qū)域環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評、排污許可、監(jiān)察執(zhí)法、督察問責”的“六位一體”的制度框架，其中督察問責是保證環(huán)評與排污許可工作責任落實到位的制度保障。

一、環(huán)保督察中發(fā)現(xiàn)的環(huán)評與排污許可問題的主要類型

（一）規(guī)劃環(huán)評方面

未按要求開展規(guī)劃環(huán)評。例如，某省有關(guān)部門編制或正在編制的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等專項規(guī)劃盡管都有環(huán)保篇章或說明，但普遍沒有開展規(guī)劃環(huán)評，環(huán)境資源約束機制以及環(huán)境保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同機制不健全。

規(guī)劃環(huán)評審查意見不落實。一些地方重項目落地、輕環(huán)評要求，規(guī)劃環(huán)評意見成為“一紙空文”。例如，2015 年某省不顧大氣環(huán)境質(zhì)量超標、省內(nèi)火電產(chǎn)能嚴重過剩的嚴峻形勢，違反規(guī)劃環(huán)評審查意見，實施《省低熱值煤發(fā)電“十二五”專項規(guī)劃》，先后核準審批20 多個低熱值煤發(fā)電項目。

（二）項目環(huán)評方面

違規(guī)審批和環(huán)評論證不充分。一是違規(guī)審批。例如，某省發(fā)展改革委在未經(jīng)環(huán)評審批的情況下，違規(guī)核準發(fā)電項目。某市四氯吡啶項目選址違反國家有關(guān)要求，但區(qū)政府及經(jīng)開區(qū)管委會默許項目建設(shè)，區(qū)生態(tài)環(huán)境局還批準該項目環(huán)境影響評價報告書，直到督察組發(fā)現(xiàn)后才叫停。二是環(huán)評論證不充分。未批先建。在中央、省級環(huán)保督察反饋各地督察情況中，多次通報一些地方存在建設(shè)項目“未批先建”的情形。例如在新修訂的《環(huán)境保護法》實施后，某省2016 年重點建設(shè)項目中仍有55 個未批先建。中央環(huán)保督察中發(fā)現(xiàn)某管理總局2012 年引進一家水產(chǎn)公司建設(shè)湖區(qū)養(yǎng)殖項目，一直未履行環(huán)評手續(xù)。省級環(huán)保督察中也發(fā)現(xiàn)某公司2017 年建成的污泥堆肥項目未批先建，市城市管理局在明知該項目未取得相關(guān)手續(xù)的情況下，仍批準該企業(yè)承擔污泥應(yīng)急處置任務(wù)。“未批先建”問題除了發(fā)生在企業(yè)，也發(fā)生在一些地方管理部門。

批建不符，擅自變更。一是違規(guī)增加產(chǎn)能。例如督察發(fā)現(xiàn)某礦業(yè)公司年產(chǎn)10 萬噸石煤項目獲得環(huán)評批復(fù)并通過環(huán)保竣工驗收，但實際產(chǎn)能為20 萬噸/年，批小建大。某稀土有限公司2004 年經(jīng)環(huán)評批復(fù)以來，公司產(chǎn)能持續(xù)擴大，目前形成的產(chǎn)能已是2004 年環(huán)評批復(fù)產(chǎn)能的3 倍以上。二是違規(guī)變更生產(chǎn)工藝。例如，某化工企業(yè)擅自改變生產(chǎn)工藝，廢氣處理工藝及設(shè)施與環(huán)評要求不一致且長期閑置；某電力設(shè)備有限公司未經(jīng)環(huán)評審批擅自增加磷化工藝，補漆房和淋漆房數(shù)量與環(huán)評報告不一致。三是違規(guī)變更環(huán)保措施。未落實“三同時”要求。中央環(huán)保督察中發(fā)現(xiàn)，某省4 家化工企業(yè)在污染治理設(shè)施未同步建成的情況下擅自投入生產(chǎn)；某化工項目在廠房未完工、生產(chǎn)設(shè)備完全裸露、廢氣治理設(shè)施不健全等情況下，擅自投入試生產(chǎn)，違反“三同時”等生態(tài)環(huán)保要求。省級督察中也發(fā)現(xiàn)某化工公司氧化瀝青項目及液化氣綜合利用項目未驗先投的問題。

（三）排污許可方面

按照行業(yè)分批核發(fā)的原則，全國將在2020 年完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作，在環(huán)保督察中發(fā)現(xiàn)的問題主要有兩種：一是未取得排污許可證。督察發(fā)現(xiàn)，2018 年某紙業(yè)公司在不向當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門報告、未獲得排污許可證的情況下，擅自投入試生產(chǎn)，區(qū)原環(huán)境保護局立即對其進行立案處罰，根據(jù)《排污許可證管理辦法（試行）》（環(huán)保部令第48 號）第五十七條第二款規(guī)定，給予該公司20 萬元處罰。按督察要求進行整改督察中發(fā)現(xiàn)，一些地方對發(fā)現(xiàn)的環(huán)評與排污許可方面的問題進行整改時，存在敷衍整改、假裝整改、不嚴不實的問題。例如，本應(yīng)于2018 年完成的某垃圾焚燒發(fā)電項目至2019 年督察進駐時仍未獲得環(huán)評批復(fù)。某化工園區(qū)違反規(guī)劃環(huán)評引入項目，督察整改方案要求于2017 年5 月底前關(guān)閉不符合產(chǎn)業(yè)政策的化工企業(yè)，但“回頭看”發(fā)現(xiàn)，某縣列入取締關(guān)閉計劃的42家企業(yè)中，有20 家以企業(yè)虛假重組、變更營業(yè)執(zhí)照等方式予以保留。

二、相關(guān)的解決策略

（一）進一步明確環(huán)評與排污許可領(lǐng)域的問題類型

通過梳理問題類型發(fā)現(xiàn)，中央和省級環(huán)保督察發(fā)現(xiàn)的環(huán)評與排污許可領(lǐng)域問題的類型具備一定的普遍性。從問題類型上來看，包括規(guī)劃環(huán)評中“未評先批”“評而不用”，項目環(huán)評未批先建、違規(guī)審批、內(nèi)容造假及論證不充分、批建不符、“三同時”不落實等，企業(yè)未取得排污許可證擅自生產(chǎn)、違反排污許可要求等。這些問題幾乎覆蓋了環(huán)評與排污許可領(lǐng)域的各個方面，有些案例甚至同時涉及多個方面。從數(shù)量上來看，項目環(huán)評方面的問題數(shù)量較大、占比突出，其中，建設(shè)項目“未批先建”案例數(shù)量較多；排污許可在此次梳理中發(fā)現(xiàn)問題數(shù)較少，但是隨著排污許可核心制度的構(gòu)建，這方面的問題可能在環(huán)保督察中逐漸凸顯。

（二）進一步明確督察整改的責任主體

環(huán)保督察中發(fā)現(xiàn)的環(huán)評與排污許可領(lǐng)域問題的責任主體多樣。其中，規(guī)劃環(huán)評的責任主體為國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門，項目環(huán)評問題的責任主體為建設(shè)單位、審批以及監(jiān)管部門，排污許可證的責任主體為排污單位和審批以及監(jiān)管部門，未按督察要求進行整改的責任主體為地方黨委、政府和有關(guān)部門。因此，在督察過程中，應(yīng)針對發(fā)現(xiàn)的環(huán)評和排污許可問題的類型、性質(zhì)和嚴重程度，明確問題具體涉及的責任主體，企業(yè)的責任歸企業(yè)，審批監(jiān)管的責任歸管理部門。

（三）進一步強化環(huán)保督察對環(huán)評與排污許可制度執(zhí)行的保障

中央和省級環(huán)保督察中發(fā)現(xiàn)了許多環(huán)評與排污許可領(lǐng)域的問題，涉及相關(guān)工作的各個方面和不同類型的責任主體。這一情況說明，環(huán)評與排污許可在制度執(zhí)行上，還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，相關(guān)責任主體對于制度的遵守意識還有待增強。特別是一些問題在督察要求整改后，仍沒有整改到位，反映了環(huán)評與排污許可領(lǐng)域制度不執(zhí)行或執(zhí)行不到位問題的頑固性。因此，通過環(huán)保督察，進一步強化環(huán)評與排污許可制度的硬約束，提高制度的執(zhí)行力和治理效能，仍有加強的空間。

三、結(jié)語

在全面總結(jié)第一輪中央生態(tài)環(huán)境保護督察經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，完善生態(tài)環(huán)境保護督察制度建設(shè)，對生態(tài)環(huán)境保護督察的方針原則、主體及其權(quán)利義務(wù)、對象和范圍、形式、程序等進行系統(tǒng)規(guī)定，是鞏固生態(tài)環(huán)境保護督察成果，推進生態(tài)環(huán)境保護督察制度中的環(huán)評和排污許可問題得到最好的解決。