中央高校財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效審計(jì)實(shí)務(wù)研究

劉益鳴 中國(guó)刑事警察學(xué)院

中央高校財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算是指中央財(cái)政和省財(cái)政當(dāng)年撥付的，應(yīng)納入部門預(yù)算的所有一般財(cái)政撥款預(yù)算項(xiàng)目支出。按照《關(guān)于改革完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》要求，重構(gòu)的財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算支出體系，具體包括：“中央高校改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)資金、教育教學(xué)改革專項(xiàng)資金、基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)、建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項(xiàng)資金、捐贈(zèng)配比專項(xiàng)資金及管理改革等績(jī)效撥款”等六項(xiàng)支出內(nèi)容。

中央高校財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效審計(jì)應(yīng)以此六項(xiàng)支出內(nèi)容為基礎(chǔ)，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算編制的科學(xué)性，預(yù)算資金配置使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性，預(yù)算執(zhí)行的效果性。綜合運(yùn)用績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建符合中央高校事業(yè)發(fā)展的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)和選擇機(jī)制，創(chuàng)新適用中央高校管理要求的績(jī)效審計(jì)工作方式方法，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效審計(jì)的科學(xué)化和規(guī)范化，最終形成具有中央高校特色的預(yù)算績(jī)效審計(jì)體系。

一、創(chuàng)新績(jī)效審計(jì)工作方式方法

全面預(yù)算績(jī)效管理要求建立全過程預(yù)算績(jī)效管理鏈條和全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理體系，將績(jī)效意識(shí)貫穿高校預(yù)算管理全過程，實(shí)現(xiàn)高校預(yù)算和績(jī)效管理的一體化。預(yù)算績(jī)效審計(jì)和全面績(jī)效管理的深度融合，能夠客觀、真實(shí)地反映預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展的現(xiàn)狀和存在的問題，對(duì)全面提升預(yù)算績(jī)效管理水平，持續(xù)增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理約束力，合理保證預(yù)算績(jī)效管理質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)，起到積極的促進(jìn)作用。

依托全過程預(yù)算績(jī)效管理，運(yùn)用全過程跟蹤審計(jì)工作方式，以此為切入點(diǎn)不斷推進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理與預(yù)算績(jī)效審計(jì)的深入融合。全過程預(yù)算績(jī)效管理要求構(gòu)建管理閉環(huán)系統(tǒng)，績(jī)效管理自高校總體戰(zhàn)略規(guī)劃和制定財(cái)政項(xiàng)目資金使用計(jì)劃時(shí)起，通過預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核的全過程，建立全面規(guī)范、透明、科學(xué)，約束有力的預(yù)算管理制度。全過程跟蹤的預(yù)算績(jī)效審計(jì)工作方式，突出審計(jì)關(guān)口前移，強(qiáng)調(diào)事前審計(jì)的預(yù)防性作用。審計(jì)階段劃分與績(jī)效管理環(huán)節(jié)一一對(duì)應(yīng)，有利于中央高校依據(jù)本校預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的預(yù)期政策目標(biāo)，圍繞學(xué)校中心工作，對(duì)財(cái)政項(xiàng)目資金的配置效率、財(cái)政項(xiàng)目資金的使用效益、預(yù)算政策執(zhí)行效果等進(jìn)行績(jī)效審計(jì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

此外，績(jī)效審計(jì)的深度和廣度要求審計(jì)工作方法的不斷創(chuàng)新和融合，充分利用審計(jì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，不斷完善審計(jì)數(shù)據(jù)化建設(shè)，優(yōu)化財(cái)政項(xiàng)目數(shù)據(jù)的采集、整理和標(biāo)準(zhǔn)化存儲(chǔ)，有效串聯(lián)起各級(jí)指標(biāo)數(shù)據(jù)，為預(yù)算績(jī)效審計(jì)的開展提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和重要保障。

二、綜合運(yùn)用績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

中央高校工作的核心目標(biāo)是不斷提升人才培養(yǎng)水平、聚焦科學(xué) 研究前沿、服務(wù)社會(huì)進(jìn)步能力和引領(lǐng)文化傳承導(dǎo)向。高校財(cái)政預(yù)算資金的計(jì)劃與使用應(yīng)保證高校工作核心目標(biāo)的不斷實(shí)現(xiàn)。這就要求高校財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效審計(jì)目標(biāo)由真實(shí)性、合規(guī)性逐漸向財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和效果性轉(zhuǎn)變。并且通過預(yù)算績(jī)效審計(jì)揭示和反映全面預(yù)算績(jī)效管理存在的問題，提出審計(jì)整改建議，以達(dá)到不斷完善全面預(yù)算績(jī)效管理制度，促進(jìn)高校預(yù)算日常管理工作規(guī)范有效、促進(jìn)高校財(cái)政預(yù)算資源配置科學(xué)公正、促進(jìn)高校內(nèi)涵式發(fā)展動(dòng)力和活力的目的。

高校財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)決定了其審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)性和多元性。一般來(lái)說，審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有定量標(biāo)準(zhǔn)和定性分析之分。定量標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性的規(guī)范評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，它要求預(yù)算績(jī)效審計(jì)按照已定的法律法規(guī)及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)開展審計(jì)活動(dòng)，并把績(jī)效審計(jì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化成可量化、系統(tǒng)化的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，有利于高校依據(jù)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行橫向、縱向的比對(duì)分析，形成有效的、具有可行性的審計(jì)整改建議。定性分析是一種基于特色發(fā)展的差異化分析方法，突出高校辦學(xué)的特色優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域和重點(diǎn)研究方向，有針對(duì)性地科學(xué)分配財(cái)政資金，突出財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算資金使用的效率性，支撐高校特色發(fā)展和全面提升。

定量標(biāo)準(zhǔn)依其所處領(lǐng)域及優(yōu)先級(jí)不同，可劃分多層級(jí)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。以法律為標(biāo)準(zhǔn)角度，如《會(huì)計(jì)法》《預(yù)算法》《審計(jì)法》等法律；以法規(guī)為標(biāo)準(zhǔn)角度，如《政府會(huì)計(jì)制度》等財(cái)經(jīng)法規(guī)、制度；以部門規(guī)章為標(biāo)準(zhǔn)角度，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》等規(guī)范性文件。定性分析可分縱向分析和橫向分析，縱向分析主要采用本校的歷史標(biāo)準(zhǔn)，分析評(píng)價(jià)當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理水平的優(yōu)劣程度；橫向分析主要采用國(guó)內(nèi)外同類高校或行業(yè)內(nèi)高校的先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，分析評(píng)價(jià)本校財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效管理的整體水平。

三、構(gòu)建績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)和選擇機(jī)制

績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)是整個(gè)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系運(yùn)行的核心，它是根據(jù)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的目標(biāo)和內(nèi)容的需要而設(shè)計(jì)和選取的，高校在國(guó)家政策、社會(huì)需求等宏觀政策的影響下，及高校自身發(fā)展的不同階段，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)導(dǎo)向和選取重點(diǎn)都各不相同。因此，各中央高校在構(gòu)建財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)和選擇機(jī)制時(shí)，要充分考慮以下兩點(diǎn)：

（一）充分考慮預(yù)算績(jī)效審計(jì)目標(biāo)和全過程跟蹤績(jī)效審計(jì)方式特性，設(shè)計(jì)具有層次性和階段性的預(yù)算績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的前提和基礎(chǔ)，指標(biāo)體系設(shè)計(jì)是否全面、合理直接影響預(yù)算績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威性和審計(jì)建議的可行性。1、指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的層次性，一是從高校事業(yè)發(fā)展整體績(jī)效考核的角度，如基本辦學(xué)條件指標(biāo)體系，具體包括師生比、具有研究生學(xué)位教師占專任教師比例、生均培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)、生均教學(xué)用房、生均教學(xué)科研儀器設(shè)備值、生均圖書等指標(biāo)；教育教學(xué)改革指標(biāo)體系，具體包括教學(xué)態(tài)度、教學(xué)方法、教學(xué)創(chuàng)新、教學(xué)質(zhì)量等指標(biāo)；基本科研指標(biāo)體系，具體包括各層級(jí)科研項(xiàng)目數(shù)量、科研經(jīng)費(fèi)金額、結(jié)題比例、各級(jí)刊物論文發(fā)表數(shù)量、科研成果獲獎(jiǎng)率等指標(biāo)，及其他能夠反映高校預(yù)算整體績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)。二是從高校內(nèi)部各職能部門內(nèi)部業(yè)務(wù)績(jī)效考核的角度，根據(jù)各部門的職責(zé)分工，制定有針對(duì)性地預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，如服務(wù)對(duì)象滿意度、部門工作效率、內(nèi)控制度建設(shè)、年度經(jīng)費(fèi)開支情況、人員滿意度等具體評(píng)價(jià)指標(biāo)。2、指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的階段性是指按照全過程跟蹤審計(jì)方式的事前、事中、事后審計(jì)模塊，對(duì)應(yīng)設(shè)計(jì)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的過程。如事前審計(jì)主要關(guān)注財(cái)政預(yù)算編制計(jì)劃與過程的科學(xué)性、合理性，為實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和效果性的績(jī)效審計(jì)目標(biāo)，起到了重要的保證作用。預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)的層次性與階段性形成彼此交叉、相互認(rèn)證的系統(tǒng)性指標(biāo)體系，有助于保證財(cái)政預(yù)算績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)質(zhì)量，增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)的引導(dǎo)作用。

（二）構(gòu)建具有高校事業(yè)發(fā)展特色的評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)，并形成定期評(píng)估和選擇機(jī)制

中央高校應(yīng)根據(jù)自身事業(yè)發(fā)展特色，構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)。開展財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效審計(jì)時(shí)，在數(shù)據(jù)庫(kù)中選擇當(dāng)前最具有代表性的關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo)，輔以輔助性指標(biāo)，提高審計(jì)效率。同時(shí)，依據(jù)中央財(cái)政和地方財(cái)政的政策變化，社會(huì)形勢(shì)變化的新要求及高校發(fā)展建設(shè)新規(guī)劃等各種影響因素，建立指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)定期評(píng)估機(jī)制，加入適應(yīng)新形勢(shì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，排除喪失考核價(jià)值的評(píng)價(jià)指標(biāo)，切實(shí)保證庫(kù)內(nèi)預(yù)算績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的流動(dòng)性和有效性。