大型水利水電工程征地移民實施相關問題探討

張西陸，任澤儉 ，阮同華

(1.山東潤魯工程咨詢有限公司，山東 濟南 250109 ；2.南水北調東線山東干線有限責任公司，山東 濟南 250109)

大型水利水電工程征地移民具有工作量大而復雜、涉及利益相關者多、投資占比高的特點。正確分析與處理好各種征地移民矛盾，是新形勢下保障水利工程順利實施的一項重要研究課題。征地移民既是工程建設起點和難點，又是矛盾焦點和社會關注的熱點，伴隨整個工程建設和運行管理過程。征地移民工作之所以困難，主要是融入了各種利益再分配和再平衡，經濟發展水平、設計深度、政策認知程度、利益相關者訴求、政府重視程度、后期扶持政策落實情況和征遷工作水平的不同，致使征地移民實施工作出現各種問題和矛盾。

征地移民突出問題和主要矛盾一般隨著征地移民工作不同的階段有著不同的體現，隨著實施的進展和工作的推進，主要矛盾和矛盾的主要方面也在不斷變化和調整，主要問題和矛盾表現在工程和移民設計深度、征遷政策、安置方案、資金來源、權屬糾紛、補償標準、各種影響、后期扶持、社會保障制度、管理協調機制等各個方面。

1 征地移民相關問題分析

1.1 設計深度問題

(1)設計占地紅線引發的問題

工程永久征地紅線既是初設階段調查和編制概算的依據，更是技施階段調查和確定補償方案的依據，因此征地紅線的確定尤為重要。征地紅線的確定受多因素的影響，一是地質勘探和文物初探的工作進度及深度、主要建筑物位置及規模的變化、工程設計不斷優化及施工方案調整等原因，會造成征地紅線的優化調整，征地紅線的變更會導致征地移民產生新的矛盾；二是由于歷史和調查深度的原因，在國土部門二次土地調查及土地確權中，部分土地邊界糾紛一直未能得到很好的解決，給設計和勘測定界單位確定征地紅線也造成了一定程度的困難；三是很多改擴建的線型工程，會造成初設和實際勘測定界的征地紅線、征地面積有較大的差別，征地移民實施的內容要隨之調整，也會引發一些矛盾和問題。

臨時占地位置、補償標準及預算雖然在設計文件中或移民規劃中進行了批復，一般在施工企業進場后會根據實際需要進行調整確認，臨時棄土占地和臨時交通占地，由于基層組織的意見或需要的變化，常常也會導致臨時占地紅線的多次調整，征地移民內容及補償費用會因此發生變化，并可能引發矛盾或增加征地移民工作難度。

(2)前期調查深度造成的問題

根據水利工程征遷設計規范要求，征地移民設計一般分為四個階段，不同階段設計深度不同，實物及移民人口調查深度要求也不一樣，技施階段往往發現初設存在調查掉項、漏項問題。如山東省南水北調這樣的線型工程在一個縣境內，實施中發現比初設新增了項目，涉及投資幾百萬元甚至數千萬元，如不能及時調整解決，必然給征地移民實施帶來困難和引發矛盾。

1.2 第三方服務質量問題

(1)勘測定界工作

勘測定界單位在征地紅線確認、土地分類、征地組卷及配合實物調查工作中起著至關重要的作用。在勘測定界過程中，工程設計、移民設計、監理評估單位與地方政府的相互配合程度，直接影響到征地移民調查質量和工作進程。在征地移民實施過程中發現的爭議地、邊角地、夾縫地、建筑物占地、魚塘池塘影響等問題，是否能及時解決，關鍵在于各方經驗和現場配合程度。勘測定界單位與各級國土部門的溝通能力及業務熟練程度，會影響到征地報卷的進度。

(2)監理及監督評估工作

部分征地移民監理評估人員經驗和業務能力的不足，以及機構組織和高素質人員的欠缺，尚不能像工程監理一樣發揮全過程、全方位、系統化控制協調作用。移民監理評估在實施、驗收及督促縣鄉有關部門規范開展工作等方面，也未發揮出足夠的監督指導作用。

(3)認識上的分歧

征地移民各級主管部門及地方政府工作人員，對征遷政策及業務不是很熟悉，與第三方服務機構存在一些認識上的分歧，往往也會引發征地移民新的矛盾。

1.3 各種影響問題

(1)灌排影響問題

大型水利水電工程建設項目，無論是河渠類線型工程，還是水庫類面型或點型工程，凡涉及征用或周邊有農田的，都對占地區域灌排系統產生影響，施工降水時也會對周邊灌排產生影響。土地是百姓賴以生存的基礎，灌排設施是農業增產增效的重要保障，一方面需要采取技術措施對影響區的灌排系統進行修復完善或建設替代工程，另一方面需在施工期對影響范圍內造成的損失給予一定的經濟補償和短期灌排援助。在征地移民初設、技施階段的實物調查中對灌排的影響應高度關注，即使初設階段有所漏項也要在技施階段或實施中給予充分考慮。

(2)工程對城鎮或居民區產生的影響

工程占地穿越城鎮區域會對周邊學校、企事業單位、集貿市場及居民生活等產生影響，征地移民初設階段有時考慮不足，涉及的群眾和地方政府意見甚大。因生活用水、排污體系、噪音和灰塵影響等系列問題，處理不當常常會發生上訪和阻工事件。移民監理和設計人員應深入現場調查，客觀公正地提出解決方案，通過專家咨詢審查，并與地方政府溝通，才能切實解決實際問題。

(3)工程交叉穿越問題

大型水利水電工程建設會涉及公路、鐵路、電力、輸油、光纜、供排水等專業項目交叉穿越，行業的規定、施工許可和行業壁壘之間的矛盾，成為制約工程進度和工期的重要影響因素，也是征地移民工作中的難點。呈現的突出矛盾和問題有：一是存在初設調查漏項多、征遷項目資金不足的問題；二是建設單位按照規范堅持“原規模、原標準、原功能”三原原則，與地方經濟發展和權屬單位實際需求之間產生矛盾；三是初設到實施時間跨度大，交叉穿越的項目發生變化，也會引起遷移方案和投資的調整變化。

(4)施工影響問題

為達到取得國家最大補助或強買強包等其他目的，個別群眾或部門以工程建設噪音、塵土、降水影響，壓損道路等為緣由，發動部分群眾強行阻工或組織上訪，阻撓了工程的正常施工建設。在大型水利工程建設中，經常遇到以下問題，一是盡管施工單位對建筑周圍采取了臨時支護或防護措施，但總有部分群眾要求額外補償；二是道路、爆破影響等確實影響到周邊群眾，盡管建設單位有一定補償意愿，但因工程項目批復中沒有投資來源，操作無規范依據，很難達成共識；三是因施工降水影響工程范圍外部分魚塘養殖或種植問題，由于不好界定損失的程度，補償處理比較麻煩；四是因個別群眾安全意識薄弱，發生溺死在施工范圍的水域現象，往往會導致訴訟和阻工的發生。

1.4 臨時占地復墾有關問題

按照征地移民相關規范和政策，臨時占地一般依據附著物及青苗類別、耕地畝產值、實際占用期限等因素進行補償。工程臨時占地設計使用工期內補償費用來源于項目建設單位，土地實際使用者為施工單位，施工單位與土地權屬人或承包使用人有著最直接的利益關系。臨時占地存在的問題復雜多樣，一是使用工期內，政策沒有明確是一次性補償還是分次補償，存在多種選擇上的爭議；二是遇到超設計使用工期情況，要確定超工期的責任主體，屬于工程費用索賠范疇，續占土地補償資金來源若不能及時落實，不及時向群眾兌付也會引發矛盾；三是施工單位營地盡量避開占用基本農田和較好的耕地，施工建筑垃圾或碾壓影響表層土質量，造成地力損失，在補償標準上，往往設計復墾費用與土地承包或使用人期望值差異較大；四是往往臨時占地補償高于群眾種植凈收入，部分群眾想方設法拖延返還的時間；五是臨時占地手續辦理不及時、辦理程序繁雜的問題，容易產生違法用地與建設工期的矛盾；六是現行的臨時占用耕地的占用稅繳納和返回政策，促使部分基層政府有意拖延臨時占地的使用時間，臨時占用耕地占用返回政策缺乏可操作性。

1.5 移民安置方面的問題與矛盾

移民安置一般分為生活安置和生產安置，生活安置涉及移民搬遷問題，結合移民意愿選擇安置用地，科學進行安置規劃，確保搬遷群眾生活水平不降低，長遠生計有保障，是做好移民搬遷的基礎。安置區位置選擇、居住面積大小、搬遷環境及基礎設施配套滿意度、商業店面經營性影響、困難戶的特殊性、戀鄉戀土情結、社會保障問題、不同項目補償相互間的攀比、外遷和空掛戶口問題、相鄰村鎮不同的搬遷政策、有無房屋拆遷費、拆遷房屋建筑垃圾的清運等，都是易發生搬遷矛盾的根源。

生產安置一般采取大農業后靠安置辦法，目前我國實行集體土地承包制，由于地區經濟發展程度、人均占有土地面積、群眾素質覺悟、對工程建設的意義認知程度不同，被占地與非占地群眾的主觀意愿上的差異，對村兩委班子的信任度都會對生產安置產生影響。農村集體事宜施行村民自治村民決策，土地是否重新調整及如何調整、征地補償資金和安置補助費如何分配等，各村或生產小組通過民主決議形成本村組土地調整和補償分配方案，在民主決議中部分村民可能通過走訪、上訪、法律咨詢多種途徑企望尋求自身利益最大化，需要鄉鎮政府及有關部門做好政策解釋、思想教育等工作。以土地為主安置，比較好的策略是縣級政府出臺指導性意見，采取化整為零、從小到大落實土地調整方案和補償分配方案，實行組、村、鎮三級解決途徑，村民小組解決不了的納入全村解決，村解決不了的納入全鄉鎮范圍統籌考慮。

1.6 文物發掘與保護的影響

大型水利水電工程建設時常涉及與文物保護交叉實施問題，提前或及時完成預探和發掘工作，能為工程建設提供有力保障。文物保護工作實施主體是文化主管部門，在工程建設與文物保護同時施工中也存在一些問題，一是文物發掘保護和工程建設都涉及占地補償，存在同一區域占地能否一次統一補償標準問題，若分期補償，存在標準是否一致問題；二是文物保護進度與工程建設進展時常產生矛盾；三是施工環境對文物發掘和保護的進度也較大產生影響，而地方政府往往對此關注不夠。

2 化解征地移民問題的相關對策與建議

2.1 引入風險評價體系和超前謀劃工作

目前，我國有些省市創新性地在征地移民工作中引入風險評價體系，在征地移民實施各個階段的前期，征地移民的管理者、組織者和聘請的咨詢服務機構就很好地提前參與探索即將面臨的各種征遷難題。早介入、早分析、早研究，科學進行全面風險評估，反復研究論證征地移民實施方案，能有效保證移民搬遷順利和社會和諧穩定。建議國家有關部門科學指導各省各級征地移民主管部門深入開展風險評價工作，從根本上、源頭上科學研究征遷設計、實施到后期扶持全方位各種問題和矛盾，把征地移民每個環節的工作落到實處。

2.2 科學把握政策和征遷時機

矛盾的產生都有一定的規律性，把握好政策和征遷時機是保證征地移民順利的法寶之一。政策調整對社會進步具有指導性，社會發展又需要政策不斷優化和完善，但一個新政策的出臺有時會對現階段工作實施造成較大的影響。例如，區片綜合地價和被征地農民社會保障標準，山東省政府規定三年調整一次，在政策調整時期，利益的驅動造成征地與被征地者主觀意識上積極與消極的選擇，處理不當，短期內會影響到被征地區域的社會穩定和征地移民工作的進度。這就要求征遷主管部門要及時把握政策變化信息，超前謀劃征遷各方面工作。

2.3 加強業務培訓和政策宣傳

線型工程沿線各地經濟發展很不平衡，移民安置區與遷出區人均耕地不同，征遷政策具有一定的強制性和指導性，由于征遷組織者的素質和對政策的認知水平不同，如何保證政策貫徹到位，做到"一把尺子量到底"，在征地移民各個階段，上級主管部門應及時組織征遷政策及業務培訓，征地移民培訓內容應包括征遷政策、征遷程序、實施方案編制、臨時用地復墾、勘測定界與實物調查、專項遷建、各階段驗收與資金管理等。只有通過各級主管部門層層培訓，才能建立起一支懂政策、業務素質高、能打勝仗的征地移民隊伍，才能把政策落到實處，才能切實搞好群眾的信訪工作，確保征地移民工作的順利實施和區域社會穩定。

2.4 重視臨時占地復墾工作

臨時占地復墾關鍵是使用后返還，返還用地的矛盾主要體現在以下兩個方面：一是棄土區因邊坡設計造成土地總量損失問題，二是臨時占地地力損失，怎樣恢復和如何補償的問題。根據征地移民實踐，應注意處理好以下幾個方面的問題：一是要監督施工企業對拌合站和管理區、道路等臨時占地，采用有效措施，盡量減少建筑垃圾或污染土壤的影響；二是臨時占地復墾設計時要充分考慮2～3年的地力損失補償，確保農民不受損失；三是對邊坡造成的耕地減少，要參照永久征地補償給予合理的經濟補償或基礎項目建設援助。

2.5 強化征遷責任意識和建立溝通協調機制

為切實做好遷建和環境保障工作，需要按國家規定明確縣級政府是責任主體，主管部門做好具體工作而不能代替政府的責任，還要建立健全征地移民管理體制和良好的溝通協調機制。山東省為做好大型水利水電工程征地移民工作，省或市政府成立工程建設指揮部，明確縣政府是責任主體和各級主管部門具體負責，動用政府的力量，通過會議、通報、督導和納入考核等多種方式，及時溝通與協調，有效解決了各種征遷矛盾，保障了工程建設順利進行，取得了良好的效果。

3 結語

大型水利水電工程征地移民工作效果直接影響工程建設和區域社會穩定。隨著經濟社會發展和城市化進程的加快，國家扶貧和新農村建設政策的落實，被征地農民就業地區、養老模式、居住地等選擇都在發生變化，征地補償和移民安置工作會出現新問題、新矛盾，征遷主管部門及基礎政府要立足系統和發展的眼光，研究區域社會經濟發展趨勢，摸清被征地農民的就業和安置意愿，不斷探索新時期征遷問題解決對策，通過工程建設和征地移民工作，既解決好被征地農民脫貧致富和安居樂業問題，又為域區社會穩定和可持續性發展做出貢獻。