行政事業單位內部控制與全面預算管理研究

何立娣 安徽省來安縣醫療保障局

一、行政事業單位內部控制和全面預算管理概述

（一）內部控制

行政事業單位財務部門管理職能的發揮、與對業務工作的管控促進作用，依賴于單位內部實行的統一的內部控制與全面預算管理。內部控制是指為了順利的開展各項工作，在單位內部建立統一的管理制約標準，以從全局和細節工作兩方面入手，重在管理規范預防風險。內部控制制度是確保各項工作的有序開展、提高工作效率、提高管理質量的關鍵所在。行政事業單位出臺的管理規定的主要目的是高效管理，從管理范疇來講需要精準的覆蓋到行政單位業務所轄全部范疇。而內部控制的關鍵就在于對行政單位業務的各個關鍵點進行有針對性的梳理，抓住要點、制定標準、出臺方案，以保證業務運轉的穩定高效快捷。當然，根據行政單位處于不同的發展階段，要適當的調整內部控制制度管理要求[1]。

（二）全面預算管理

全面預算是全員參與，對規定的時間段內的財務往來以及引起財務往來放生的業務進行源頭控制、數字化管理以及全過程監控的動態財務先行管理方案。通過全員參與，充分發揮財務部門對公司業務及資源調配的導向性作用，以達到從財務角度監管業務活動、業務流程的目的。并在行政事業單位的內部控制管理制度下，合理控制經費支出，對目標進行跟蹤，加強對各項事務的監督與控制。

（三）做好全面預算，才是做好內部控制的首要條件和關鍵點

行政事業單位的內部控制制度與預算管理聯系較為密切，兩項工作都旨在提高行政事業工作的效率，降低單位的業務風險。內部控制制度能夠從制度上為全面預算的實施提供良好的內部運行條件，而預算管理是對資金支付業務實施有效的控制和監管手段，由于預算管理工作需要行政事業單位全員提供業務往來、收入和指出的準確信息，完善的內部控制制度，能夠幫助預算日常工作的有序開展。從管理效力和預期來看，內部控制為全面預算的執行提供運行保障，而全面預算的有效執行又為內部控制提供堅實的資產和物力支持。反之，內部控制失效，全面預算的實施無從談起；更無法為內部控制提供相應的支持與推動，企業的正常運行就會受到干擾。因此，二者相互促進以推動行政事業單位的正常運行與發展。綜上，行政事業單位在穩定開展業務、維護資產安全方面，需要進行全面預算以保障內部控制的最終效果，從而推動單位各項工作的有序展開[2]。

二、行政事業單位內部控制與全面預算管理存在問題

內部控制的執行過程中，由于存在對管理重要性認識不足、制度不完善、執行力不夠、監督不到位等問題，導致部分單位內部控制管理過于形式化。行政事業單位的預算編制內容隨意，無法發揮其功能，沒能達到行政事業單位全面預算管理工作的目的。

（一）認識不清、重視程度較低

全面預算管理是行政事業單位內部管理的核心組成部分，對行政事業單位的運行穩定有直接影響作用。單位對全面預算的執行不合理，如部分業務進行預算管理，或預算制定不合理，都會嚴重導致預算管理工作與各部門之間失去聯動性，更是直接影響了全面預算效能的發揮。同時，全面預算的閉環處理需要最后的預算效果評價，而在部分單位，效果評價表現在工作中即績效評價，覆蓋業務、職能部門、人員不夠，或者對繁瑣的預算績效評價工作流程有抵觸和輕視的心理，執行力較為薄弱，導致預算工作完成情況并不理想。

（二）全面預算管理沒有結合大數據技術

由于行政事業單位以往沒有開展預算管理工作，或幾年才進行一次預算管理工作，大多數管理人員都缺乏風險管理意識，也不具備結合現代信息技術的意識。隨著互聯網時代的發展，信息技術和設備在各行各業中應用廣泛，在行政事業單位改革過程中，管理內容和管理難度的不斷增加，需要與之相匹配的全面預算管理制度與數據支持，相對落后的財務記賬式管理方式嚴重導致預算管理工作效率低。

（三）全面預算管理的授權審批制度流程不清晰

行政事業單位各部門在參與全面預算管理工作時，缺乏一定的規范性，極易發生在業務執行過程中的隨意性，摻雜個人想法從而產生問題，為行政事業單位的內部控制帶來巨大風險隱患。行政事業單位對預算管理的授權審批制度缺乏精準的數據支持和有效的管理計劃與判斷、同時監督機制的缺失容易導致預算管理流于形式，且審批流程制度不清晰，存在漏洞。授權審批是各單位內部控制的重要環節，是預算管理工作中的重要審核步驟。在行政事業單位的經營運轉過程中，各部門領導的授權審批管理標準要求不統一，關于審批的相關條件也沒有必要的要求。授權審批不明造成預算授權審批工作的效率較低，審批不及時或不經審核的情況屢屢發生。

（四）行政事業單位對預算的編制范圍不夠全面

目前，行政事業單位對預算的編制沒有深刻理解和準確認識，在進行預算編制范圍界定時，對于單位整體收支、支出與業務往來的編制不夠完整，過于局限于部門和個人理解，導致預算管理范圍嚴重缺失，不具備預算指導作用。再加上缺乏有效的監管措施和制度，預算編制不夠全面、規范，且缺乏合理性。預算編制范圍模糊從根本上限制了預算的合理性，最終導致預算工作質量較差，不利于單位的未來發展。

（五）全面預算管理與內控風險評估機制不相匹配

內控風險評估機制作為對行政事業單位內部運行風險的預判與糾錯規定，必須依賴于企業內部實際運營的情況分析與數據結果。缺乏上述依據的風險評估很難評價預算管理的風險性和有效性。因為業務所需要的時間跨度較長，導致行政事業單位很多業務都是對預期的一種規劃，現有的風險評估方案無法進行評價和利用。行政事業單位的預算管理工作并沒有指定具體的部門或工作人員，由于需要全員參與，相關的工作人員在風險評估環節并不能緊密配合，對預算工作的積極性產生影響。

三、行政事業單位內部控制與全面預算管理相互促進的方案探討

全面預算旨在通過全員參與，協調調動各責任部門，積極參與對行政事業單位的各項務活動，將可能支出全面納入預算體系。由于全面預算管理是覆蓋整個單位的全部業務，要構建基于內部控制體系的預算管理制度，重視預算編制、審核、執行和調整，加強預算分析、考核和績效管理。因此，必須研究如何促進二者的有效結合，切實提高行政事業單位的管理水平。

（一）提高內部控制和預算管理意識

行政事業單位結合預算工作中的實際發展情況，適當開展管理人員的教育工作，將全面預算知識理念融入行政事業單位的發展大局中，促使管理人員在學習過程中能夠充分了解內部控制及預算績效管理兩者之間的聯系性，形成正確統一的內部管理意識，掌握全面預算工作方法。行政事業單位要加強對單位人員的相關制度與運行流程培訓，通過流程創設、工作內容核檢等方式強化管理意識，不斷加強理論知識的培養。為行政事業單位工作人員提供理論體系和工作實操相結合的機會，通過管理方案培養到績效評價監督的閉合流程，使員工提高內部控制和全面預算的重視程度和執行力，以此推動預算管理工作有序進行。

（二）將信息化建設與預算管理工作相結合

招聘著重引進信息技術人才，充分發揮信息技術在預算管理方面的作用，借助計算機軟件設備建立預算管理系統平臺。應積極建設預算管理的大數據信息平臺，對單位的預算情況進行全面、實時的監督和管理。應積極展開現有工作人員的信息化培訓，提高信息化操作水平，以提高單位預算管理方面的效率。利用大數據等先進技術對預算管理的信息進行統計分析，對預算管理工作進行優化完善，實現指導預算管理規劃的作用，利用預算績效評價報告，通過信息化平臺對預算工作進行管理和監督。

（三）完善預算管理授權審批制度和機制保障

行政事業單位應積極明確內部預算的審批條件、審批責任人等相關權限，以保障良好預算管理機制的形成。行政事業單位對審批項目，要明確審批范圍和流程，避免預算管理產生審批爭議。應強化管理人員預算項目的審批意識，提高授權流程規范，實現預算管理的完整和高效。行政事業單位要強化各部門對預算管理的力度，通過全面預算管理過科學合理的內部控制制度。為了翔實的理解其他部門全面預算的真實度和準確度，建議適時采取輪崗制度，財務人員、管理部門與經辦預算管理人員根據工作參與范疇穿插交換工作內容，以提高對特定工作內容的認識，以形成監督與制約的閉環管理，確保全面預算管理工作的有序開展，強化內部控制效果。要加強對預算管理崗位的監督控制力度，加強對各環節的內控力度，實現全面預算管理監督。根據單位的實際特點與工作需要，建立崗位職責，方便及時追責，讓全面預算管理工作有章可循。

（四）科學運用細化規定預算管理的編制范圍

預算編制作為保證預算管理科學性的重要基礎，在單位內部亟須進一步進行細化規定。一方面，行政事業單位對于部門的預算情況，要進一步明確項目的使用情況，保障預算資金收支使用合理化。另一方面，單位內部要進一步加強預算資金收支嚴格的會計控制，防止預算資金使用不明等現象的發生，確保預算管理范圍的明確化。

（五）利用業務跟蹤制度等舉措完善預算管理風險評估

單位主管部門應著重關注內部風險的評估工作，以進一步完善其預算管理工作。首先，行政事業單位應建立業務跟蹤制度，預知并發現預算項目的實際情況，及時準確地對項目進行風險評估工作。其次，行政事業單位應督促各部門進行預算項目信息的分享工作，避免部門間由于信息不對稱等原因而阻礙風險評估工作的實施。最后，單位通過風險評估獲取的結果需及時運用到實際的預算管理中，以降低未來可能產生的風險。

四、其他解決措施

（一）做好人員綜合能力培養

行政事業單位管理人員素質參差不齊，管理水平也有加大差異，對預算審核工作缺乏正確認識，影響預算審批工作質量。行政事業單位需要提高預算管理人員的專業素養，緊跟單位發展腳步。人員素養決定了預算管理工作的質量和內部控制的效果，專業培訓作為提高人員綜合能力的重要途徑，必須長期持續的進行。提高員工責任意識和對管理制度的了解，從而提高內部控制的效果。

（二）重視預算管理工作的創新

陳舊的內部控制制度導致預算管理內容單一、覆蓋面小、運行效能不足。在當下社會業務發展日新月異的今天，必須保持預算管理的與時俱進。一是提高財務數據的歸納與分析能力；二是做好企業發展的規劃與業務前瞻，同時合理參考既往財務數據做出最終方案，以此作為預算管理的基礎。三是預算管理的執行，做到各職能部門內部公開透明，以便在制定預算時提高合理性與準確度。四是流程方面要突破創新，通過量化標準、電子化層級辦公等方式，精簡審批流程和財務運行時間。

（三）建設激勵約束機制

行政事業單位要建立完善的監督體系，將內部控制與全面預算管理的執行情況納入其中，確保單位的全面預算管理的各項業務活動都有章可循，各部門全面預算管理與單位的發展目標一致。建立科學的考核激勵機制對全面預算管理部門的業績進行全面評價，根據各部門的業績實行獎懲，并制定合理的管理目標，將管理目標分解到崗位，落實考全面預算管理核激勵的效果，激發各員工工作積極性。