新時期國土空間規劃發展芻議

趙韻芳 亳州市譙城區國土資源局規劃設計室

近幾年，中國的社會經濟、市場結構得到了很大發展，中國空間的格局也發生了一些變化。在這一背景下，為了實現國土資源和社會經濟均衡發展，國土空間規劃必須積極創新，面向未來，適應時代的發展，充分發揮調控、引導的作用，以有利于促進中國社會健康、和諧的發展。

一、國土空間規劃的定義與內涵

總體上講，國土空間規劃是政府對國家和地區經濟發展的戰略性、長期性調整措施，規劃周期一般為20 年左右。對社會發展的不確定性影響因素進行國土空間規劃，可以逐步改善空間約束，實現社會穩定，保證經濟持續穩定發展。全國國土空間規劃通過主體功能規劃與周邊區域規劃的協調，實現各項管理規劃的綜合協調，全面提升國土空間規劃水平，增強自身的約束力。各有關部門要按照中國經濟社會全面發展的要求，充分利用、保護和控制空間資源，實現國家空間資源的全面戰略部署，全面提升國土空間布局管理水平，實現區域綜合協調發展，具有十分重要的作用和意義。

二、國土空間規劃的發展歷程

（一）國外空間規劃發展歷程

在國外，空間規劃與發展起步較早，最早實施國家空間規劃的國家是德國，自20世紀初起，德國就開始逐步形成國家空間規劃的聯邦、州、區和地方層面，四個不同層次的空間規劃具有不同的空間管理規則，其最終目標是實現城市建設的可持續發展，但從根本上講，德國的國家空間規劃，具有管理原則，且沒有具體的規劃管理約束。從最早的亞洲國家時期起，日本就開始進行國家空間規劃，為實現本國經濟的快速復蘇，并開始逐步建立土地開發規劃制度，許多土地綜合整治后的發展規劃，已逐步形成完善的國家空間規劃與管理模式，對日本經濟的快速復蘇與經濟發展，具有十分重要的作用和意義。

（二）國內空間規劃發展歷程

最初，中國國土空間規劃是基于國土規劃的。尤其在改革開放之前，中國沒有國土空間規劃理念。其目的只是在發展重工業的基礎上，逐步建立起戰略防御經濟布局。我國自改革開放以來，迅速認識到國土規劃的重要性，從西歐、日本等國家引進了相應的理論框架，并于20 世紀80 年代開始實施國土規劃一體化管理。首先選擇北京和天津作為國內國土空間規劃的試點城市，然后逐步制定國土空間規劃綱要，國土空間規劃在全國許多地區逐步展開。二十一世紀以后，中國開始了國家空間規劃的全面實施和績效考核，國家空間規劃中的四個開發區也逐漸形成，逐步實現了引進國外先進經驗和合理指導，逐步總結出適合中國的空間規劃管理方法。

三、新時期國土空間規劃發展中存在的問題

（一）國土空間規劃管理滯后

首先，對土地統籌等問題考慮不足，土地供需矛盾突出，難以有效利用土地資源；其次，規劃理念和內容不夠先進；以往，土地規劃的理念更多是以經濟發展為中心，而缺乏對社會民生問題的關注。計劃色彩很強，總的計劃與實際不符，要及時調整。第三，進一步加強規劃調控作用。當地政府大肆擴張城市建設的規模。同時，林業、國土資源、環保等部門空間管理協調職能未得到充分發揮，調控功能不強。

（二）國土規劃職能分工不明確

隨著我國國土空間規劃的發展，規劃設計因部門不同而存在一定的差異，導致各部門之間相互制約。早期國土規劃重點是對自然資源進行合理的開發和劃分。但這一空間劃分方式會在一定程度上影響國土空間的整體性和全面性，造成各種功能劃分的模糊。

（三）上下級土地空間規劃存在重復

隨著土地規劃水平的提高，必然會在實際計劃中重復修建，這將產生一系列不利的影響。上計劃約束下一步，功能價值無法有效地發揮。從國家經濟發展角度來看，社會開發規劃與土地空間計劃在上下層管理中都有各自的優點，但由于缺少約束，土地規劃的管理不能得到有效地保障。缺乏城鎮規劃管理的工作，也與缺乏規劃民心有關。

四、新時期國土空間規劃的發展措施

（一）構建國土空間規劃完整的體系

為了從根本上完善國土空間規劃體系，需要從上到下加強規劃的銜接，完善縱向溝通，從頂層做起，做到有規可循，分工明確。

1.縱向銜接

國家和省級部門在規劃時，應從戰略和宏觀兩個方面高度重視，把國家的重大問題和總體目標反映出來，確保工作順利進行。市與縣（市）政府主要負責上下級的協調與溝通，不僅要按照國家和省規劃方案，而且要結合城鄉實際，確保規劃的實施。

2.橫向協調

方案的橫向協調，就是要符合法律法規的規定，結構清晰，有一定的層次，保證各級分工合理，標準統一。對于主體功能區規劃，應堅持戰略指導思想，將其作為一種橫向上的頂層規劃機制。

（二）促進國土空間規劃內容的融合

要對國土空間規劃的內容進行有效的整合，就必須對各種空間規劃進行理性的分析，充分理解和把握。找到每個方案的標準和共同點，對規則進行適當調整，有效整合內容。以浙江省衢州市開化縣為試點，通過“多規劃合一”的方式，實現了環保規劃、國民經濟規劃、城鄉規劃和社會發展規劃的有機結合。在主功能規劃的基礎上，將規劃作為一個整體對其他空間進行管理，結合生態原則、區域功能定位、創新系統的主要功能、資源整合理念為指導，對全國120 多個企業、1000 多人的生態移民進行規劃，完成了大量的綠色項目引進，實現了由傳統園區向生態園區的轉變。

五、結束語

國土空間規劃若不科學規范，必將嚴重制約了國土資源的開發利用。在新的歷史條件下，為保證國土資源管理工作的順利開展，必須構建完善的土地與空間規劃體系，有效整合土地與空間規劃的內容，改革和創新管理體制，協調土地與空間規劃，充分利用國土資源，促進社會經濟的發展。