國有林區改革與天然林保護工程發展趨勢

朱全營 內蒙古烏爾旗漢森工公司天然林資源保護辦公室

天然林保護二期工程，增加國有中幼林撫育、重點國有林區后備資源培育補助。2015年4月1日內蒙古大興安嶺林區實施停止天然林商業性采伐，隨即國家追加停伐補貼資金。《天然林保護修復制度方案》，標志著天然林保護工程從周期性、區域性的工程措施逐步轉向長期性、全面性的公益性事業，保留天保工程全部財經政策，天保工程資金改為林業改革發展資金和林業生態保護恢復資金，主要支持政策包括加強基礎設施建設完善財政支持政策、探索多元化投入機制。

一、國有林區改革與天然林保護工程的實踐現狀

1.政企合一的國有林區森工集團改制為國有獨資企業集團。中國內蒙古森工集團有限責任公司，現今的內蒙古大興安嶺林區的管理機構是內蒙古大興安嶺林管局，位于內蒙古牙克石市，下設 19 個林業局，按照中央編辦發〔2019〕225 號文件，“大興安嶺林業集團公司的人財物和業務工作由國家林業和草原局統一管理”，原大興安嶺林管局改制為國家林業和草原局直管的國有獨資公司性質的央企，同時設立地方政府、配備黨政機構人員。

2.國有林區移交政府行政職能，天保政策性社會性支出改變。根據《森工政府行政職能移交及辦社會職能改革實施方案》，推進政企、事企、社企、管辦分離改革，總體內容包括：⑴檢察院與法院分別劃轉為人民檢察院林區分院和黑龍江省林區中級人民法院，天保工程不再承擔這部分支出但林業編制人員仍由森工企業管理；⑵森工企業所辦學校剝離移交給當地政府，教育資金撥款渠道由省財政與天保工程按不同比例負擔；⑶森工企業不同程度地移交社區衛生服務中心、供熱、供水、物業等社會服務職能的管理權，因相關政策尚不明確，保持資金來源和經費渠道不變、職能和機構人員不變、人員身份和待遇不變，暫時由森工企業代為管理。

二、國有林區實施天然林保護工程的建議

1.優化林業產業結構。東北內蒙古國有林區林業產業結構發展目標：實現林業產業結構的優化，林業產業結構從不合理到合理的調整過程就是林業產業結構合理化過程，在合理化基礎上由滯后向高度化邁進過程就是林業產業結構優化過程。林業產業結構合理化是指林業三次產業間及林業各亞產業之間協調能力的加強和關聯水平的提高，它是一個動態的過程。產業結構高度化主要是指產業結構從低水平狀態向高水平狀態的發展，是一個動態的過程，體現為林業產業高附加值化、高技術化、高集約化、高加工度化。在林業產業結構優化調整的過程中，最核心的內容就是主導產業的培育與選擇、衰退產業的退出與轉型，兩者是林業產業結構趨向合理化和局級化的關鍵。

2.產業扶持與引導。實施森林采伐限額政策后，東北內蒙古國有林區的木材產量逐年下降，可知木材采運業、木片加工業己處于衰退期，由于資源的恢復需要漫長的時間，加之國外原木出口的貿易會使木材采運業、鋸材木片加工業發展面臨更為嚴峻的考驗，而且在較長一段時間內不容樂觀，但作為資源性產業又不能通過產業政策使其退出市場，因為是其他產業發展的基礎，因此，應對其適當的扶持與引導，對于木材采運業國家可進一步完善實施天保工程、速生豐產林建設工程、森林限額采伐政策、封山育林政策、森林的分類經營政策等，使森林能夠休養生息，實現森林的可持續經營，木材采運業將會迎來新的成長期；對于木片加工業國家可通過林產品貿易政策及其他手段增加原木的進口量，緩解林產品供求的缺口。

3.構建網絡市場結構。對東北內蒙古國有林區林業產業集中度低、經營績效低下的現狀，從提高資源配置效率和增進消費者福利的角度出發，應構建以促進有效競爭為基本目標的適度集中的網絡市場結構。在該種市場結構中，大中小企業之間形成一種網絡型的合作關系，大型林業企業將作為網絡的核心居于支配地位，與中小企業間形成分層競爭格局，一方面是居于市場主體的大型林業企業在市場份額、產品質量等方面展開競爭；另一方面是處于大企業外圍的、與之具有協作關系的大量中小企業為鞏固在分工協作體系中的地位而展開競爭。大企業對中小企業在生產效率、技術創新和市場競爭力提高等方面形成強大的促進作用和效應。東北內蒙古國有林區諸多林業亞產業產品市場實現由分散競爭型向較高集約型轉變，主要通過以下途徑。企業控制市場的程度取決于它們使自己的產品差異化的成功程度。除了完全競爭市場（產品同質）和寡頭壟斷市場（產品單一）以外，通常產品差異是普遍存在的。企業對于那些與其他產品存在差異的產品擁有絕對的壟斷權，這種壟斷權構筑了其他企業進入該市場或行業的壟斷，形成競爭優勢，同時，產品市場上的消費者有著不同的需求偏好，企業可通過各種產品差異化的渠道提高產品的差異性，以區別于其他同類產品來吸引購買者，從而引致消費者的偏好和忠誠，這樣，消費者的偏好忠誠度對其他現有企業以及欲要進入市場的企業構筑了強有力的進入障礙。

4.堅持強化資金管理，提高資金使用效率。由于地區立地條件差，富余職工多，在國家投資標準低、工程建設資金非常有限的情況下，管好和用好建設資金顯得非常重要。為了強化資金管理，提高使用效率，在資金管理和使用上，我局嚴格按照財政部、國家林草局以及甘肅省的一系列工程資金管理制度和辦法，規范了會計核算，加強了內部監控。對項目建設資金堅持做到了專戶儲存、專款專用、專賬核算、封閉運行，嚴格按照投資計劃及用途使用資金，確保了資金安全規范運行，提高了資金使用效率。

探索國有林區生態環境價值評價新角度，重新認識國有林區生態系統在社會經濟發展中的地位與作用。通過創新生產能夠提高職工收入的生態產品，使國有林區重新煥發新的經濟活力，促進生態經濟社會真正和諧共生，實現綠色轉型。