財政專項資金管理風險及對策

崔平 遼寧省交通高等?？茖W校

一、引言

財政專項資金實際上由國家財政以及上級管理部門下撥用作特殊用途以及指定用途的資金，期間需要要求下屬部門對其進行管理和單獨核算，由此為實現對專項資金的合理分配運用提供基礎保障。近年來，由于財政專項資金管理的流程不斷復雜化，由此將使得管理標準難以得到落實，同時由于資金管理人員缺乏較為完備的法律意識，由此將使得資金管理人員的犯罪概率不斷提升，同時也將使得資金管理的風險不斷增加。因此為了更好地提升財政資金管理的整體效率水平，就需要切實強化風險防控策略，促使資金能夠更大限度上提升經濟效益以及社會效益。

二、強化財政專項資金管理的實踐意義

因為專項基金所涉及的部門多、領域廣，對我國公共事業產生巨大影響，通過加強其管理，合理規劃和提高財政資金使用效益，具有十分重要的現實意義，這一點體現在：一是對財政資金管理風險的防范，即通過加強財政專項資金管理，增強單位對財政資金管理的科學性、科學性、有效性。二是有利于提高單位財政資金的使用效率，即加強財政?？罟芾?，充分發揮跨部門合作作用，解決一批專業化、復雜化、專業化的管理難題，有效提高資金使用效率。第三，從國家層面來看，有利于實施國家社會經濟發展戰略，將專項資金的重點投入領域，主要體現在國家具體社會經濟發展戰略方向上，因此，加強財政?？罟芾?，實質上就是實施國家社會經濟發展戰略的一個具體過程。

三、當前我國在財政專項資金管理過程中存在的主要問題

財政專項資金風險出現的因素是多種多樣的，因此以下將對我國財政專項資金管理中存在的問題進行分析：

（一）財政專項資金的預算管理源頭不合理

預算外資金配置的核心和根源在于預算管理，其科學性、合理性直接關系到財政專款的使用效益。實務中，大多數單位對財政專項基金的預算管理都存在著不合理的現象，這主要表現在預算編制中存在幾個方面的不合理問題：一是無法根據單位實際需要準確預測預算編制情況，仍然存在以歷史基數為基礎的加速增長的預算方法，未實現完全意義上的零基預算，導致財政專項資金的分配不合理；第二，專項資金在預算編制過程中缺乏比較統一的編制范圍和標準，造成預算編制的規范性不足。兩者都存在缺陷，易導致后續財政專項資金管理出現剛性約束不足、資金使用效率不高的消極問題。第三，當前財政專項資金管理存在的最大問題就是各業務部門與財務部門在目標、人員、流程、制度等方面的整合，以及財務部門在傳統預算模式下主導預算管理方向和工作模式融合的過程。由于傳統預算以事后控制為主，缺乏對財務管理系統的整合，這將使得公立事業單位難以基于現代的業務發展模式以及信息狀態優化預算管理效果，進而將使得預算管理模式的成果難以得到凸顯。期間針對明確的事業單位戰略目標，將能夠更好地規范事業單位的責、權、利關系，進而打動提高事業單位管理水平、加強事業單位內部控制的目的。

（二）財政專項資金沉淀大且風險較高

受制于國庫集中支付改革不徹底、專項資金審批流程長、部分項目建設進度緩慢等因素的影響和制約，我國行政事業單位的財政專項資金在撥付和使用過程中因缺乏合理的預算安排和撥付程序，導致財政專項資金分散存放于各商業銀行中，形成了單戶金額小，但總量較大的資金沉淀，從而導致財政專項資金游離于預算體制外，不僅嚴重影響了財政專項資金的使用效率。

（三）對財政專項資金管理缺乏有效的過程監督

盡管目前對行政事業單位財政專款管理存在比較嚴格的獨立核算制度和審計監督機制，但從整體上看，這一監督方式主要為事后監督，且事前和事中監督所涉較少，主要表現在以下幾個方面，一是對財政專項資金項目的資金使用情況進行必要的審批和控制，但對項目支出決策和執行過程中的參與程度較低，導致其與項目進度管理脫節；二是對財務、內部審計等監督部門在財政專項資金使用過程中存在的潛在風險和問題，因而不能及時發現專項資金在使用過程中的潛在風險和問題，同時也給財政專項資金的使用效率帶來一定不利影響。三是事業單位的資金來源相對廣泛，因而在貨幣資金的管理上極易出現一定的混亂性，同時由于沒有建立完善的貨幣資金業務處理崗位責任制，進而導致出納工作出現不按賬款分管混亂現象的出現。除此之外，事業單位的會計和出納經常出現混崗的現象，由此將使得不同崗位之間的監督和制約作用難以得到凸顯，進而將不利于財政專項資金管理的安全性。再者，缺乏完善的貨幣資金管理制度也將為事業單位人員貪污以及挪用公款等不良行為提供了便利，進而將提升資金管理的風險性。

（四）財政專項資金的績效考評機制不健全

建立健全有效的財政專項基金績效考核機制，將有助于提高基金使用的剛性約束和效率。實務上，財政專款績效考核機制不完善，主要表現在兩個方面：一是考核內容上，只注重是否合法合規使用資金、資金是否安全、是否超預算，而很少涉及專項資金使用效率和效益的考核。二是考核獎懲力度不夠，導致專項資金的績效考核不夠規范，導致專項資金的績效考核多數流于形式，剛性約束不強，因此對評價結果的評價不夠科學。

四、優化財政專項資金管理的對策

如上問題的出現使得我國的財政專項資金效能難以得到提升，進而導致資金管理風險的出現，因此以下將對其應對策略進行分析：

（一）強化財政專項資金的預算管理

實際工作中要加強財政專項基金預算的管理，可以把預算管理的每一步都結合起來：第一，從實行規范、科學的零基預算開始，在統籌考慮項目優先次序的基礎上進行資金分配，提高財政?？铑A算編制的精細度和有效性度：二是在預算執行過程中嚴格按照各級人大、政府審批的預算來執行，堅決杜絕超預算、無預算使用財政資金的現象，而且在預算執行過程中要實行有效的分析機制、預算執行與預算編制掛鉤的考核機制等，定期對預算執行的過程控制力度；三是要定期對預算執行情況進行通報，及時掌握預算執行的偏差情況，進而將對預算的偏差性。

加強預算編制，確保資金的撥付和使用及時。首先，政府部門要提前做好項目預算內的準備工作，并注意預算內編制進度及資金下達情況，爭取使工程進度和資金最大限度地匹配。對于需要跨若干年的項目，可按項目編制預算資金，并按工程年度進度發放，控制財政資金增長，確保財政存量資金最大限度地增加，將財政資金用于更需要的項目或社會領域。第二，已實際開始建設的項目要加快財政資金的撥付，避免由于資金不足而導致資金跟不上工程進度的情況。尤其是在項目立項前需要財政資金到位后，要加快資金審批速度，及時下撥預算內資金，確保財政資金可以用到項目當年建設進度上，減少財政資金審批撥付環節。另外，在預算案中，要充分考慮上一年結轉的資金，對基金的總體需求進行全面梳理。

（二）建設財政專項制度盤活沉淀資金

對專項資金的管理，要不斷優化制度建設，確保有法可依，一是要改變補助形式，避免現金回籠；二是可以采用以獎代補的形式，避免過去的現金劃撥形式，以獎代補的方式來避免對項目建設的依賴，這就是為了避免相關部門騙取專項資金的行為。二是變更補助制度，實行事后補貼。財務處在劃撥?？畹臅r候，始終堅持業務部門先做，財政部門驗收后再撥付資金的原則，是為了使?？钅軌驕蚀_執行。三是實行統籌兼顧，統一管理資金；部分職能部門將單獨控制專項資金，從而滋生腐敗，從而使專項基金可單獨設立部門?？钸M行統籌安排。

與此同時，還需要做好金融資金專項清理的工作，進而更好地降低財政資金的儲存數量，期間大部分的金融資產存量主要由金融專戶中非稅收收入賬戶形成，在此過程中更加需要優化對賬戶的摸底管理工作，切實將政府、財政、稅務等部門充分聯合起來，進而實現對專項資金存量的全面排查和清點，由此更好地優化提升財政專項資金管理的水平。在此過程中還需要引導審計部門參與其中，對對發現有問題的財務專戶請求予以撤銷，存量資金轉入其他財政賬戶，將非稅收直接納入國庫統一安排，避免財政資金游離于可控制賬戶而造成閑置浪費。

（三）實現對財政專項資金動態監督

強化預算執行監督，提高資金使用效益。首先，加強預算執行監督，對項目計劃與相應的財政資金執行情況進行對比匹配，資金使用滯后于工程進度的重點監管。了解基金使用情況不佳的原因，如有需要可以通知或與之交談。第二，要把下一年的財政存量資金與下一年的預算相聯系，削減存量資金，鼓勵部門加大對財政資金的利用力度。除此之外，還需要強化存量資金監管，及時把握資金變動情況。首先，需要建立動態監督機制，摸清存量資金，形成定期統計、分析制度；同時還需要密切關注存量資金的大量流入，及時督促資金使用，控制存量資金。其次，要加強統籌使用結轉資金，并按規定分情況結轉資金。關注未結清的項目存量資金，對已經完成、撤銷的剩余資金要做出判斷，然后進行處理?；蛘呤栈鼗蛘弑粶试S轉用其他項目，對長期掛賬的資金要清理干凈，然后進行歸集，以此更好地提升資金運用的整體效率水平。撥款完成后，特別是結轉的資金，要留到下一年再用。如果得不到監督結轉資金的情況，很可能會繼續保持結轉狀態，期間通過動態監管的方式將能夠更好地對財政專項資金的使用和結余情況作出分析，以此更好地促使資金管理水平得以提升。與此同時，要把財務結余資金的管理作為對財務資金持有者的考核和配合檢查、通報、談話等，提高資金持股單位對結轉資金的重視，使財政資金用活，本應發揮作用。對此，可考慮引進外部第三方獨立機構，進行定期審計監督，確保監督公正、客觀。

（四）健全財政專項資金的績效考評體系

實踐中要實現財政專款績效考核制度的健全與完善，可以從幾個方面著手：第一，要在考核指標體系中列入與資金使用效率、效益有關的評價指標，并據此實行嚴格獎懲措施，提高專項資金績效考核的剛性約束；二是針對指標評價體系中的定性指標，必須制訂嚴格統一的評價方法和標準，降低管理部門的個人主觀判斷，提高績效考核的公平水平。成立專款管理要有明確的法律、法規、政策支持，業務部門要向財務部門提出申請，財務部門還要對經營單位提交的項目可行性計劃及業績目標論證進行全面審核。同時，財務處也要組織稅務、績效、預算等各部門共同討論，進一步提高預算案成立前的效率和質量，最重要的是確保財政部門在初審階段就充分履行審評職責，避免傳統走過場。另外，要建立專項基金的到期退出、提前終止機制。由于不可避免的原因，部分專項基金需延長實施年限時，則需重新對項目可行性與必要性進行論證，避免財政專項資金浪費。

五、結束語

總而言之，對于用作特殊用途以及指定用途的財政專項資金而言，其管理效率將直接影響國家政策的落實效果，因此強化對其中常見問題的分析，并作出相應的應對策略將是提升其整體利用效率的重要基礎。期間需要強化對財政專項資金的預算、監管、核算以及績效考核等力度，進而促使其能夠更好地提升財政專項資金管理的整體水平。