法治與國家治理現代化

鄒亞麗

（山東省委黨校，山東 濟南 250103）

法者，治之端也?！胺ㄖ闻d則國興，法治強則國強?！盵1]1-8法治是現代國家和文明的基石，是一個公平和公正社會的基礎，是負責任政府的保證，是實現經濟可持續發展的重要保障。國家治理現代化就是以“以人民為中心”為價值內涵和實踐前提，實現國家法治化的過程，具體表現為以下三個維度：其一，法治體現國家治理現代化的本質要求；其二，法治是推進國家治理現代化的內生路徑；其三，法治是實現國家治理現代化的根本保障。

一、法治是國家治理現代化的本質要求

國家治理現代化就是綜合采用多種方式，最大限度地推動國家的發展，其中最具有代表性的就是依法治國[2]272。實踐也充分證明,依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障,是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

（一）法治是國家治理現代化的目標

現代化是一個高度綜合的概念，以進步、發展與創新為內核，強調與時俱進，實現社會的整體變革。新中國成立以來，黨和國家在如何治理國家上并非早早就確立了法治的發展道路，期間經歷了失敗和求索過程。1949年到1956年，我國實現了從新民主主義社會到社會主義社會的轉變，也完成了國家法治道路的初探。新中國第一部憲法——1954年憲法，就是在這個時期誕生的。憲法的誕生，為新中國開展全方位立法建構了基本框架，也定下了法治發展的基調。隨著改革開放以及市場化改革的不斷推進，我國的法治建設逐漸步入正軌并開始走上發展的快車道，一大批法律法規相繼出臺。1979年，《中華人民共和國選舉法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國地方組織法》《中華人民共和國刑法》等法律法規出臺。1982年12月4日，中華人民共和國第五屆全國人民代表大會第五次會議正式通過并頒布《中華人民共和國憲法》（也稱“八二憲法”）?！鞍硕椃ā钡某雠_，標志著我國正式邁出健全和完善社會主義法治的步伐。1997年，中國共產黨第十五次全國代表大會正式提出“依法治國”基本方略，改變了只論“法制”而無“法治”的靜態法治現狀，實現了從“社會主義法制”到“社會主義法治”的轉變。

2012年，黨的十八大報告提出“加快建設社會主義法治國家”[3]；2013年，黨的十八屆三中全會提出“推進法治中國建設”[4]；2014年，黨的十八屆四中全會提出“要全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”[5]；2019年，黨的十九屆四中全會提出了“全面推進依法治國”的總要求[4]；2020年，黨的十九屆五中全會更是立足當下錯綜復雜的國際形勢，立足艱巨繁重的國內改革發展穩定任務，提出到二〇三五年“基本實現國家治理體系和治理能力現代化”[6]的遠景目標。至此，國家治理現代化的歷史進程充分展現了法治的定海神針作用，即“逢治必法”。

《民法典》《香港特別行政區維護國家安全法》《檔案法》等一系列法律法規的相繼通過和頒布實施，也體現了“法律是治國之重器”。法治是黨和國家鑒于歷史實踐和時代機遇，堅持中國特色社會主義制度和國家治理體系的目標；法治與國家治理體系和治理能力現代化的結合正是當下黨和國家做出的最好選擇，是應時應勢之為，是實現國家“兩個一百年”奮斗目標的關鍵節點上的本質要求。

（二）法治是國家治理現代化的具體體現

實現國家治理現代化，就要全面依法治國。2008年金融危機爆發以來，世界經濟整體下行，全球貿易保護主義此消彼長。新冠肺炎疫情的爆發，則直接將全球的經濟形勢推向更加嚴峻的境地。根據國際貨幣基金組織（IMF）《2020年世界經濟展望報告》預測，“新冠疫情沖擊將導致今年全球經濟萎縮3%，其中發達經濟體經濟或將萎縮6.1%，新興市場和發展中經濟體經濟或將萎縮1%”[7]。面對復雜的經濟形勢，美國、加拿大、印度紛紛在邊貿壁壘加碼，試圖扭轉本國不斷下行的經濟局勢，反而使得全球經濟雪上加霜。而中國經濟雖然形勢也不容樂觀，但仍呈現出很強的韌性，這既得益于國家龐大的經濟體量，也得益于黨中央在疫情防控過程中對法治的重視。

疫情防控初期，各地政府和組織由于缺乏對疫情的充分認知，在“抗疫”上出現了一些違法違規情況。例如，有的地方為了避免本地區受到疫情牽連，徑自封鎖高速公路和重要通行路段，而沒有考慮具體實際的通行情況，使得部分民眾長期滯留在高速路上，甚至五天四夜都未能下高速；有的地方則為了提高民眾的自我保護意識，直接將途經或來自武漢的民眾的家庭住址、身份證號、電話等信息公諸網上，忽視了對該部分民眾的隱私權保護。這些對疫情的不當應對行為，極大影響了我國經濟的復蘇進程。

面對此種情況，黨中央和國務院及時應對，相繼出臺了一系列法律法規政策文件，對疫情防控過程中的違法違規行為進行重點督察及處理，各地政府和組織也科學謀劃、精心組織、立足崗位、對標任務、攻堅克難、勇于擔責，為依法防控疫情提供基本支撐和保障。自疫情爆發以來，從居民的生產和消費受到沖擊，到政府迅速統籌疫情聯防聯控，再到社會經濟有序復工復產，黨中央和各省市區依法依規防控疫情，全力以赴促“六穩”“六?！钡倪^程，也是我國國家治理現代化不斷凸顯的過程，充分體現了法治在推進國家治理現代化過程中的嚴謹性、規范性、科學性、程序性。正是有了法治作為疫情防控的保障，快速推進生產、生活秩序全面恢復才成為可能。

二、法治是實現國家治理現代化的內生路徑

法治是實現國家治理現代化的內生路徑，換而言之，國家治理現代化必須在法治的軌道上運行。自新中國成立以來，我們國家用70多年的時間走過了人治向法制再到法治的轉變，走過了西方國家300年甚至更長時間才走過的法治道路，開創了新時代全面依法治國的新局面。法治是治國理政的基本方式，要想實現國家治理現代化，必然離不開法治方式。法治作為國家治理現代化的內生路徑，主要體現在以下兩個方面：

（一）法治化與國家治理現代化具有價值理念的一致性

首先，法治化與國家治理現代化具有內核上的一致性。2020年10月29日，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）提出，到二〇三五年基本實現國家治理體系和治理能力現代化，人民平等參與、平等發展權利得到充分保障，基本建成法治國家、法治政府、法治社會[6]。從該《建議》可以看出：其一，在國家戰略層面上，推進國家治理體系和治理能力現代化就是推進國家法治化。在現代國家,法治是國家治理的基本方式,是國家治理現代化的重要標志,國家治理法治化是國家治理現代化的必由之路[8]5-27。其二，從法治與國家治理現代化的深層含義來看，法治化與國家治理現代化互為表里，相輔相成，也即國家治理現代化是法治實現的重要表征，法治是國家治理現代化的題中應有之義。現代法治的核心要義是良法善治，而國家治理現代化的實質與重心，也是在治理體系和治理能力兩方面充分體現良法善治的要求[8]5-27。法律是治國之重器，良法是善治之前提。從這個角度來看，良法善治不僅是法治的基本內核，也是國家治理現代化的題中之要。

其次，二者的出發點和落腳點也具有統合性。黨的十八屆四中全會指出，“必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民”[5]。換言之，法治建設不論是在法律創建、法律實施還是法律監督等環節，均要體現對人民根本利益的關注。例如，立法要體現人民的根本利益，司法要維護人民的各種權益等。所謂奉法者強則國強，法治的實現離不開對人民利益的關注和人民的真誠擁護。因此，法治建設的出發點和落腳點，就是“以人為本”，貫徹依法治國、依憲治國精神，走法治道路，運用法治方式保障人民群眾的根本權益。國家不斷推進治理體系和治理能力現代化，也是以人民根本利益的滿足為基調，以進步、發展、創新為內核和主線，解決物質供給與人民需要的矛盾。國家治理水平高、國家治理能力強，經濟社會就健康繁榮；國家治理不善、治理不力，經濟社會發展就喪失了基本的前提和保障[9]。因此，從這一層面來講，法治化與國家治理現代化之間具有價值理念的一致性，同時，也正是因為它們在理念上的一致性，我們國家才實現了從人治到法制再到法治的轉變，開創了新時代全面依法治國的新局面。

（二）法治化與國家治理現代化具有目標上的一致性

法治是與法制、德治相聯系的一組概念，法治既不同于法制，亦不同于德治。其一，德治的特點在潛移默化，在事前。法治的特點在可預見性，在事后。其二，與靜態的法制相比，法治蘊含的是動態的治理，屬于能動的社會范疇，而非簡單的法律有序狀態；與強調道德倫理的德治相比，法治則顯而易見地不會存在偏私的可能。不論是法治化，還是國家治理現代化，最終目的都是要實現國家人、情、法、事的和諧與統一。

回溯我國的治理歷史就能發現，我國傳統的國家治理體系帶有較強的個人主觀色彩，缺乏可預見性，而后隨著法律體系的建成以及法制方式的引入，建立在工業革命基礎上的治理方式才逐漸取代建立在農業經濟基礎上的治理方式，才使得國家治理具有了相對可預見性。隨著新經濟革命的興起，國家需要一種新的治理方式，法治應運而生。在從人治到法制再到法治的轉變過程中，我國國家治理也呈現從不可知到不確定再到可預見的轉變。

法律永遠不是化解糾紛的唯一手段，也不是最佳手段，法與德互為表里，相輔相成。因此，黨的十九屆四中全會亦將堅持和完善中國特色社會主義法治體系作為推進國家治理現代化的一部分，強調在全面建設社會主義現代化國家的新征程上，堅持以全面依法治國新理念新思想新戰略為指導，構建系統化、法治化、權責明確的包括治理主體多層化的法治管理，以及治理結構網絡化的法治運行、治理制度理性化的法治建構的治理體系，以此調節社會關系，實現國家運行的行穩致遠。

三、法治是實現國家治理現代化的根本保障

治理體系和治理能力是國家治理的“鳥之兩翼、車之兩輪”[10]。自新冠肺炎疫情發生以來，黨中央和各省市自治區堅持疫情防控與復工復產“兩手抓”，緊緊圍繞做好“六穩”工作、落實“六?！比蝿眨y籌推進疫情防控和經濟社會發展工作，不斷開創疫情防控新局面，為經濟恢復高質量發展提供了精準法治保障。與此同時，國家十分注重疫情后經濟社會的恢復，不斷強調持續深化“放管服”改革，不斷推進供給側結構性改革，強調國際國內經濟雙循環，激發和釋放市場活力和創新力。因此，確保改革持續，確保市場活力，是當下乃至未來經濟發展可預期的重點。實踐也證明，持續深化“放管服”改革和堅持供給側結構性改革作為推進國家治理現代化的改革支柱，亦需要法治的保障和護航。

（一）持續深化“放管服”改革，需要法治護航

黨的十八屆三中全會明確提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”[5]?！胺殴芊备母锸侨嫔罨母锏闹匾獌热?，是加快政府職能轉變的關鍵，對推進中國特色社會主義政治體制現代化，乃至推進國家治理現代化來說，都具有重大而深遠的理論和現實意義?！胺殴芊备母镏荚诤喺艡?、放管結合、優化服務、協同推進，在改革與發展中不斷改善民生。

但“放管服”改革并非是口頭的承諾，而是具體的實踐。但凡改革，必然面臨對現有局面或平衡的打破，背后是各種利益的縱橫交錯，而改革作為從一種平衡到另一種平衡的轉變，其發展的趨向正是人民根本利益實現的最大化。因此，一方面，“放管服”改革必須有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究；另一方面，持續深化“放管服”改革相當于壯士扼腕，必然觸動既得利益者的利益，其阻力之大也要求改革必須堅持走法治之路，將“放管服”改革置于法治軌道上推進，依法解決阻礙和制約改革的突出矛盾和問題，以法治來保障和鞏固改革的成果。

（二）堅持供給側結構性改革，需要法治保障

國家治理現代化離不開經濟發展的協調，供給側結構性改革的初衷就是解決供給端與需求端不平衡的沖突，實現經濟協調發展。當前我國大力提倡的國內與國際經濟雙循環正是供給側結構性改革的外在表現。長期以來，我國都存在供給端與需求端不相匹配的問題。雖然隨著改革開放以及2001年我國加入世貿組織以來，國際市場需求加大，大量的出口外銷減輕了供需不匹配的矛盾，但隨著2008年金融危機的到來，這個問題再次浮現出來。此次的金融危機直接打擊了以美國為首的資本主義市場經濟，全球經濟不斷面臨下行壓力，以至于各國紛紛加高邊貿壁壘，國際保護主義、逆全球化趨勢進一步加劇。我國經濟增速也由中高速向中速乃至低速轉變，經濟增速從短期來看或者相比西方資本主義國家而言，并不算低，但對于國內經濟的發展狀況而言，如不能保持中高速增長即意味著增長的倒退。因此，經濟的增速必須予以警戒，供需結構性問題也成為了黨中央和國家重點關注的問題。事實上，在黨中央的領導下，我國的改革開放與社會主義市場經濟體制改革取得了巨大成就，然而，隨著我國對外交往的日益深入，我國經濟過度依賴投資和出口的供需結構性矛盾也逐漸凸顯。此次新冠肺炎疫情的爆發無疑證明了這一點。中美關系持續惡化、中印邊界沖突等問題持續敲擊國家經濟發展的脈搏。因此，確保我國在新的歷史起點上以更高境界、更大格局、更寬視野推動經濟實現高質量增長的關鍵，就在于不斷推進經濟供給側結構性改革，減少對國外貿易的依存度。

供給側結構性改革的關鍵在于市場環境的優化程度。從供需平衡的程度來看，中低端產品的供給過剩與高端產品的供給不足導致市場消費需求與供給的不平衡，最根本的原因在于市場主體之間未能健康競爭。例如，政策不正當傾斜、惡性競爭等不利于市場的競爭行為，以及市場主體進入、退出機制失靈，該退出市場（不適應經濟發展等）的企業未能退出市場，而應進入市場（創新力強、活躍度高等）的企業不能正常進入市場等。因此，確保經濟高質量增長的根本就在于以法治護航，在法治框架內調整各類市場主體的利益關系。

結語

馬克思認為，“人們在自己生活的社會生產中發生一定的、必然的、不以他們的意志為轉移的關系，這些生產關系的總和構成社會的經濟結構”[11]10。換言之，法治化與國家治理現代化是動態的，必須立足現實，在經濟社會發展狀況以及現有法治的基礎上逐步推進；法治化與國家治理現代化是全局的，必須實現社會各層面、各領域、各階段的現代化和法治化。法治與國家治理的核心在人民，人民福祉的多少是表征法治與國家治理現代化的重要指標，也就是說，法治與國家治理現代化的發展程度不僅代表了經濟社會的發展程度，而且直接影響著全民福祉。因此，推進國家治理的現代化，就是推進包括政治體制、經濟體系、社會治理等領域的現代化，其實質就是在黨的全面依法治國的引領下，依循法治路徑，充分發揮法治的保障作用，實現社會資源配置的全面優化與利益分配的平衡化。