論《野生動(dòng)物保護(hù)法》的完善與銜接

李夢(mèng)瑤

(甘肅政法大學(xué) 環(huán)境法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

一、野生動(dòng)物保護(hù)立法及實(shí)施情況檢視

(一)野生動(dòng)物立法保護(hù)范圍狹窄

《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》是涉及野生動(dòng)物保護(hù)的國(guó)際公約，該公約系于1973年6月在美國(guó)首都華盛頓所簽署，其中規(guī)定的瀕危野生動(dòng)物名錄歸類成三項(xiàng)附錄。但是名錄所涉范圍僅限于部分珍稀野生保護(hù)動(dòng)物，而忽視了一般野生動(dòng)物的保護(hù)，從而成為廣大野味市場(chǎng)“鉆漏洞”的法外之處。

我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》于1988年頒布實(shí)施，歷經(jīng)四次修訂，對(duì)于珍稀重點(diǎn)野生動(dòng)物進(jìn)行分層級(jí)保護(hù)。其中第十條規(guī)定了法律所保護(hù)的野生動(dòng)物都被收錄于《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》《地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》《有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄》中，這三種名錄以外的野生動(dòng)物不受該法保護(hù)。

當(dāng)然，我國(guó)還有其他提到野生動(dòng)物保護(hù)的法律法規(guī)，如《環(huán)境保護(hù)法》《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《漁業(yè)法》《畜牧法》《草原法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于禁止犀牛角和虎骨貿(mào)易的通知》《陸生野生動(dòng)物資源保護(hù)法管理費(fèi)收費(fèi)辦法》《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)馴養(yǎng)繁殖許可證管理辦法》等。但這些法律法規(guī)都把對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)局限于部分珍稀動(dòng)物范圍內(nèi)，而不在名單上的動(dòng)物則沒(méi)有任何明文限制。從長(zhǎng)遠(yuǎn)野生動(dòng)物生存環(huán)境來(lái)看，對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)不應(yīng)該僅停留在其生物價(jià)值上，還應(yīng)該考慮到人類的防疫性價(jià)值。一般野生動(dòng)物也是具有保護(hù)價(jià)值的，同時(shí)其身上也具有可能威脅人類生存的病毒。

(二)《野生動(dòng)物保護(hù)法》與相關(guān)部門法的銜接不足

我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》與相關(guān)部門法沒(méi)有更為有效的銜接。一方面，與《刑法》的銜接不足。該法屬于環(huán)境法部門，而要實(shí)現(xiàn)環(huán)境刑法的作用最重要的是加強(qiáng)環(huán)境法與刑法的銜接，讓環(huán)境法的精神和理念在刑法中得以體現(xiàn)，才能更好地發(fā)揮法律效用。而銜接不足主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，因?yàn)椤兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》保護(hù)范圍僅限于部分珍稀動(dòng)物，導(dǎo)致《刑法》中規(guī)定的保護(hù)范圍過(guò)于狹窄。例如，非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪和非法收購(gòu)、運(yùn)輸、出售、走私珍貴、瀕危野生動(dòng)物及其制品罪，均主要保護(hù)的是珍稀野生動(dòng)物，而對(duì)于一般野生動(dòng)物的捕獵等違法行為未有確切規(guī)定。其二，未有關(guān)于非法食用珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪，無(wú)法落實(shí)罪行法定原則。對(duì)于食用野生保護(hù)動(dòng)物，《野生動(dòng)物保護(hù)法》第三十條及第四十九條均規(guī)定禁止個(gè)人食用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物及其制品和違反義務(wù)所應(yīng)負(fù)擔(dān)的責(zé)任。但是《刑法》僅在第三百四十一條中規(guī)定了非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪，對(duì)送上餐桌流程中的生產(chǎn)制作、經(jīng)營(yíng)與私自食用野生動(dòng)物等罪名卻未有體現(xiàn)，對(duì)于經(jīng)營(yíng)制作及出售和食用所導(dǎo)致的大規(guī)模社會(huì)公共安全事件應(yīng)當(dāng)如何處置規(guī)定也處于空白狀態(tài)。其三，入罪標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于片面。目前《野生動(dòng)物保護(hù)法》關(guān)于野生動(dòng)物的價(jià)值衡量考慮的大部分是其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而遺傳價(jià)值、生態(tài)價(jià)值未得到特別重視，銜接到《刑法》入罪標(biāo)準(zhǔn)也是過(guò)于側(cè)重經(jīng)濟(jì)價(jià)值，如非法獲利金額等財(cái)產(chǎn)性犯罪較多。但是野生動(dòng)物具有多重價(jià)值，對(duì)于非正當(dāng)來(lái)源的野生動(dòng)物，即使其經(jīng)濟(jì)價(jià)值可能不高，但是難免具有一定的疾病傳播性，若不加以刑罰措施，難以震懾相關(guān)違法行為和犯罪分子。另一方面，《野生動(dòng)物保護(hù)法》僅可以約束野生動(dòng)物。而家養(yǎng)動(dòng)物對(duì)于潛在疾病的引發(fā)也具有一定風(fēng)險(xiǎn)性和可能性，因此，應(yīng)當(dāng)在《傳染病防治法》中增加相關(guān)家養(yǎng)動(dòng)物的檢疫、管理等一系列內(nèi)容。

(三)野生動(dòng)物行政許可制度

目前，無(wú)論是國(guó)家或地方的重點(diǎn)野生動(dòng)物保護(hù)還是有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物保護(hù)，只要符合規(guī)定的馴養(yǎng)條件，就可以取得許可證進(jìn)行經(jīng)營(yíng)、馴養(yǎng)等行為。目前，我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》共規(guī)定了5項(xiàng)行政許可，①但是并未明確規(guī)定許可的取得程序、條件、信息公開(kāi)途徑等，而是將權(quán)力下放給地方縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自我規(guī)定，這就導(dǎo)致許可證機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中容易被一些濫用權(quán)力的公職人員所利用而進(jìn)行不法牟利。例如，2018年江西省森林公安局公布的一起販賣野生動(dòng)物案中，涉案動(dòng)物1.7萬(wàn)余只，銷售網(wǎng)絡(luò)覆蓋全國(guó)15個(gè)省份。據(jù)專案組透露，一些公職人員參與販賣，為不法分子非法開(kāi)具運(yùn)輸證明文件，充當(dāng)保護(hù)傘，為犯罪活動(dòng)提供便利。

由于許可證制度存在的巨大漏洞，被不法商家利用建立了黑色利益鏈條：從捕獵野生動(dòng)物開(kāi)始，捕獵人員將獵到的野生動(dòng)物賣給中間收購(gòu)商，中間收購(gòu)商往往再出售給更高級(jí)別的收購(gòu)商(高級(jí)別的收購(gòu)商一般具有林業(yè)相關(guān)部門頒發(fā)的馴養(yǎng)繁殖野生動(dòng)物許可證)，從而將不法商品洗白流入市場(chǎng)?？梢?jiàn)，許可證制度的漏洞與執(zhí)法羸弱、散漫，造成了野生動(dòng)物買賣黑色利益鏈條的形成。

二、《野生動(dòng)物保護(hù)法》的構(gòu)建與完善

(一)擴(kuò)展野生動(dòng)物保護(hù)范圍

日本對(duì)于野生動(dòng)物的保護(hù)，不僅關(guān)注于瀕危野生動(dòng)物，還會(huì)對(duì)其他野生動(dòng)物進(jìn)行整體的監(jiān)控和管理。但在具體應(yīng)用時(shí)，按照本國(guó)野生動(dòng)物的保護(hù)和管理層次，劃分為滅絕種、瀕臨滅絕種、瀕危種、稀有種、區(qū)域個(gè)體群五個(gè)種群，將大范圍的野生動(dòng)物都劃定進(jìn)法律的管制范圍之內(nèi)。[1]意大利將野生動(dòng)物的保護(hù)分成兩種，一般保護(hù)動(dòng)物和特殊保護(hù)動(dòng)物，其中特殊保護(hù)動(dòng)物嚴(yán)禁被狩獵，但是一般保護(hù)動(dòng)物的捕獵則被詳細(xì)規(guī)定在《體育狩獵法》等法律規(guī)章中。因此，針對(duì)我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》保護(hù)范圍狹窄的現(xiàn)狀，建議將野生動(dòng)物的范圍擴(kuò)大。

而針對(duì)野生動(dòng)物的食用，本文認(rèn)為難以真正取締，因?yàn)槠鋵儆趥鹘y(tǒng)流傳而來(lái)的，想要真正做到對(duì)食用野生保護(hù)動(dòng)物的防控需要具體細(xì)化明確。如：我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)制定的《原住民族基于傳統(tǒng)文化及祭儀需要獵捕再殺野生動(dòng)物管理辦法》附上了規(guī)定有野生動(dòng)物的種類、時(shí)間、期限和捕殺方式以及捕殺后去向等內(nèi)容，對(duì)于野生動(dòng)物的捕獵和后續(xù)食用等也進(jìn)行了進(jìn)一步的嚴(yán)苛限制。[2]我國(guó)應(yīng)當(dāng)將食用的野生動(dòng)物范圍明晰化，建立制定許可食用動(dòng)物品種正面清單，以及禁止捕殺、加工、運(yùn)輸、銷售和食用的動(dòng)物的非許可清單。同時(shí)出臺(tái)針對(duì)許可食用動(dòng)物的捕殺時(shí)間、期限、捕殺方式等細(xì)化的管理辦法，使得從捕獵野生動(dòng)物到被食用的全過(guò)程透明化、規(guī)范化，也可參考荷蘭、德國(guó)指定專門的公司進(jìn)行野生動(dòng)物產(chǎn)品加工利用，從收購(gòu)到制作銷售建立一整套完整的操作體系。[3]

(二)與其他部門法內(nèi)容應(yīng)有所銜接

如上文所述，《野生動(dòng)物保護(hù)法》僅能對(duì)野生動(dòng)物進(jìn)行調(diào)控，但對(duì)家養(yǎng)動(dòng)物的防控則超出了調(diào)整范圍。因此，應(yīng)在《傳染病防治法》中增添相關(guān)家養(yǎng)動(dòng)物的管理與防疫辦法，包括寵物飼養(yǎng)許可證、疫病預(yù)防接種辦法以及在特定區(qū)域內(nèi)要求強(qiáng)制拴控，如果家養(yǎng)動(dòng)物具有潛在病毒疫病危險(xiǎn)時(shí)，相關(guān)防疫部門有權(quán)對(duì)其采取扣留、代管、接種疫苗等強(qiáng)制措施。

《刑法》應(yīng)當(dāng)將野生動(dòng)物的保護(hù)范圍擴(kuò)大至一般野生動(dòng)物，將加工、制作珍貴、瀕危野生動(dòng)物及其制品用于食用，故意食用珍貴、瀕危野生動(dòng)物及其制品，故意食用一般野生動(dòng)物有引起病毒傳播危險(xiǎn)等行為進(jìn)行入罪處理。同時(shí)，對(duì)于野生動(dòng)物的入罪標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)僅考慮經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還應(yīng)考慮野生動(dòng)物的病毒傳播可能性與生態(tài)價(jià)值。當(dāng)制作、售賣、食用等過(guò)程中出現(xiàn)的不法行為可能危害人體健康時(shí)，應(yīng)給予此類不法行為較高的刑罰與罰金懲處。對(duì)于明知有違法經(jīng)營(yíng)或食用野生動(dòng)物的情況，知情不報(bào)造成嚴(yán)重危害結(jié)果時(shí)，也應(yīng)給予相應(yīng)的懲處。應(yīng)以更加嚴(yán)厲的刑罰和更加完善的罪名體系，警示借野生動(dòng)物實(shí)施危險(xiǎn)行為的犯罪分子及潛在的危險(xiǎn)分子。

(三)野生動(dòng)物許可證制度標(biāo)準(zhǔn)化、法律化

首先，野生動(dòng)物許可證的頒發(fā)門檻應(yīng)當(dāng)予以提高。目前，我國(guó)野生動(dòng)物產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出大范圍、多廣度的經(jīng)營(yíng)狀況，如此巨大的經(jīng)營(yíng)面反映出三個(gè)問(wèn)題：其一，我國(guó)野生動(dòng)物經(jīng)營(yíng)許可證頒發(fā)的門檻較低；其二，頒發(fā)許可證的門檻低導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者數(shù)不勝數(shù)，相關(guān)行政部門管理困難；其三，經(jīng)營(yíng)許可證頒發(fā)后的監(jiān)督機(jī)制和信息公開(kāi)機(jī)制缺失。所以，提高許可證的門檻是十分迫切的。[4]

本文建議許可證門檻的提高主要從四個(gè)方面入手：其一，前提是加強(qiáng)審查程序流程的公開(kāi)透明法律化，這樣在實(shí)際操作過(guò)程中就會(huì)降低官員趁機(jī)牟利的可能性，將權(quán)力曝光在陽(yáng)光下。其二，統(tǒng)一全國(guó)各地的許可證頒發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，改變各地核發(fā)許可證標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)狀。由中央相關(guān)部門直接頒布統(tǒng)一的野生動(dòng)物許可證，各地方政府僅具有增設(shè)條件或者細(xì)化條件的權(quán)力，但不得濫用權(quán)力刪減標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容。其三，將許可證核發(fā)的權(quán)力集合于地方行政機(jī)關(guān)的林業(yè)部門，防止地方政府部門推權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象出現(xiàn)。其四，取得許可證前，要求經(jīng)營(yíng)者簽訂進(jìn)行定期信息公開(kāi)的承諾，內(nèi)容包括馴養(yǎng)野生動(dòng)物的種類名單、具體規(guī)模、是否經(jīng)過(guò)檢疫、新出生幼獸的數(shù)目、每種野生動(dòng)物的發(fā)展情況以及繁殖野生動(dòng)物養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)。若不履行定期公開(kāi)的義務(wù)，則處以一定的罰金。[5]

許可證頒發(fā)后，相關(guān)林業(yè)部門要定期組織工作人員對(duì)后續(xù)許可證使用情況進(jìn)行評(píng)估監(jiān)督，并制定評(píng)估報(bào)告。如果存在違法亂象，則及時(shí)予以糾正和整頓。同時(shí)，設(shè)立社會(huì)監(jiān)督舉報(bào)制度，對(duì)未取得許可證仍經(jīng)營(yíng)野生動(dòng)物或取得許可證但違法操作的經(jīng)營(yíng)戶進(jìn)行舉報(bào)的社會(huì)人士予以一定的精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，讓群眾參與到保護(hù)野生動(dòng)物的行動(dòng)中來(lái)。

三、結(jié)語(yǔ)

野生動(dòng)物無(wú)分貴賤均是大自然的產(chǎn)物，是與人類共存亡的生命共同體一般，牽一發(fā)而動(dòng)全身的關(guān)系。因此，《野生動(dòng)物保護(hù)法》及相關(guān)部門法的完善和銜接是必不可少的，是廣大人民創(chuàng)造野生動(dòng)物美好家園所迫切期冀的。最后，希望相關(guān)部門和社會(huì)組織也能夠加強(qiáng)宣傳教育，并創(chuàng)造機(jī)會(huì)讓群眾參與到保護(hù)野生動(dòng)物的活動(dòng)中來(lái)。

注釋：

①參見(jiàn)《野生動(dòng)物保護(hù)法》第16-18條、第22-23條。