政府類項目融資發展新趨勢及潛在風險探析

周威峰 南京經開區國有資產運營有限公司

一、政府投資項目融資模式

（一）政府融資平臺直接融資

政府投資項目的融資平臺主要是政府監理的，當前常見的融資方式主要包括銀行貸款、專項債券、金融租賃融資、信托借款等。

（二）BOT 模式融資

BOT 是Build-Operate-Transfer 的縮寫講法，翻譯成中文就是指“建設-經營-轉讓”，私營單位建設好項目，經營一段時期后，移交轉讓還政府的一種模式。BOT是應用最早、相對簡單活典型的特許經營方式，指政府通過特許權的協議，授權私營企業進行項目（主要是基礎設施和自然資源開發）的融資、設計、建造、經營和維護，在規定的經營期間，一般為10 年到30 年，向該項目的使用群體收取經當地政府批準的費用，用于回收項目的投資、建設、經營和維護等方面的成本，并獲得一定的經濟回報，在它的特許經營期滿后，項目將移交還給政府。

（三）PPP 模式

PPP 是Public-Private-Partnerships 的縮寫講法，翻譯成中文是指公共部門與私人企業的合作，目前通俗稱為“公私合作”融資模式。這種模式指的是政府與私營企業在某個政府投資項目形成的過程中產生相互合作的關系，雙方都共同參與建設這個項目時，政府通過雙方共同承擔建設責任風險，而沒有把全部的責任轉嫁給私營企業。國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》要求，加快建立規范的地方政府舉債融資機制。應當加強政府和社會資本合作模式的推廣應用，在城市基礎設施等公益性事業投資和運營中應當鼓勵社會資本積極參與其中。在傳統的額融資平臺建設過程中，社會資本可以通過PPP 模式參與其中。PPP 模式有著良好的應用價值，具體體現在四點：其一，能夠為民間投資提供渠道，有助于民間投資活力的激發，有助于投資有效性的擴大，有助于公有制經濟健康持續發展。其二，能夠實現政府職能的積極轉變，將政府參與度適當減少。其三，政府實現從采購項目到采購服務的轉變，有助于將社會投資人管理和技術優勢充分發揮出來，有助于項目建設和運作效率提升。其四，能夠將政府建設資金緊張的問題有效緩解，有助于政府債務的控制。

二、融資風險

（一）風險控制分析

政府類項目融資主要包括五方面的風險點。第一，政府相關政策的變化；第二，工程項目手續文件發生變化；第三，社會資本方背景的影響；第四，當地政府財政能力不足；第五，工程項目本身效益不足，同時銀行也十分重視政府類投資項目的使用者付費比例。

政府類項目融資風險孔值過程主要包括識別風險、評估風險、控制風險等環節，這一系列的工作都需要采用科學有效的管理方式方法，將工程項目的安全管理水平最大限度地提升。從廣義角度來講，我們可以將風險控制視為項目風險管理中的一部分內容。從狹義角度來講風險控制主要是相關工作人員為了將項目發生風險的概率降低或者對易發生風險產生的損失盡量降低而采取的一系列的合理的、科學的對策和方法。在政府類透析項目整個建設過程中，所有的環節都需要貫穿風險控制工作，預測工程項目可能存在的風險問題，才有合理的對策和方法保證合理實現工程項目的總體目標。

通過將融資風險控制工作貫穿于政府類投資項目中能夠在發生風險之前預防風險問題，在發生風險過程中或者之后降低風險所產生的損失，通過這種方式能夠達到預期損失最大程度降低的效果。為此，在政府類投資項目中需要加強控制風險，盡量降低風險發生概率，并且盡量控制工程損失。

風險預測和風險分析是政府類投資項目風險控制管理工作中的重點，通過預測分析能夠將產生風險的概率有效降低，如果發生風險，能夠及時采取合理的應對措施降低風險帶來的后果。換言之，通過將風險控制應用于政府類項目融資中能夠將不必要的損失盡量降低。此外，通過融資風險控制能夠將整個項目團隊的凝聚力提高。相關工作人員在整個過程中需要深入分析融資風險，項目團隊工作人員需要對項目存在的風險屬性進行深入地了解，充分掌握和了解項目融資存在的困難。項目成員需要高度參與整個風險分析過程，從心理上做好應對各類融資風險的因素，一旦發生風險團隊能夠按照預期的方案從容地采取應對辦法，將團隊的信心和凝聚力有效提升。

（二）融資風險原因

融資風險是政府項目十分常見的一種風險，造成融資風險的因素包括多方面，具體來講，主要包括外部環境原因、融資決策原因、資金流動性原因。

第一，外部環境因素。外部環境是影響企業融資工作、項目融資工作的主要因素之一。工作人員是難以控制和改變外部環境因素的，加上外部環境有著非常廣泛的覆蓋范圍和自然環境、國家政策等多種外部因素，而這些因素處于持續發展變化過程中，工作人員難以提前預測，導致影響了融資的效果，項目融資的風險也隨之增大。

第二，融資決策問題。政府類投資項目的整個資本結構都會受到融資決策的影響，如果發生決策失誤會導致融資過程中風險大大增加。比如有的工程項目融資規模存在問題。通常需要按照項目資本規模和未來項目收益進行融資規模的確定，要做好融資數額范圍的合理確定，如果融資數額不合理會導致資金使用和支配情況產生不良影響，甚至會發生資金不足等嚴重問題，直接影響項目的原定收益，導致風險增大，損失加大。項目資金結構問題也會受到融資決策的影響，如果融資決策不合理會直接引發項目資金的來源和結構，將財務上的融資風險大大增加，導致經營過程中預期收益和還款問題增大。

第三，資金流動性問題。資產變現能力主要體現在資金流動情況。一方面，項目在不損失資產的情況下的變現能力，另一方面是以低成本為條件項目資金獲取的能力情況。如果項目收益率成本較低，經營過程中需要的資金較多那么在經營過程中容易出現不同程度的資金流動風險。

（三）盈利能力匱乏

政府類項目在發展過程中融資風險抵抗能力的高低主要取決于項目的盈利能力。換言之，政府類項目的收益能否高于該項目的融資成本體現了項目的盈利能力，進而體現出項目抵抗風險能力。在政府類項目融資中存在準經營性質項目和非經營性質項目兩種形式。非經營性質的項目主要是服務于社會大眾，用于便捷市民的生活，其經營活動并不代表硬性，相對于準經營性質項目來講，項目經營過程中產生本身的效益和政府為項目支付的資金是項目的主要收益來源。項目的應力能力可以通過整體項目收益進行判斷。但是很多政府類項目當前都存在應力能力匱乏的情況，只有通過應力項目才能保證工程項目后期還本付息工作的順利開展，如果盈利能力方面出現問題會對后期的資金產生嚴重影響，甚至導致發生資金鏈斷裂、工程項目停工等不良問題。

（四）社會資本的利和弊

在政府類項目的投資和運營中引入社會資本參與有優勢但是也存在一定不足。

一方面，通過引入社會資本能夠有效利用資源，能夠靈活地設置操作流程。首先，政府類項目涉及到水利、教育、環保等諸多復雜多樣的內容，在規劃設計階段當地政府很多部門都要參與到政府類項目的規劃當中，對于民營企業來講可以高效地處理自身和政府部門之間的關系，有助于民營企業規劃過程中對當地人力、物力的資源的充分調動，有助于民營企業專業性的發揮，有助于掌握談判合作的主動性。此外，社會資本比國有資本的管理體系和審批手續更加復雜，需要簡化社會資本操作流程和審批過程，社會資本在遇到突發性矛盾和問題時能夠及時有效地進行處理，有助于提高工作的效率。

另一方面，社會資本的參加也存在一些不足。第一，缺乏足夠的社會資金量，加上政府類項目往往需要大量的資金，容易出現資金量不足的問題。第二，金融機構對民營企業持懷疑態度，這和民營企業缺乏足夠的抵押資產有著很大的關系。有的民營企業缺乏足夠的信用融資，有的工程項目在融資過程中存在較高的成本，但是政府類的項目往往存在偏低的投資收益率，導致影響了政府類項目融資的積極性。

三、對策建議

（一）堵疏結合，避免出現區域性風險

第一，結合堵后門和開前門方式。可以同時開展遏制隱性債務增量和增加地方專項債券發行額度的方式，將債券的品種結構優化，實現政府融資渠道的合法拓展。第二，地方政府要加強銜接金融機構、金融監管部門，在保證信息安全的同時共享隱形債務信息，共同應對風險問題，從而保證對隱性債務風險進行針對性地防控。第三，加強融資產品的設置和退出，將部分成本高、期限短的隱形債務置換，實現短期債務償還壓力緩解、資金鏈斷裂風險控制的效果。第四，加強評估政府類項目融資授信，金融機構要按照商業化原則加強財務風險控制機制的優化，做好財政金融風險的預防，避免發生金融機構違法違規融資的問題，尤其要將新增隱形債務的問題杜絕。

（二）多措并舉，推動融資平臺轉型升級

第一，要將融資平臺整合優化。將現有資產規模小、業務類型類似的小平臺進行合理地合并，轉變為大規模、大平臺。同時要做好現金流充足和不足平臺的整合，將融資償還能力提高。第二，做好平臺業務體系重構。有的融資平臺有著很大的總資產規模擬，但是缺乏真正有效的經營性資產，地方政府需要統籌協調好各項工作，在融資平臺中撥入經營性資產、優質資源，將資本實力充實，將協同優勢充分發揮出來，達到優勢互補、治理結構優化的效果。同時可以利用財政資金補充等形式做好資產持續注入機制，達到融資平臺自我能力提升的效果。第三，加強高素質人才引入和培養。人才是保證融資平臺企業市場運作的基礎和動力，可以建立經理人經營制度加強考核不同類型的項目，由專業的人員完成項目管理，做好經營風險的預測和預防，將企業內部管理水平提高。

（三）積極鼓勵引導，充分挖掘和發揮民間資本潛力

地方政府要同時做好基本公共服務、競爭領域建設項目的管理工作，讓企業進行市場化運作。第一，以實現政府政策意圖為國有資本職能定位，做好保值增值要求和服務于公益的平衡，避免競爭性領域過多引入，避免發生民營資本擠出問題。第二，加強民營企業在重點領域的引導，鼓勵民營企業在公共產品和服務中積極參與其中，將民間資本的投資盈利目標適當滿足。

（四）創新融資模式，多層次、多元化拓展資金來源渠道

以銀行間接融資為基礎做好融資模式的創新，加強資金渠道的拓展。第一，資本市場融資的發展，將公司債、企業債等債券發行融資力度適當加大，實現多樣化融資方式的構建。第二，加強創新PPP 等融資模式，在基礎設施建設和公共事業服務中積極引入社會資本。第三，探索同業合作等模式促進建設城鎮化社會，在新型城鎮化建設中加強間接銀團、債權投資計劃等方式的應用。

（五）進一步強化監督問責機制

第一，政府類項目融資業務中要將地方政府的主體責任充分發揮出來，做好政府類項目融資查處、問責、追責機制的構建和落實，要將新增政府類項目融資的主要負責人和相關責任人的問責力度特別強化。第二，對金融機構違法違規融資行為、虛構項目、包裝融資項目等問題進行嚴肅的問責處理，加強主要負責人和相關責任人的問責處理，將問責機制、內控機制、考核機制不斷完善健全。第三，對問責違法違規行為進行重點監督處理。

四、結語

在政府類項目融資管理中需要加強考慮來自各個方面的風險因素，謹慎地完成融資工作，加強分析融資過程中的常見風險隱患，并且做好預防措施。同時項目公司還要將自身融資管理水平不斷提升，有效控制工程成本，加強創新和完善政府類項目融資模式。