黑龍江省鶴崗市建設區域精明收縮城市的對策研究

宋靜波 黑龍江省社會科學院

20 世紀60 年代，發達國家已經進入資源枯竭、傳統產業衰退，產業結構轉型遲緩的經濟發展階段，西方經濟學者將這一發展現象稱之為"城市收縮"。2019 年4 月，國家發改委正式對外發布《2019 年新型城鎮化建設重點任務》，其中首次運用了"收縮型城市"，提出這些正在收縮中的中小城市都需要盡快瘦身強體，轉型盤活。在這些城市中，黑龍江鶴崗是由于資源枯竭所致的結構性危機城市。

一、鶴崗市收縮型城市收縮現象及影響因素識別

1.人口發展滯緩

"收縮型城市"最典型的特征是人口減少，近年來鶴崗市人口增長顯著放緩。2011年8 月全市人口總數為108.8 萬余人，2019年為98.5 萬余人，8 年左右時間人口減少10 萬余人。而在這98.5 萬戶的人口中，從人口的年齡結構來看，2019 年底17 歲以下人口占比9.9%，60 歲以上人口占比23.4%。98 萬人口中有23 萬人是60 歲及以上的老年人，人口結構嚴重老齡化。

2.經濟增速回落

2020 年，鶴崗實現地區生產總值282.9億元，位列黑龍江省倒數第四名，經濟增長乏力。2013 到2014 年，鶴崗地區經濟嚴重下滑，2013-2015 年出現斷崖式下降，地區生產總值年均下降9.5%、2014 年年均下降9.7%，到2015 年年均增長4%，2018 年有所回升，增長5%。2013 年規模以上工業增加值-28.4%，2014 年急劇降至39.5%。公共財政收入也由2013 年1 月出現持續收窄。2020 年鶴崗市累計完成固定資產項目投資103.9 億元，位居全省倒數第四名，全地區各項主要經濟指標均不容樂觀。

3.傳統產業依賴度高

作為資源型城市，長期以來，鶴崗一直依賴"一煤獨大"，煤經濟及其產業鏈條決定和社會經濟發展的全局。當前，隨著全國與全省總體經濟整體速度放緩，特別是節能減排綠色發展的需要，各個產業降低化石能源的使用，對煤炭需求亦逐步降低，而且由于鶴崗煤炭開采難度的加大，隨之而來的外煤與蒙煤的打擊，種種原因造成了鶴崗整體經濟滑坡。2018 年，黑龍江在全省范圍開啟煤炭行業專項整治活動，目的在于督促相關產業迅速淘汰落后產能，及時化解過剩產能，鶴崗市作為黑龍江省4 個主要煤城之一，在此項專項活動中，其年產小于15 萬噸的小煤礦的逐步從市場退出。從更加廣大的視角來看，鶴崗市的社會經濟，與全省乃至全國整體社會經濟擁有特別強的黏合性與統一性，鶴崗的經濟基本同軌于全省經濟發展，受到極大影響。

4.產城發展不相協調

與長江黃河流域大多數城市地區擁有較長的農耕歷史不同，鶴崗市開發史短，城市建設的主要目的就是為了最大化資源開掘。因此，城市選址即在城市資源利用發現地附近。2016-2018 年這幾年間，鶴崗市的商品住宅均價維持在3000 元/平米上下。在一些地段相對較好規劃也較好的一些小區，市場均價一般能夠大于3000 元/平米，而相對偏遠一些的商品房，則要低于2000 元/平米，鶴崗市的整體房價在2012-2017 年這幾年以2015 年為時間節點大起大落。而2011-2017 年鶴崗市人口凈流出達到了6 萬人，一方面人口凈流出，一方面生育率低少子化，加之產能縮減，經濟數據逐年下降，人均GDP 連創新低，且與全省其他地區拉開差距，工業利潤亦逐年下滑。

5.制度變遷缺乏靈活度

作為在計劃經濟時代發展壯大起來的資源型城市，鶴崗市計劃經濟烙印很重。幾十年來，政府主導了我國城市經濟的快速發展，國有企業在所有制上成為城市的主體，民營經濟整體發展動力不足，中小企業經濟發展速度滯后，國有經濟的快速發展大大擠壓了其他產業的發展，導致非國有企業經濟較難活躍和成長起來，市場機制的自發作用無法充分的發揮。

二、鶴崗建設區域精明收縮城市所具有的獨特優勢

國土資源部和國家統計局2017 年的各項統計數據顯示，鶴崗人均土地、人均耕地、人均水資源、人均森林覆蓋面積分別是全國的2.1、5.6、1.3、3.0 倍。

1.資源富集。鶴崗市除了擁有26 億噸煤炭這一主體資源外，還有亞洲第一石墨礦及硅石、菱鎂、石灰石30 余種重要礦產資源，有80 億斤糧食生產能力和4000 萬立方米林木資源蓄積量，有235 公里的界江和2個國家一類口岸，有界江、濕地、全國三大紅松母樹林之一和眾多特色文化遺跡遺址等優秀旅游資源。

2.生態良好。擁有黑龍江沿岸235 公里綠色走廊、800 萬畝耕地、900 萬畝林地、90 萬畝濕地、76 條中小河流，山、水、平原、濕地兼具，地形多樣，地貌齊全，生態良好。

3.交通便利。鶴佳、鶴伊、鶴蘿三條高標準出口公路直接構成了鶴崗陸路交通"Y字形"公路主骨架，運行5000 噸級船舶的黑龍江長江黃金水道具備了江海聯運的優勢，松花江上第一橋梁-富綏大橋打通了三江平原東部的重要節點，加之鶴崗機場、鐵路項目的運作實施，鶴崗市正在形成全方位、立體式的交通網絡。

4.區位優越。鶴崗位居東北小興安嶺向三江平原的緩沖地帶，地處山地向平原延伸過度的要沖，能夠立足三江平原、西倚小興安嶺、依托黑龍江與俄羅斯隔江相望，與佳木斯構成了省內不多的沿江雙子星座。

5.文化獨特。獨特的地理區位、光輝的歷史沿革、最早的解放歷程、厚重的創業傳統，使黑龍江流域文化、創業文化、解放文化、移民文化、異域文化等五大文化在鶴崗落地生根、交相輝映。

6.經濟具備一定基礎。農業產業化發展走在全省前列，工業初步形成了以煤電、煤炭化工為主導，以綠色食品、建材、石墨、林木、化工產業為主要支柱的產業發展體系，經濟總量處在六城市中游，具備做大做強的基礎和條件。

三、鶴崗市建設區域精明收縮城市的對策建議

1.尊重區域發展規律，實現城市精明收縮

首先，保證城市內部發展的高度協調性。這必然需要我們不斷提高工作的全局性，統籌空間、規模與產業三個重大結構，城市化與現代農業化建設保持協調發展，同時也需要保證城市規劃、建設、管理的一致性。其次，充分發揮區域發展動力。區域發展主要依托于國家人口、經濟等各種多方面的支持，為達到國家可持續發展戰略目標，統籌深化改革、科技創新發展、文化遺產傳承工作，要堅持對外樹立良好形象，對內凝聚發展動力，堅持集約式協調發展，建設"緊湊型"城市，提高城市的宜居程度，進而加快實現城市整體上的精明收縮。

2.突破傳統規劃理念，創新運用減法規劃

必須突破傳統的城市觀念，客觀地看待城市的增長與收縮。未來隨著社會的快速發展，中國城市收縮的主要原因很多，無論是自然資源的枯竭抑或是城市人口總量萎縮抑或是城市產業結構的優化調整等等，都會成為城市人口收縮的重要起因。與其運用大規化大發展的全面增長型發展模式，進行改造建新，目光盯緊大型項目，不如運用減法準則，充分規劃城區的荒廢老舊有歷史價值的工業用地，將歷史沉淀與區域特色相結合，開展工業遺產再利用開發，充分挖掘老工業基地的歷史價值與潛藏價值，創造一個宜居宜游，可持續健康發展的新型精明收縮城市。

3.完善現代產業體系，提高區域支撐能力

鶴崗市已經確立了煤電化工、高端石墨、綠色食品等主導產業，機械制造、新型建材、生物制藥、綠色農林食品生產加工等四個重點支柱產業，文化、旅游、現代服務三個重點新興產業共同構成主體產業框架。為壯大城市轉型發展新動能，要重點圍繞石墨新材料、綠色農林食品深加工和新能源產業，發展非煤產業，做實做強做優實體經濟，為推進城市經濟轉型積蓄力量，構建多點產業支撐、各個產業并舉共同發展的轉型產業發展新格局。

4.打造低碳環保品牌，構建區域綠色發展新格局

無論是發展所需還是優勢所賦，打生態牌，走特色路，都是鶴崗的必然選擇。因此就需要高舉綠色發展大旗，強化綠色發展戰略理念。一是著力打造傳統產業低碳改造發展先導區，實現傳統產業低碳高效化轉變。二是構建低碳經濟示范區。依托800 萬畝耕地，立足現有產業，建成三江平原上的綠色食品之鄉。三是利用豐富的旅游資源，發展國際界江游、森林度假游、流域文明游、觀光農業游和異域出境游，打造具有北國特色和國際級競爭力的低碳旅游板塊。同時大力發展生態保護產業，提升森林覆蓋率與碳匯能力，在傳統"一煤獨大"的經濟板塊外，再構筑一塊低碳綠色經濟板塊。

5.加強科技人才支撐，實施人才共享戰略。

要深化人才發展體制機制制度改革，應積極主動探索構建人才共享機制。突破傳統企業用人機制的剛性約束，完善優秀人才獎勵辦法，建立政策調節收入機制，鼓勵和吸引各類人才充分發揮作用。實施學子回鄉創業計劃，為回鄉大學生提供創業就業舞臺。加大教育投入，積極推進基礎教育，積極提升高等教育，快速發展職業教育，加強本地人才培養。