政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理特性探討

黃天明 杭州西湖城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司

政府投資的工程項(xiàng)目建設(shè)是保證社會(huì)和諧發(fā)展與進(jìn)步的條件之一，所以對(duì)于工程建設(shè)的過(guò)程中的管理人員要實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督措施及開(kāi)展有效的管理模式，保證國(guó)家與人民的利益不受損害，對(duì)工程項(xiàng)目的開(kāi)展?fàn)I造良好的環(huán)境，但目前政府投資工程項(xiàng)目建設(shè)管理中還依然存在部分問(wèn)題，比如工程建設(shè)項(xiàng)目缺少精度、管理人員的執(zhí)行力有所欠缺和項(xiàng)目管理機(jī)制體制中存在著一些不規(guī)范等問(wèn)題的存在，所以針對(duì)工程建設(shè)管理的規(guī)范，仍需要進(jìn)一步完善。

一、基礎(chǔ)理論概述

（一）政府投資建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)

政府投資項(xiàng)目的資金使用均受政府監(jiān)管，使得項(xiàng)目具有政府導(dǎo)向性較強(qiáng)，社會(huì)屬性較強(qiáng)，利益相關(guān)者復(fù)雜性較高的特性，因此政府投資建設(shè)項(xiàng)目具有以下幾方面的特點(diǎn)。一是管理嚴(yán)格。政府投資建設(shè)項(xiàng)目必須實(shí)行代建制，代建單位由政府相關(guān)部門進(jìn)行管理，建設(shè)過(guò)程必須嚴(yán)格按照建設(shè)部門的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行；二是項(xiàng)目投資大、風(fēng)險(xiǎn)大、影響大。它肩負(fù)著促進(jìn)國(guó)家公共利益發(fā)展的作用，社會(huì)屬性強(qiáng)，對(duì)項(xiàng)目完成水平的要求較高。三是利益相關(guān)者眾多，人員協(xié)同性要求高。為保證政府投資的效益，項(xiàng)目建設(shè)受到地區(qū)財(cái)政、建設(shè)、審計(jì)、監(jiān)察及其他有關(guān)部門按各自職責(zé)的管理和監(jiān)督。

（二）政府投資建設(shè)項(xiàng)目的策劃內(nèi)涵

一般的建設(shè)項(xiàng)目策劃是一種具有建設(shè)性、科學(xué)性、邏輯性的思維過(guò)程，其最終目的是把所有可能影響決策的硬性要求決定總結(jié)到一起，對(duì)未來(lái)項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)行起到指導(dǎo)和把控作用，并借此達(dá)到建設(shè)項(xiàng)目方案要求目標(biāo)。以具體建設(shè)活動(dòng)為對(duì)象，體現(xiàn)一定的社會(huì)性、時(shí)效性、安全性及創(chuàng)造性的策劃活動(dòng)。建設(shè)項(xiàng)目策劃中要明確提供完善、科學(xué)及可行性的計(jì)劃和依據(jù)，具有一定的實(shí)施性，明確目標(biāo)并達(dá)到目標(biāo)要求。政府投資建設(shè)項(xiàng)目具有自身的特色，為社會(huì)及社會(huì)民眾發(fā)展而服務(wù)，其與一般投資建設(shè)項(xiàng)目策劃有不同的特性：一是，政府投資建設(shè)項(xiàng)目其遵旨是服務(wù)社會(huì)及社會(huì)民眾的發(fā)展需求，其前期的策劃要順應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求，不能只強(qiáng)調(diào)有發(fā)展成果，更需重視發(fā)展成果后未來(lái)的發(fā)展空間和潛力開(kāi)發(fā)；二是社會(huì)民眾生活當(dāng)中存在許多政府建設(shè)投資項(xiàng)目，其大部分規(guī)模較大，對(duì)民眾生活影響很大。涉及城市各個(gè)方面的綜合性系統(tǒng)工程，從策劃到實(shí)施建設(shè)過(guò)程中項(xiàng)目較繁雜、協(xié)同共進(jìn)的要求很高，困難性不言而喻。不僅要滿足現(xiàn)有發(fā)展需求，更要科學(xué)并客觀分析對(duì)未來(lái)發(fā)展的需求，因此政府投資建設(shè)項(xiàng)目的前期策劃必須運(yùn)用最先進(jìn)的科學(xué)方法，并嚴(yán)謹(jǐn)對(duì)待。

（三）政府投資建設(shè)項(xiàng)目的策劃要求

政府投資建設(shè)項(xiàng)目策劃要求符合相關(guān)政策、法規(guī)、規(guī)劃的要求，要滿足政府對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的功能需求，并符合綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，充分考慮可能遭遇的風(fēng)險(xiǎn)，保證工程的可靠性。具體的要求一是嚴(yán)格控制設(shè)計(jì)質(zhì)量，避免造成施工過(guò)程中頻繁變更和損失浪費(fèi)；二是加強(qiáng)設(shè)計(jì)階段工程造價(jià)的控制，把控制工程造價(jià)作為確定設(shè)計(jì)方案的核心和關(guān)鍵；三是明確施工單位必須嚴(yán)格按合同和設(shè)計(jì)要求施工。

二、政府投資建設(shè)項(xiàng)目策劃存在問(wèn)題

（一）執(zhí)行力不足

對(duì)于目前政府投資的工程項(xiàng)目建設(shè)管理工作中比較突出的一種問(wèn)題是執(zhí)行力不足，目前工程項(xiàng)目的施工過(guò)程管理主要依托代建和監(jiān)理單位，代建和監(jiān)理單位作為工程技術(shù)專業(yè)人員，其管理的責(zé)任心和單位運(yùn)轉(zhuǎn)的高效性，直接影響了工程項(xiàng)目的進(jìn)展。在高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程的當(dāng)下，效率、質(zhì)量和安全并重，部分監(jiān)理單位因?qū)I(yè)人員參差不齊，在施工過(guò)程遇到問(wèn)題不敢開(kāi)具停工通知，導(dǎo)致施工單位盲目施工，最終發(fā)現(xiàn)問(wèn)題再來(lái)重頭整改，嚴(yán)重耽誤了工程的進(jìn)度，也使工程的質(zhì)量無(wú)法得到較好的保障。代建單位代表業(yè)主行駛現(xiàn)場(chǎng)管理權(quán)力，對(duì)項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，如征地拆遷未完成、施工單位未按合同履行相應(yīng)約定等問(wèn)題視而不見(jiàn)，或拖延上報(bào)，容易造成項(xiàng)目嚴(yán)重超過(guò)預(yù)計(jì)工期，不利于社會(huì)發(fā)展。這些現(xiàn)象的發(fā)生都是由于部分管理者對(duì)工作沒(méi)有責(zé)任心的表現(xiàn)，不僅給工程造成了一些隱患，對(duì)于工作效率方面也有很大影響。

（二）機(jī)制不合理

工程項(xiàng)目采用代建制度，本意是為業(yè)主提供專業(yè)技術(shù)服務(wù)，工程項(xiàng)目的業(yè)主普遍為政府職能部門，由于政府機(jī)關(guān)人員招聘采取公務(wù)員考試錄用制度，很多剛畢業(yè)的大學(xué)生通過(guò)招考即進(jìn)入了政府機(jī)關(guān)，該類人員具備行政手段管理的能力，但對(duì)于技術(shù)性問(wèn)題，無(wú)法準(zhǔn)確做出判斷。近年來(lái)，隨著工程領(lǐng)域各項(xiàng)制度的出臺(tái)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)了業(yè)主職責(zé)，業(yè)主需要組織方案評(píng)審論證、需要對(duì)新的材料進(jìn)行市場(chǎng)詢價(jià)、需要對(duì)工程進(jìn)度等等內(nèi)容進(jìn)行負(fù)責(zé)，反而輕視了代建單位的作用，導(dǎo)致代建單位一有事就報(bào)告業(yè)主，等待業(yè)主做出決策。造成了外行管理內(nèi)行，角色錯(cuò)位的情況，不利于項(xiàng)目的科學(xué)推進(jìn)。

（三）項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)管理短板突出

建設(shè)項(xiàng)目的前期策劃工作包含項(xiàng)目建議書(shū)、初步設(shè)計(jì)及可行性研究報(bào)告，并且需要相關(guān)部門的批準(zhǔn)。從市場(chǎng)上觀察，有部分建設(shè)項(xiàng)目前期沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行上述三條步驟，甚至部分項(xiàng)目缺乏前期調(diào)查研究，易出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)項(xiàng)目、領(lǐng)導(dǎo)拍板項(xiàng)目；項(xiàng)目前期工作不充分，政策來(lái)了才想起匆忙“包裝”項(xiàng)目，往往錯(cuò)失政策支持；項(xiàng)目前期審批職能部門之間功能界定不明晰，有時(shí)需要多部門協(xié)作完成時(shí)，出現(xiàn)扯皮推諉；項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題考慮估計(jì)不周全，導(dǎo)致有些項(xiàng)目中途無(wú)法實(shí)施。

（四）實(shí)施中項(xiàng)目策劃要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)

初期項(xiàng)目策劃方案中的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工方案如果沒(méi)有達(dá)到一定的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)程度，考慮不周全，設(shè)計(jì)不完善，沒(méi)有達(dá)到深度的規(guī)范性科學(xué)要求。會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中需變更完善的步驟較多，需要部門之間領(lǐng)導(dǎo)確認(rèn)的簽證較頻繁，從而使項(xiàng)目工程實(shí)際造價(jià)與中標(biāo)造價(jià)總金額相差較大，增加了政府投資成本，拖延了項(xiàng)目完成工期，對(duì)社會(huì)發(fā)展也產(chǎn)生一定影響力。政府投資建設(shè)項(xiàng)目策劃方案容易變更的根本原因在于項(xiàng)目出資方、建設(shè)方、管理方三者主體不統(tǒng)一。

三、優(yōu)化政府投資建設(shè)項(xiàng)目策劃建議

（一）項(xiàng)目策劃方案要科學(xué)且完善

政府投資建設(shè)項(xiàng)目的策劃方案設(shè)計(jì)與施工管理過(guò)程較為復(fù)雜，因此科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)且完善的管理策劃方案，才能避免建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施中遇到的困難，更能體現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目管理的專業(yè)價(jià)值。政府投資項(xiàng)目要嚴(yán)格按計(jì)劃實(shí)行，前期工作要注重科學(xué)精準(zhǔn)，按照基本建設(shè)程序，認(rèn)真履行初步設(shè)計(jì)預(yù)算、可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目建議書(shū)、招投標(biāo)方案、施工方工程建設(shè)許可、施工方設(shè)計(jì)圖紙審查、竣工驗(yàn)收等相關(guān)環(huán)節(jié)，項(xiàng)目單位在報(bào)批項(xiàng)目前，必須取得法定審批前置要件。要明確建設(shè)項(xiàng)目中的建設(shè)主體，項(xiàng)目日常管理工作范疇等，要求項(xiàng)目主要政府管理者對(duì)各個(gè)分支項(xiàng)目的建設(shè)單位分工明確、職業(yè)完善，置于項(xiàng)目規(guī)模、難度相匹配的團(tuán)隊(duì)機(jī)構(gòu)。

（二）合同管理機(jī)制

政府可以通過(guò)對(duì)合同管理機(jī)制的完善，對(duì)利用相關(guān)者進(jìn)行監(jiān)管，使得政府投資建設(shè)項(xiàng)目更加科學(xué)化、系統(tǒng)化。首先，政府可以進(jìn)行合同條款的完善，通過(guò)違約條款對(duì)投資人及建設(shè)單位進(jìn)行約束。其次，政府應(yīng)該在工程項(xiàng)目決策前，逐步進(jìn)行建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，使得項(xiàng)目建設(shè)具有規(guī)范性，可以進(jìn)行合同風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的建立，根據(jù)投資建設(shè)項(xiàng)目的要求及實(shí)際情況，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，做好項(xiàng)目建設(shè)前的提前預(yù)防工作，有助于降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，保證項(xiàng)目建設(shè)的順利開(kāi)展。最后，政府要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量在合同中進(jìn)行明確顯示，在項(xiàng)目施工與驗(yàn)收的過(guò)程中，嚴(yán)格按照合同質(zhì)量要求進(jìn)行監(jiān)管，以保證項(xiàng)目建設(shè)的整體質(zhì)量。

（三）提高人員素質(zhì)

政府對(duì)于投資工程項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)該采取嚴(yán)格的與細(xì)致的監(jiān)督工作能有效的改善安全事故時(shí)間的發(fā)生，政府也可以針對(duì)一些建筑公司及施工單位人員展開(kāi)思想督導(dǎo)與正確的教育引導(dǎo)。對(duì)于這些接受了正確價(jià)值觀的人員不僅能從根本上提升他們的整體綜合水平素養(yǎng)并且明確立場(chǎng)，對(duì)于部分的監(jiān)管人員的思想意識(shí)也會(huì)有很大的完善作用，使其能更好的完成項(xiàng)目工程的建設(shè)，并對(duì)項(xiàng)目工程的質(zhì)量及安全做有效的保障。

（四）做好資金使用審核

資金審核通常以年度預(yù)算為依據(jù)，在確定預(yù)算后，一般在非必須情況下，不得進(jìn)行隨意變動(dòng)。在此過(guò)程中，政府有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步加大投資額、年度預(yù)算審批的力度，保證相應(yīng)資金使用的正當(dāng)合理性，尤其是嚴(yán)格按照工程款申請(qǐng)審核程序做好相關(guān)工作開(kāi)展，不斷壓縮違法可操作空間。另一方面，圍繞項(xiàng)目計(jì)劃投資，還需要定期將其與實(shí)際投資和責(zé)任人進(jìn)行對(duì)比，從而針對(duì)投資增加問(wèn)題，能夠在事前就已經(jīng)得到確認(rèn)，避免事后引發(fā)各種糾紛問(wèn)題。如果發(fā)現(xiàn)資金使用存在超支現(xiàn)象，需要采用有效措施，做好資金調(diào)查工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，做好糾偏，保證將資金使用控制在合理范圍內(nèi)。

四、結(jié)束語(yǔ)

針對(duì)政府投資工程項(xiàng)目建設(shè)管理中存在的問(wèn)題，有待政府、社會(huì)、企業(yè)等多方進(jìn)行進(jìn)一步研究討論，當(dāng)今的社會(huì)處于飛速發(fā)展階段，工程項(xiàng)目的生成、決策、實(shí)施等過(guò)程，可充分利用新的科學(xué)技術(shù)，如通過(guò)大數(shù)據(jù)的分析，更加準(zhǔn)確的做好項(xiàng)目的管理，為社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步增添助力。