新時(shí)代國土整治與生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)型分析

李宇 陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán)

國土綜合整治生態(tài)建設(shè)是一個(gè)長期的過程，要修復(fù)以往人類活動(dòng)造成的環(huán)境污染，更要系統(tǒng)性地恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，核心是要從根本上革新現(xiàn)行粗放的土地利用方式，實(shí)現(xiàn)土地利用生態(tài)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色化。國土整治生態(tài)規(guī)劃的合理與否將會(huì)影響著生態(tài)修復(fù)的效果，因此需要制定合理的控制指標(biāo)和分區(qū)規(guī)劃，重點(diǎn)落實(shí)好各類生態(tài)用地的數(shù)量結(jié)構(gòu)優(yōu)化和空間布局優(yōu)化，既要考慮系統(tǒng)合理性，也要評估可操作性，為國土整治和生態(tài)修復(fù)的實(shí)施提供科學(xué)的參考。

一、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)概述

生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)主要針對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)破壞和生態(tài)脆弱問題進(jìn)行系統(tǒng)性的修復(fù)或重構(gòu)，恢復(fù)區(qū)域生物多樣性和生態(tài)服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定和當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)可持續(xù)發(fā)展。從土地承載空間上看，生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)可細(xì)分林地、濕地（水域）和農(nóng)田（耕地）等生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)。

（一）林地生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)

林地建設(shè)不光是增加森林覆蓋率，不僅需要考慮林地休閑游憩景觀的需要，也要兼顧林地生態(tài)系統(tǒng)的水土保持、動(dòng)物保育等生態(tài)服務(wù)功能，因此應(yīng)避免單一齡期、單一林種的種植，應(yīng)更多地采用異齡、多種類的模式構(gòu)建生態(tài)混交林，要從植物群落構(gòu)建角度來設(shè)置林地的“喬-灌-草”空間復(fù)層結(jié)構(gòu)。

（二）濕地生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)

水域建設(shè)不僅要滿足防汛、防澇、航運(yùn)等基本要求，還要考慮水域作為濕地的環(huán)境凈化和生物保育功能，同時(shí)應(yīng)避免水系岸線的僵直化和駁岸過度硬化造成水陸生態(tài)系統(tǒng)阻隔，宜更多地采用自然緩坡岸線或設(shè)置一些近岸濕地淺灘，為涉禽、魚蝦、陸地動(dòng)物提供一定的物質(zhì)交換場所，使自然生態(tài)系統(tǒng)的食物鏈得以延續(xù)[1]。

（三）農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)

農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)應(yīng)徹底改變以往農(nóng)田設(shè)施建設(shè)過度硬質(zhì)化的做法，通過生態(tài)友好型的工程技術(shù)重構(gòu)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)，例如采用生態(tài)型的溝渠設(shè)計(jì)加強(qiáng)溝渠內(nèi)部與農(nóng)田的物質(zhì)交換，在溝渠內(nèi)設(shè)置一定數(shù)量的魚蝦躲藏空間、逃生斜坡作為生物避難所，設(shè)置生態(tài)涵洞、生態(tài)橋、生態(tài)廊道等來保障兩棲動(dòng)物、哺乳動(dòng)物由農(nóng)田向其他生態(tài)空間安全遷移。生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)不僅僅是單一生態(tài)系統(tǒng)的功能完善，需要統(tǒng)籌考慮林地、水域和農(nóng)田等生態(tài)空間建設(shè)，強(qiáng)化各生態(tài)系統(tǒng)之間的功能配合，從生物多樣性保護(hù)角度營造適宜的自然生境，實(shí)現(xiàn)區(qū)域自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值最大化。

二、國土空間的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分析

國土空間的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)涵蓋環(huán)境污染、水土流失、生態(tài)系統(tǒng)退化等各方面內(nèi)容，影響因素十分復(fù)雜，從國土規(guī)劃到建設(shè)用地流轉(zhuǎn)都牽涉其中。上述問題決定了預(yù)防國土空間開發(fā)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)必須建立完整、系統(tǒng)的制度體系，必須融入“地上地下、陸海統(tǒng)籌”的生態(tài)環(huán)境治理理念。在運(yùn)用信息化技術(shù)手段和方法的基礎(chǔ)上，通過整合政府相關(guān)行政部門職能，構(gòu)建“全方位、多層級(jí)”的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理體系，包括生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管控、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)處置等全方位內(nèi)容，涵蓋從中央部委到縣區(qū)村鎮(zhèn)等多層級(jí)主體。健全完善國土空間地—?！铡币惑w化生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，為生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預(yù)警以及執(zhí)法監(jiān)督檢查提供數(shù)據(jù)支持和政策依據(jù)。在此前提下，要加強(qiáng)宏觀政策與微觀管控之間的薄弱環(huán)節(jié)，必須采取以“三線一單”為基礎(chǔ)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控措施。具體內(nèi)容包括：嚴(yán)控“生態(tài)保護(hù)紅線”，確保生態(tài)敏感區(qū)域性質(zhì)不改變；堅(jiān)持“環(huán)境質(zhì)量底線”，確保分區(qū)域環(huán)境污染物排放達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；限制“資源利用上線”，確保自然資源利用總量、強(qiáng)度符合管控要求；施行“生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單”，確保國土開發(fā)、空間布局等活動(dòng)達(dá)到環(huán)境準(zhǔn)入要求[2]。

三、新時(shí)代國土整治與生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)型策略

隨著生態(tài)文明建設(shè)的大力推進(jìn)，生態(tài)保護(hù)成為國土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容。從生態(tài)系統(tǒng)整體性、均衡性出發(fā)，識(shí)別生態(tài)保護(hù)關(guān)鍵區(qū)域，因地制宜地推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和國土綜合治理，提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)整體功能，構(gòu)建國土空間生態(tài)保護(hù)格局，是當(dāng)前國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)系統(tǒng)工程面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也是國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的重要內(nèi)容。國土空間生態(tài)保護(hù)格局是統(tǒng)籌把握地方生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域、生態(tài)修復(fù)和國土綜合整治重點(diǎn)，對區(qū)域生態(tài)空間優(yōu)化配置，逐步提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的指導(dǎo)性框架。與生態(tài)安全格局相比，生態(tài)保護(hù)格局更注重識(shí)別生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域，指導(dǎo)規(guī)劃期內(nèi)重點(diǎn)項(xiàng)目的科學(xué)和合理安排，維護(hù)景觀格局整體性，形成區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)保護(hù)的“一張藍(lán)圖”。

（一）建立健全有關(guān)國土規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)

現(xiàn)階段我國在國土規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面存在著體制不夠健全的情況，這也就導(dǎo)致了國土規(guī)劃工作生態(tài)環(huán)境保護(hù)效益始終無從體現(xiàn)。針對這一情況，注重健全我國的國土規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)是非常重要的。第一，應(yīng)該將國土規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容納入法律保護(hù)的體系當(dāng)中，強(qiáng)制要求國土規(guī)劃工作的開展必須要將生態(tài)效益考慮其中，從而有利于國土規(guī)劃工作向著更加規(guī)范化以及法制化的方向轉(zhuǎn)變。第二，相關(guān)部門應(yīng)該積極分析并充分結(jié)合我國國土資源的特點(diǎn)，通過制定具有針對性的國土規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)舉措，協(xié)調(diào)區(qū)域化的生態(tài)環(huán)境以及國土資源利用之間的關(guān)系。

（二）明確社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對規(guī)劃的要求

我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然朝著高質(zhì)量的方向發(fā)展。這就對國土空間規(guī)劃提出了更高的要求，要求必須對自然資源進(jìn)行高效、集約利用。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展給人們生活帶來了改變，人們不滿足于物質(zhì)財(cái)富需求，對精神財(cái)富也有了更高的追求，因此，應(yīng)通過國土空間的合理規(guī)劃為人們創(chuàng)造良好自然生態(tài)環(huán)境條件，滿足人們對美好生活的需求。除此以外，針對目前區(qū)域發(fā)展不平衡以及不充分的問題，還需要通過國土空間規(guī)劃調(diào)整區(qū)域發(fā)展格局，對各區(qū)域發(fā)展的情況進(jìn)行優(yōu)勢對比，由先進(jìn)城市帶領(lǐng)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，并不斷優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，促進(jìn)國土資源能夠在更大范圍內(nèi)進(jìn)行流動(dòng)和配置，進(jìn)一步提高對國土空間資源的利用率[3]。

（三）建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)信息平臺(tái)

從生態(tài)環(huán)境保護(hù)不同維度思考國土空間規(guī)劃，使其更好地保證生態(tài)空間與服務(wù)功能合理布局及均衡優(yōu)化，提升國土資源利用率及使用價(jià)值，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展；為增強(qiáng)國土空間規(guī)劃效果，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)有效規(guī)劃，利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以及GPS 定位技術(shù)等來建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)信息平臺(tái)，其目的為實(shí)現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化與自然資源有效保護(hù)和利用提供技術(shù)支持，既能提升國土空間規(guī)劃科學(xué)性，也能將國土空間規(guī)劃編制工作全面覆蓋。通過利用上述各類技術(shù)將獲取的生態(tài)環(huán)境信息導(dǎo)入平臺(tái)中，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、措施制定以及日常監(jiān)管提供參考依據(jù)，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作順利開展。明確國土空間規(guī)劃重點(diǎn)，分析與評估國土空間規(guī)劃中土地資源利用與環(huán)境保護(hù)具體情況，根據(jù)國土空間開發(fā)利用特點(diǎn)，正確審視國土空間規(guī)劃中有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)問題，充分利用生態(tài)環(huán)境保護(hù)信息平臺(tái)，提出相對應(yīng)解決措施，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境。

（四）切實(shí)落實(shí)國土規(guī)劃的相關(guān)舉措

國土規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境相關(guān)保護(hù)工作的落實(shí)，實(shí)際上僅僅有理論和技術(shù)層面的支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在這個(gè)過程當(dāng)中政府還應(yīng)制定相應(yīng)的措施，才能切實(shí)實(shí)現(xiàn)在國土規(guī)劃過程中，全面落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的基本工作目標(biāo)。首先，國家以及相關(guān)的政府部門應(yīng)該明確各個(gè)相關(guān)部門的具體職責(zé)，通過各部門協(xié)同分工合作的方式，共同將這些工作落實(shí)和完成好，讓部門之間權(quán)責(zé)分明，有利于工作的順利開展；其次，政府需要不斷加強(qiáng)相應(yīng)的立法工作，完善和落實(shí)國土規(guī)劃的相關(guān)法律和法規(guī)，最后，國土規(guī)劃需要充分結(jié)合現(xiàn)階段的市場發(fā)展綜合情況。

（五）優(yōu)化國土空間規(guī)劃的配置方式

第一，要堅(jiān)持戰(zhàn)略引領(lǐng)。積極響應(yīng)國家、地方重大戰(zhàn)略要求，聚焦區(qū)域發(fā)展重點(diǎn)和核心問題，開展國土空間規(guī)劃工作，對經(jīng)濟(jì)開發(fā)、生態(tài)建設(shè)、公服設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等各類要素進(jìn)行優(yōu)化配置，優(yōu)化各類空間布局，促進(jìn)各區(qū)域發(fā)展的同時(shí)，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，創(chuàng)造高品質(zhì)生活。

第二，加強(qiáng)趨勢影響的分析和預(yù)判。對歷年的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口、交通、城鎮(zhèn)化等進(jìn)行變化趨勢分析，識(shí)別規(guī)律和問題并分析原因，在此基礎(chǔ)上，通過各類方法科學(xué)預(yù)測資源需求量以及空間格局演變，為合理優(yōu)化配置國土空間布局和要素提供支撐。

第三，統(tǒng)籌優(yōu)化空間格局。把握區(qū)域國土空間開發(fā)演變歷史特征和規(guī)律，綜合分析自然地理格局、人口分布與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的空間匹配關(guān)系，并圍繞發(fā)展定位目標(biāo)，重塑“山水林田湖草”生命共同體，統(tǒng)籌優(yōu)化生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等各類空間格局，形成人與自然和諧發(fā)展的、主體功能突出的“開發(fā)-保護(hù)”格局，以引導(dǎo)合理開發(fā)，注重布局與功能匹配[4]。

第四，強(qiáng)化資源精準(zhǔn)配置。在落實(shí)主體功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，通過統(tǒng)籌考慮人口、經(jīng)濟(jì)、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、存量挖潛、發(fā)展戰(zhàn)略、交通謀劃等確定各區(qū)發(fā)展重點(diǎn)和策略，并根據(jù)優(yōu)先保障區(qū)域重大設(shè)施、重點(diǎn)保障產(chǎn)業(yè)平臺(tái)建設(shè)、精準(zhǔn)保障基礎(chǔ)民生空間等原則，對資源和要素進(jìn)行精準(zhǔn)高效配置，并進(jìn)行差異化分區(qū)施策。發(fā)揮出市場調(diào)控的積極作用，真正實(shí)現(xiàn)對我國自然資源環(huán)境的科學(xué)有效配置。

（六）以促進(jìn)國家高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)

國土空間規(guī)劃是改善生態(tài)環(huán)境有效舉措，堅(jiān)持節(jié)約資源和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)兩項(xiàng)基本原則，使其積極促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，提升國土空間規(guī)劃工作成效。將生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入國土空間規(guī)劃體系中，以促進(jìn)國家高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)措施與政策的落實(shí)，合理開發(fā)、綜合利用國土資源，以國家高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向、空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，根據(jù)區(qū)域環(huán)境、建設(shè)以及管理等特點(diǎn)，細(xì)化國土空間規(guī)劃，推動(dòng)各行業(yè)領(lǐng)域綠色化生產(chǎn)發(fā)展，堅(jiān)守生態(tài)環(huán)境質(zhì)量底線，在資源環(huán)境可承受范圍內(nèi)開展各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性互動(dòng)。通過明確資源環(huán)境承載能力，持續(xù)推進(jìn)國土空間規(guī)劃各項(xiàng)基礎(chǔ)工作，并做好未來區(qū)域環(huán)境承受底線預(yù)警措施，既能有效管理國土資源又能改善生態(tài)環(huán)境，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)未來可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)[5]。

（七）警惕國土空間開發(fā)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

國土空間的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，是指在國土空間開發(fā)活動(dòng)過程中，從短期到長期的各種突發(fā)性或累積性災(zāi)害最終造成生態(tài)系統(tǒng)退化、環(huán)境污染等嚴(yán)重后果的可能性。當(dāng)前，我國的生態(tài)環(huán)境處于突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)集中顯現(xiàn)、累積性風(fēng)險(xiǎn)不斷增加的膠著期。導(dǎo)致這一現(xiàn)狀的深層次原因在于，我國仍處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型階段，面臨由外延式發(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展的調(diào)整。具體有兩點(diǎn)：一是結(jié)構(gòu)性問題突出，部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍依賴傳統(tǒng)重污染行業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)尚未真正轉(zhuǎn)型；二是粗放型的國土空間開發(fā)活動(dòng)導(dǎo)致生態(tài)資源被過度利用，生態(tài)功能區(qū)遭到破壞，環(huán)境承載能力透支，生態(tài)脆弱性不斷累加。因此，在國土空間開發(fā)過程中，應(yīng)摒棄過去“先污染再治理”的發(fā)展思路，加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和預(yù)警，通過生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，提前謀劃生態(tài)治理路徑，寓治理于預(yù)防中，最大限度降低環(huán)境治理成本[6]。

四、結(jié)束語

綜上所述，重視國土空間規(guī)劃體系中生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，根據(jù)我國出臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與政策方針，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃體系，明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)及必要性，使其逐步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，改善生態(tài)環(huán)境同時(shí)，也能提升土地資源利用率，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。