近代東太湖的圍墾與治理(1890—1937年)
——以吳江地區為中心

方志龍

(復旦大學歷史地理研究中心，上海 200433)

與水爭地是江南開發中的常見現象。盡管到15世紀左右，除東部沿海地區外，江南開發已經基本飽和(1)[日] 濱島敦俊： 《土地開發與客商活動——明代中期江南地主之投資活動》，鈔曉鴻主編： 《海外中國水利史研究： 日本學者論集》，人民出版社2014年版，第409頁。，但此后向河湖要地的進程仍在持續。有學者總結這一階段開發的顯著特點是“侵入資源的儲備處，生態和社會穩定的緩沖區”(2)[美] 安·奧思本： 《丘陵與低地： 清代長江下游地區的經濟與生態互動》，劉翠溶、[英] 伊懋可主編： 《積漸所至： 中國環境史論文集》，臺北“中研院”經濟研究所1995年版，第381頁。，也就是生態相對脆弱、易形成水患等自然災害的環境敏感區。明清以來，特別是近代，太湖主要出水區東太湖的湖田發展迅速，為觀察此時環境敏感區的開發和治理提供了典型個案，為學界所注意。現有對東太湖圍墾的研究主要分兩類： 一類是從自然環境角度探討宋代以來特別是明清湖田的開發與水環境的演變(3)鄭肇經主編： 《太湖水利技術史》，農業出版社1987年版，第105—113頁；王建革： 《江南環境史研究》，科學出版社2016年版，第69—109頁。，但缺乏對湖田發展的定量分析以及與社會的聯系；另一類集中關注圍墾最劇烈的近代，對20世紀20—30年代官方圍墾治理中設局放領、拆圍等環節及背后利益紛爭等問題有所探討(4)段本洛、單強： 《近代江南農村》，江蘇人民出版社1994年版，第351—373頁；胡吉偉： 《民國時期太湖流域水系治理研究》，南京大學博士學位論文，2014年；胡勇軍： 《“與水爭地”抑或“與民爭利”： 民國初期太湖水域浚墾糾紛及其背后利益訴求研究》，《中國農史》2018年第6期；趙赟： 《1930年代的極端氣候事件與太湖“退田還湖”》，《中國農史》2019年第5期。，但對20世紀20年代以前的治理以及此后“浚墾兼施”政策扭曲變形等問題卻少有研究，使近代圍墾潮興起至抗戰前官方整個決策、治理過程未有清晰揭示，對官方治理與圍墾、水環境演變互動關系的討論也還不夠。有鑒于此，本文將結合對湖田發展的定量分析，系統梳理自河南客民遷入圍墾的1890年到湖界確立的1937年間吳江東太湖圍墾、水環境演變與官方治理的互動過程，并嘗試揭示影響近代環境治理的因素。

一、 清代光緒時期圍墾潮的初興與招墾弛禁

(一) 東太湖的環境變遷與圍墾潮的初興

東太湖位于蘇州市吳中區洞庭東山半島與吳江區太湖岸之間，形態狹長，東、西、北三面封閉，只有南端與西太湖相連，這是晚更新世末期以來逐步演變的結果。晚更新世末期后，隨著海面上升和碟緣高地塑造，太湖及其附近地區從溝谷切割的濱海平原演變為碟形洼地的潟湖地貌。距今3 885—3 585年，太湖在積水壅溢下形成，但東太湖一帶大多仍為陸地。此后至魏晉南朝時期，太湖水面不斷擴大，東太湖一帶也被納入其中。(5)張修桂： 《太湖演變的歷史過程》，《中國歷史地理論叢》2009年第1輯。至唐代，東太湖東部與太湖出水主干吳淞江之間，是一片寬大水面，難分彼此。元和五年(810年)建了平望至蘇州的吳江塘路，但直至北宋慶歷年間吳江長橋、長堤固筑后，塘岸以東才迅速發生陸淤，塘岸以西的淤漲則到南宋時還尚有限。元明時期，隨著塘岸不斷加固，其西的溇港圩田也迅速發育。太湖出水從集中到分散，出水咽喉拉長變細，散而無統。明中葉左右，出水要口在吳江城北有瓜涇口、鲇魚口，城西至簡村(后稱南厙)一帶有南仁港、吳家港等十八港，十八港南有大浦港(清代其水口一帶稱“浪打穿”)。此后，十八港逐漸淤塞，主流由此北移至瓜涇口，大浦港水勢也有所加強。(6)參見鄭肇經主編： 《太湖水利技術史》，第105—110頁；王建革： 《江南環境史研究》，第69—88頁。東太湖西岸的洞庭東山原是湖中島嶼，直到清初，其與大村(今渡村鎮)之間還存在一個被稱為“大缺口”的寬大豁口。大缺口不斷淤積，到道光十年(1830年)疏浚時，除口門被加寬至31丈外，僅寬6丈，淪為河港。(7)《大缺口水利條陳》，〔清〕 金友理撰，薛正興點校： 《太湖備考》卷一《太湖》，江蘇古籍出版社1998年版，第48頁；〔清〕 鄭言紹輯，薛正興點校： 《太湖備考續編》卷一《水治》，第596頁。東太湖湖灣正式形成，水文環境隨之變化。因為風浪被洞庭東山阻隔，湖流趨于平緩，茭、蘆等水生植物大量生長，加之內部環流的存在，使從西太湖挾入的泥沙難以排出，淤積日益嚴重。(8)陳月秋、唐遠云： 《東太湖的由來及其演變趨勢》，《長江流域資源與環境》1993年第2期。在影響蓄泄的同時，卻為大面積圍墾創造條件。

光緒十六年(1890年)，河南客民(9)吳江東太湖圍墾客民主要來自河南和蘇北，蘇北客民來得較晚，以東城圩而言，大多是1930年來的。參見《吳江城區南厙鄉東城圩湖田調查》，蘇州市檔案館藏，文獻編號： H24-002-0012。遷入震澤縣(10)震澤縣是雍正四年由吳江縣分其西部設立，1912年重新并入吳江縣；轄境包括原吳江縣除北部瓜涇口、鲇魚口周圍外的所有太湖區域，晚清時圍墾均在震澤縣。本文以民國吳江縣為空間范圍，包括清代吳江和震澤二縣轄境，文中“吳江”有時也涵蓋清代震澤縣。東太湖地區種茭圍墾，揭開了近代圍墾潮的序幕。(11)《呈為無糧湖田懇實現耕者有其田主義應由原墾戶繳價或承糧勿任侵占官產者再事升科俾數十年被縛墾農得資解放躋入平等事》，蘇州市吳江區檔案館藏，檔號： 0204-003-1096。這些河南客民，主要從蘇、浙、皖三省交界、太平天國戰后招墾的廣德、長興、安吉、溧陽等縣輾轉而來。(12)吳江市菀坪鎮地方志編纂委員會： 《菀坪鎮志》，黑龍江人民出版社2004年版，第52頁。圍墾地最初在橫扇、溪港以北一帶，此處湖田發展情況如圖1所示。這里在明清時期大致屬于“湖心浮漲，周可三十里許”的平沙灘，晚清以前就是湖田的重要增長地。(13)乾隆《震澤縣志》卷二《疆土二·水》，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第23冊，江蘇古籍出版社1991年版，第31頁。圍墾最初之所以出現在這里，固然因為湖灘淤漲，但道光時期吳江城西至北一帶就已“數十里葑茭叢生，一望彌漫，不見湖面”(14)〔清〕 凌介禧： 《太湖去委水口要害說》，光緒《吳江縣續志》卷六《營建五·水利》，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第20冊，江蘇古籍出版社1991年版，第363頁。，并非只有此一處可以圍墾，主要還是因為這里的蕩主、勢豪愿意接納客民圍墾。

(二) 招墾弛禁及其影響

將1891—1935年吳江東太湖湖田逐年發展情況整理成表1(15)后文所用湖田數據除特別注明外，均依據表1或其所據的《吳江縣湖田狀況調查表》。，可見光緒十七至二十四年間(1891—1898年)，湖田以年均1圩、約908畝的速度增長。光緒二十六年(1900年)，震澤知縣王士暄突然援照同府新陽縣的墾荒章程設局招墾，要求先繳納系腳費每畝2 000文，再連繳3年官租各計每畝300、420、540文，便可升科給單，逃荒至境的河南客民因此承領了橫扇區無主灘蕩約2 300余畝(16)丁祖蔭： 《查復客民請升蕩糧情形并陳意見文》，《松陵文牘》，丁氏淑照堂1914年本，第43b—44a頁。從后文有引的該文中對客民繳納系腳等費的描述來看，這次招墾應當實行了，但在表1中沒有體現，可能在1935年調查中被遺漏。，這一數字是光緒十七至二十四年年均圍墾畝數的2.5倍。但是，震澤縣在太平天國戰后只是“間有荒蕪田地，均由土著農民陸續開墾，無須借力客佃”，并沒有招墾(17)〔清〕 左宗棠著，劉泱泱等點校： 《查明寧蘇土著客民墾荒相安情形折》，《左宗棠全集·奏稿八》，岳麓書社2014年版，第396頁。；河南客民到東太湖圍墾已有10年，其間也沒有招墾，此時又為何要招墾呢？

表1 1891—1935年吳江東太湖湖田發展情況

雖然沒有直接記載，但根據震澤縣援照章程的新陽縣招墾情況可窺其端倪。太平天國戰后，新陽縣土民怠于墾荒，客民“麕聚私墾”，因土客沖突被驅逐，到光緒二十五年(1899年)，仍有約10萬畝荒田。之所以不再“因噎廢食”而設局招墾，主要是因為正“值清理田賦之際”(18)民國《昆新兩縣續補合志》卷三《田賦》，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第17冊，江蘇古籍出版社1991年版，第354頁。。“清理田賦”是指光緒二十五年清廷派往江蘇籌餉的協辦大學士、兵部尚書剛毅針對江南各府錢漕征收中大量存在捏熟作荒之弊而進行的清查活動，目的是為中央財政奪回被地方官紳吏胥侵占的正供錢糧。(19)參見范金民： 《清末剛毅江蘇清賦之考察》，《明清論叢》第15輯，故宮出版社2015年版，第286—306頁。清賦之外，為了增加正供，剛毅等也強調：“真正荒田，趕緊勒限招墾，以符定額。”(20)〔清〕 劉坤一、剛毅、德壽： 《奏為查辦江蘇清賦事宜謹會折具陳仰祈圣鑒事》，光緒二十五年七月初一日，《宮中檔光緒朝奏折》第13輯，臺北“故宮博物院”1973年版，第59頁。震澤、新陽等縣設局招墾，一方面是響應號召，另一方面地方政府的財政需求應該是更重要的原因。光緒二十三年(1897年)，朝廷要求江蘇等省酌減錢漕征價，將作為州縣經費主要來源的錢漕盈余提解部分，償付甲午賠款所借的四國外債(21)周健： 《維正之供： 清代田賦與國家財政(1730—1911)》，北京師范大學出版社2020年版，第335—339頁。，加上因為清賦，難以通過捏荒等手段獲得盈余，而新墾荒田在升科以前的收益歸地方，如新陽縣“所有收起系腳錢文租款留充地方積谷、團防之用”(22)民國《昆新兩縣續補合志》卷三《田賦》，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第17冊，第354頁。，自然刺激了地方政府招墾。

應該出于同樣的增收目的，光緒二十八年(1902年)王士暄又允許土、客民圍墾原墾地以北的浪打穿荒灘。(23)丁祖蔭： 《縣知事詳復履勘本境水道情形》，《吳江縣圩工征信錄》，亞興公司1914年本，第786頁。浪打穿是東太湖重要水口，清代康熙時期已經淤有草埂，因為豪民屢屢占墾，康熙五十二年(1713年)，吳江知縣徐祖望呈報督撫批準，勒石永禁，不許以升科為名侵占。(24)《吳江縣太湖浪打穿等處地方淤漲草埂永禁不許豪強報升佃占阻遏水道碑記》，〔清〕 金友理撰，薛正興點校： 《太湖備考》卷一《太湖》，第47—48頁。光緒二十九年(1903年)，僑居湖州的河南客民紛紛來集，搭棚圍田，請領升科，與土民發生嚴重沖突，督撫不得不委員調解，甚至調派軍隊鎮撫。盡管如此，委員與知縣夏輔咸仍決定將浪打穿荒灘分10圩放領，東城等4圩2 400余畝，歸客民墾種，無字等6圩四五千畝，歸土民墾種，中開界河，各守疆域。(25)丁祖蔭： 《查復客民請升蕩糧情形并陳意見文》，《松陵文牘》，第44a—44b頁。按： 丁祖蔭所稱浪打穿各圩的圍墾時間、畝數和圩數與表1(1901、1902年)有出入，可能是標準不同所致。本文論述中據丁祖蔭所說，但比較數據時仍用表1數據。長期禁墾的浪打穿由此弛禁。

招墾弛禁，一方面使圍墾客民開始成勢，這從光緒二十九年浪打穿的土客沖突就可以看出，另一方面也使湖田迅速發展。光緒二十七至三十年(1901—1904年)短短4年間，吳江東太湖竟然圍圩19個，約10 947畝，分別是光緒十七至二十四年所圍圩數和畝數的約2.4和1.5倍，達到近代第一個高峰。由圖2可見，這一時期往往先圍近湖之地，逐漸再圍已被包裹在湖岸內的箕平沙、萬平沙等灘蕩。這樣的圍墾，特別是浪打穿的圍占，使原本雖已淤有蘆灘、草埂但尚能過水的寬大水口被大量侵占，海沿漕、黃沙路、直渡港等出水河港拉長匯聚到南厙西南的小塊區域，妨害了湖水宣泄。

圖2 1891—1937年草埂鄉及其北湖田變化示意圖資料來源： 《東太湖蓄洪墾殖工程初步計劃平面圖(1936年)》，揚子江水利委員會： 《東太湖蓄洪墾殖工程初步計劃》，1937年復寫印本；《吳江縣湖田狀況調查表》，蘇州市吳江區檔案館藏，文獻編號： 0204-003-1223。

二、 民國初期禁墾、停補蕩糧與私圍私墾的發展

(一) 停補蕩糧與禁墾的實施

圍墾者為了護堤拓淤，也廣植茭蘆、侵占湖面。到民國初期，種茭圍墾引發至少三種問題和矛盾，開始引起地方政府重視。

一是泄水要口水利狀況惡化。宣統元年至三年間(1909—1911年)，吳江等地兩遭水災。1914年，吳江縣知事丁祖蔭履勘東太湖，發現“泄水各要口泥沙漲塞，室廬墳墓漸以坌聚，茭葑日增，加以圍筑橫截去路，宣泄無由”，“浪打穿地方舟楫膠滯，淺漲各灘岸，竟能步履若平地”，認為太湖下游多年來“不免湖水泛濫之虞者，其弊在民貪小利，昧遠計，與水爭尺寸土，官則闇于情形，漫準告升，即如浪打穿素稱浩瀚之區，永禁圍筑有案者，今則悉成淤田，湖流中斷”(26)丁祖蔭： 《詳復履勘太湖水利情形文》，《松陵文牘》，第64b—65a頁。，將種茭圍墾、侵占水口視為造成水災的重要原因。

二是爭產糾紛嚴重。丁祖蔭發現，此時土、客民種茭圍墾，“請補蕩糧，幾于無歲蔑有”，但請補者都是營私圍筑，即使有執業單串者，管業原始也難以詳考，且往往僅憑數畝單據就廣占湖面，“因是糾訟者，十居八九”(27)丁祖蔭： 《請停補給蕩糧文》，《松陵文牘》，第36a—36b頁。。平溪、南厙等鄉鄉董也告知丁祖蔭，在光緒二十九年就發生過土客沖突的浪打穿地區，東城等4圩的客民又侵越界河，占奪土民未墾田畝，土民不忿，可能會再釀禍端。(28)丁祖蔭： 《查復客民請升蕩糧情形并陳意見文》，《松陵文牘》，第44b—45a頁。

三是系腳、官租等費征收困難。增收本是招墾弛禁的主要目的，然而，客民承領橫扇區灘蕩的系腳等費，“有當場繳納者，有延宕未繳者，或已經繳納因被水災復向官署借本者，糾葛紛紜，不可究詰”。浪打穿4圩原本到光緒三十四年(1908年)就應該繳滿3年官租，轉行升科，但直至1914年，客民仍拖延不繳，即使縣府允客董所請豁免第1年官租后，仍不愿繳納剩余2年官租。(29)丁祖蔭： 《查復客民請升蕩糧情形并陳意見文》，《松陵文牘》，第44a—44b頁。這期間，一些客民還曲解章程，以“三年官租”重在3年租期，而非必須繳納官租，請求免租升科。(30)《呈為租限已滿請求倒換新單按畝納糧以期永遠執業事》，蘇州市吳江區檔案館藏，文獻編號： 0204-003-1140。

因此，1914年1月，丁祖蔭呈請江蘇省民政長韓國鈞，希望此后停補蕩糧，立案永禁，并委員周勘，即使已經納糧，其尤阻礙經流者，也要開糧鏟除，得到批準(31)丁祖蔭： 《請停補給蕩糧文》，《松陵文牘》，第36b—37a頁。，這就從產權角度否定了圈占水面進而圍墾湖田的合法性。3月3日，北洋政府公布《國有荒地承墾條例》，鼓勵人民承墾“江海、山林、新漲及舊廢無主未經開墾者”，但并未明確規定哪些荒地不能承墾，只稱政府認為有特殊使用目的者除外。(32)《國有荒地承墾條例》，中國第二歷史檔案館編： 《中華民國史檔案資料匯編》第三輯《農商(一)》，江蘇古籍出版社1991年版，第510頁。4月，為了防止圍墾者借機肆意占墾，丁祖蔭擬訂《墾荒地施行細則》9條，明確規定：“凡有礙水利之草埂、蘆灘，無論何人均不得呈請承墾。”(33)丁祖蔭： 《擬訂墾荒地施行細則文》，《松陵文牘》，第55b頁。7月，針對浪打穿的特殊情況，丁氏申明：“浪打穿一地為太湖宣泄總口，不許藉興利升科為名，擅自圍筑”(34)丁祖蔭： 《永禁圍筑浪打穿灘地并停升蕩糧碑文》，《松陵文牘》，第73b頁。，再次勒石永禁。

無機2013，2014，2015級晶體學課改班與對比班平均期末成績及總成績差值見圖1．由圖1可見，課改班平均期末成績與平均總成績均優于對比班．同時，課改班與對比班的期末成績與總成績平均值差值逐年減小，說明隨著課改的深入，對比班的成績也在不斷提高．

(二) 私圍私墾發展與處置之爭

然而，圍墾并未因此停止，反而愈演愈烈。1914—1918年間，吳江圍圩28個，約11 145畝，這5年所圍圩數和畝數的年均值分別是此前23年均值的4倍和2.6倍，達到近代第二個高峰。此時圍墾向北發展，草埂鄉、南厙鎮湖田增長量已經超過橫扇、溪港以北地區，北部的顧柳鄉也出現少量圍墾。圍墾禁而未止，有濱湖的環境原因，但更主要的還是圍墾力量的壯大，“新圍圩民除略有茅檐部屋以供耕種期間休憩，棚外幾乎無正式住屋與常住居民，而附近蘆蕩羅列，港汊分歧，平日既無專管機構，政府耳目不周”(35)《東太湖查勘報告》，江蘇省檔案館藏，文獻編號： 1004-乙-2308。。以業佃關系而論，圍墾中存在糧主(或稱業主、蕩主)、圩主(或稱墾戶)、佃戶(其中也有二地主)三種角色，私圍無糧湖田只有后兩種，三者可以是同一人，也可以是不同人。(36)《東太湖禁墾線內私圍湖田調查報告》，江蘇省檔案館藏，文獻編號： 1004-乙-2308。業主、圩主土、客參半，佃戶則基本都是客民。(37)徐思予： 《東太湖圍田問題之剖視》，《政治評論》1935年第167期。在圍墾之利的吸引下，此時不僅“上游浙屬棚民聞風麕集，或自豫省遠來，強占蘆蕩，截斷水道，所至成聚，勢力浩大”，本地勢力也十分踴躍，一些有權勢的士紳(如下文將提到的費承祿)成為業主、圩主，而且“水陸警界多與(圍墾者)聯絡，本地敗類為供奔走，資本來源貸之于南潯富豪”，圍墾之風自然難以遏制。(38)《請省長核辦職員金天翮請提前辦理太湖區域乙部水利測量案、研究員陶惟坻提議疏浚太湖案呈文》，《江蘇水利協會雜志》1918年第2期。

由于合法補糧途徑被關閉，除少數朦請補糧者外，新增的湖田、茭蕩幾乎都是沒有執照且不繳納賦稅的私圍私墾。隨著私圍私墾的發展，治理問題日益受到關注。1916年2月左右，吳縣士紳張一麐建議江蘇巡按使齊耀琳“查明有礙湖身之蘆蕩暨業經私墾之區，一律鏟除，永不準奸民圍筑私墾”(39)《江蘇巡按使準京官張一麐等函請禁止太湖私墾圍筑飭江南水利局文》，沈佺編： 民國《江南水利志》卷一《論議》，《中華山水志叢刊·水志》第13冊，線裝書局2004年版，第89頁。。1918年，吳縣籍省議員孔昭晉鑒于種茭圍蕩發展迅速，也呈函省長齊耀琳，希望其飭令江南水利局派員督同濱湖各縣及地方士紳設局勘丈，對地浮于糧或在停補蕩糧后朦請補糧以及無糧而私占湖面者，一律鏟除。(40)《江蘇財政廳廳長胡翔林、蘇常道道尹王莘林、江蘇官產處處長曾樸、江南水利局總辦沈佺呈江蘇省長為派員會勘太湖種茭圍蕩情形擬具辦法請核文》，沈佺編： 民國《江南水利志》卷一《論議》，《中華山水志叢刊·水志》第13冊，第90頁。不過，也有一些在圍墾中涉利的士紳公然為放領張目。1918年，吳江士紳費承祿(仲竾)(41)費氏是1926年、1927年所圍南新圩的圩主之一，不過從其言行來看，可能早已涉足圍墾。就介紹明代鄉賢袁黃深浚河港、高筑圍岸以使“汙下皆成良田”的水利學說，支持圍墾。(42)《三吳水考下》，《江蘇水利協會雜志》1918年第2期。1919年，他又上書太湖水利督、會辦錢能訓等，以已成湖田鏟除困難為由，建議將之盡數清理放領，以裕水利經費，同時在田中多開河港以泄湖流。(43)《蘇魯及江皖江浙水利會議記述·費承祿上太湖水利督會辦書》，《江蘇水利協會雜志》1919年第7期。士紳的意見分歧是地方利益分化的體現。此時，官方雖然鏟除過少量私圍湖田，比如1918年吳江縣奉省令在湖西區前珠村等地勒石嚴禁圍墾太湖和龐山湖灘地，并鏟平了客民在浪打穿以及湖西區典當蕩、龐家蕩等處私筑的圩岸(44)吳江縣水利史志編纂委員會： 《吳江縣水利志》，河海大學出版社1996年版，第144頁。，但對于私圍湖田和茭蕩的整體處置，其實官方已另有打算，并不愿意大面積鏟圍。

三、 “浚墾兼施”政策實施與圍墾激增

(一) “浚墾兼施”政策的提出與實施

民國初期，國家行政機構進一步近代化、專業化。從土地方面來說，1913年7月，財政部著手清理并處分官產，1914—1915年間，在江蘇先后設立沙田局、官產處等專門機構。東太湖的私圍無糧湖田也屬官產，但因為禁墾、停補蕩糧，暫未清理。從水利方面來說，1914年，江蘇設立蘇南地區首個真正意義上的專門水利機構——江南水利局(45)參見胡勇軍： 《“與水爭地”抑或“與民爭利”： 民國初期太湖水域浚墾糾紛及其背后利益訴求研究》，《中國農史》2018年第6期。；1917年11月25日，又設立水利集議機構——江蘇水利協會，研究推進全省水利工作。(46)《江蘇水利協會開會記事》，《申報》1917年11月26日，第7版。東太湖圍墾治理的主導權因此上移。

與吳江縣不同，江蘇當局只將禁墾、停補蕩糧當作權宜之計。1915年全國水利局回復江蘇省巡按使齊耀琳關于停補太湖蕩糧的咨文稱：

大咨所定辦法，自系為將來規畫預防障礙起見，應準備案。但水利工程應以測量為前提，測竣圖成，一經研究，何處應規復舊狀，何處可開辟成田，庶有根據。與水爭地之古訓，按諸今日河海專門工程之學說，已非無商榷之余地。貴巡按籌議整理太湖，為民興利，良佩遠謨。將來果議實行，應請先事測繪，再議施工。(47)《江蘇巡按使準全國水利局咨復停補太湖蕩糧飭江南水利局文》，沈佺編： 民國《江南水利志》卷一《論議》，《中華山水志叢刊·水志》第13冊，第88—89頁。

可見或許受到西方水利知識影響，江蘇當局已經有浚墾兼施的設想。全國水利局在肯定的同時，強調要先完成測繪。

為了太湖流域的水利規劃，江蘇省也準備開展平面測量。1917年，省議會通過了吳江籍省議員金天翮(松岑)的提案，計劃由江南水利局分甲部江南運河區域、乙部太湖區域、丙部淀山湖泖湖區域、丁部陽城湖區域進行。由于此時淀泖被主流視為下游關鍵癥結之地，丙部最先行進行。(48)金天翮： 《省議會籌興江南水利應從測量入手案》，《江蘇水利協會雜志》1918年第1期。不過，到1918年6月左右，鑒于吳江東太湖等處圍占“防不勝防，禁不勝禁”，江蘇水利協會同意金天翮所請，準備將乙部與丙部一起提前進行，以確定應浚應墾之處，便于限制、引導圍墾和浚治太湖。(49)《請省長核辦職員金天翮請提前辦理太湖區域乙部水利測量案、研究員陶惟坻提議疏浚太湖案呈文》，《江蘇水利協會雜志》1918年第2期。可見，由于私圍私墾迅速發展，官方開始著手將浚墾兼施的設想轉化為現實，此時重點是保證水利。

然而，太湖水利經費短缺。江南水利局1918年4月稱，其治理蘇南水利主要依賴各地畝捐，剩余不過10余萬元，而當時包括平面測量在內應辦工程總需款在200萬元以上，缺口巨大。(50)《籌興江南水利案》，沈佺編： 民國《江南水利志》卷一《論議》，《中華山水志叢刊·水志》第13冊，第115頁。為了籌款，1918年底，江蘇水利協會職員鄭立三、宗嘉祿、袁承曾等在該會研究會上提出希望盡快測繪成圖，依水準同高點劃定墾線，除行水應浚之區外，將太湖等各湖的出水湖灘悉數清丈放領，所收地價，三成解部，七成歸蘇南水利經費，決議通過，只待測量完成。(51)《職員鄭立三等提議江南水利籌款方法案》，《江蘇水利協會雜志》1919年第4期。至此，劃定浚墾界線以有限放墾并將部分地價收入充作水利經費的方案確立，重點顯然已轉移到放墾上，這就是后來設局放領依據的所謂“浚墾兼施議決案”(52)《蘇陳對太湖放墾之解釋》，《申報》1926年5月18日，第9版。。本來依據測量結果科學規劃并實施浚墾，可算是合理開發之策，但是此時官方在水利經費壓力下改變對浚墾的側重，開始偏離合理軌道。

1921年末起，江蘇省(60)湖田與沙田等官產一樣，本應歸財政部管轄，但是此時地方軍閥割據，各省的國家收入已由本省控制(參見楊蔭溥： 《民國財政史》，中國財政經濟出版社1985年版，第9—12、32頁)，湖田放領也就由江蘇當局主導。和太湖局開始不顧乙部測量都遠未完成的事實，或明或暗地推動放墾。主要原因雖是財政和水利經費壓力，但企圖圍墾謀利的士紳積極串聯，應該也起了推動作用。除前文提到的費承祿外，蘇州名士費樹蔚也曾集資百萬，勸太湖局督辦王清穆圍墾東太湖附近的龐山湖。(61)金天羽(即金天翮)著，周錄祥點校： 《龐芝符傳》，《天放樓詩文集下·天放樓文言遺集》卷三，上海古籍出版社2007年版，第1059頁。但是由于江浙眾多士紳強烈反對，沒能成功設局放領。(62)江蘇省和太湖局推動放墾以及士紳反對的過程參見胡勇軍： 《“與水爭地”抑或“與民爭利”： 民國初期太湖水域浚墾糾紛及其背后利益訴求研究》，《中國農史》2018年第6期。1924年初，江蘇省財政窘迫已極，一度停發太湖局經費。(63)《整理蘇省財政之管見》，《申報》1924年1月31日，第12版。當年3月傳出消息，省長韓國鈞準備委派官產處長曾樸與太湖局會辦彭谷孫設立湖田局，先從已完成測繪、劃定了墾浚界線的吳縣洞庭東山開始放領，擬放領蕩地達30余萬畝。(64)《蘇民再請禁止領墾湖蕩》，《申報》1924年 6月26日，第12版。齊盧江浙戰爭后，1925年9月1日，清理湖田局在蘇州正式成立(65)《縣議會電請撤消湖田局》，《申報》1925年9有14日，第11版。，業務雖包括登記、勘丈等厘清地籍的內容，但核心是放領，收入之半充作太湖局經費。(66)《蘇陳對太湖放墾之解釋》，《申報》1926年5月18日，第9版。旨在追逐放領收益，已經變形為先墾后浚，甚至事后看來是有墾無浚的“浚墾兼施”政策終于實施。

(二) 湖田局的爭議與圍墾激增

湖田局的設立，再次引起江浙士紳的強烈反對。反對者一方面擔心放墾后“土客勢豪上下相蒙，報領之數必相倍蓰，巧取豪奪，湖身益蹙，即無容納之量，必有泛濫之禍”(67)《各同鄉會消息·洞庭西山旅滬同鄉會》，《申報》1925年9月18日，第15版。；另一方面也質疑太湖局“名為浚墾兼施，實則有墾無浚”(68)《縣議會電請撤消湖田局》，《申報》1925年9有14日，第11版。。但在財政壓力下，盡管此時江蘇軍政格局迭變，省當局始終以水利經費匱乏以及現有私圍難以全面鏟除等為由堅持放墾。(69)《蘇省長維持太湖浚墾原案》，《申報》1925年9月18日，第9版；《蘇陳對太湖放墾之解釋》，《申報》1926年5月18日，第9版。吊詭的是，作為放墾依據的《浚墾界線圖說》(以下簡稱“《圖說》”)卻遲遲沒有周知士紳。1926年5月后，該《圖說》成為反對放墾的江浙協會士紳關注的焦點。(70)《江浙協會反對湖田放墾電》，《申報》1926年5月5日，第6版。在這些士紳堅持下，7月，當時控制江蘇的軍閥孫傳芳同意其研究《圖說》并實地查勘。(71)《太湖墾放事將召集各縣代表會議》，《申報》1926年7月28日，第14版。10月初，經查勘發現，東山浚墾界線一帶并非如太湖局所稱“大部已在高水位以上”，反而多在低水位之下。(72)李儀祉： 《太湖東洞庭山調查記》，《李儀祉水利論著選集》，水利電力出版社1988年版，第429—430頁。這樣的界線幾乎沒有限制和引導意義，徹底暴露出此時官方收益至上的態度。

本來，1919—1925年間吳江東太湖湖田增速已經放緩。7年中圍圩7個，約2 417畝，分別只有1914—1918年所圍圩數、畝數的25%和22%。然而，在東山放墾后，1926年吳江也有設立湖田局的傳聞，由此“地方之投機嗜利者不惜急起直追，既圍蕩以成田，更植湖而為蕩，互為因果，紛紛競種”(73)《文牘選載·太湖湖田》，《太湖流域水利季刊》1927年第1卷第1期。。1926—1927年間圍圩13個，約10 030畝，1 000畝以上的大圩有4個，最大的南新圩約1 700—1 800畝，達到近代第三個高峰。此時圍墾集中到南厙鎮、草埂鄉一帶。南厙以北湖面本就較其南狹窄，顧家蕩、周家蕩、余家蕩等處陸續被圍墾，使得這一帶圩岸已突至湖心，影響東太湖向北端瓜涇、鲇魚等口出水；吳家港等河的通湖咽喉也隨之拉長，進一步降低吳家港—長橋一線本已羸弱的出水能力(圖2)。

如果說民國初期對圍墾水利威脅的擔憂主要還是侵占浪打穿這樣泄水要口的話，那么此時官方態度和湖田增勢已讓人開始憂慮東太湖的消亡。參與1926年10月東山實地查勘的士紳褚輔成等就認為，“(吳江)平望等處亦宜亟為注意，否則得尺進寸，以近十年比例，再越三十年，恐東太湖之強半，不為滄海桑田之感者幾希”(74)《江浙代表查勘太湖報告書》，《申報》1926年10月15日，第9版。。

四、 湖田清理的重啟與大規模私圍的爆發

(一) 湖田清理的暫停與重啟

1927年3月，北伐軍占領南京，國民政府取得太湖流域的領導權。5月，國民政府撤銷江南水利局、浙西水利議事會以及太湖局，設立太湖流域水利工程處(以下簡稱“太湖處”)。該處比傳統士紳主導的太湖局更為專業化，此前主張完成全部測量才能規劃放墾的水利專家沈百先出任處長。6月，太湖處以必要的測量并未完備、墾線在低水位以下且無規則可循為由，呈請撤銷原浚墾界線，重申必須先完成全部平剖面及水文測量才能研究放墾(75)《文牘選載·太湖浚墾問題》，《太湖流域水利季刊》1927年第1卷第1期。；7月23日，又要求吳江縣在測量未完之前重申禁令，詳細檢查濱湖各圩糧冊，無糧者不論已圍未圍，一律不許耕種(76)《文牘選載·太湖浚墾問題》，《太湖流域水利季刊》1928年第1卷第2期。。8月，財政部也以輿情不洽和設立兩年之久毫無成效為由撤銷湖田局。(77)《文牘選載·清理湖田》，《太湖流域水利季刊》1928年第2卷第1期。

然而，湖田清理又很快重啟。1928年6月，財政部下屬的江蘇沙田官產事務局飭令吳昆江官產事務所擬具清理辦法，征得太湖處同意。(78)《文牘選載·清理湖田》，《太湖流域水利季刊》1928年第2卷第1期。7月23日，《第一期清理太湖湖田辦法》實行(79)《第一期清理太湖湖田辦法》，《江蘇省政府公報》1931年第808期。，湖田清理在吳江、吳縣全面展開。財政部及其下屬官產機構自然是為了國庫收入，而沈百先及其領導的太湖處之所以改變初衷，還是因為水利經費欠缺，太湖處已擬定平剖面測量及水文測量計劃，就因為經費不能籌撥，無法實行(80)《文牘選載·本處組織》，《太湖流域水利季刊》1928年第1卷第2期。，而財政部同意仍將地價收入的一半撥充該處經費。在測量未完、浚墾界線未定、“浚墾兼施”難以落實的情況下，暫時只放領已經圍墾成熟的湖田，太湖處還要求清理機關勘丈湖田時，須與其共同派員，頒發部照也要共同會印，以為把關。(81)徐伯符： 《太湖湖田之研究》，蕭錚主編： 《民國二十年代中國大陸土地問題資料》第74冊，臺北成文出版社1977版，第39142—39144頁。此類限制條件看似考慮了水利影響，然而私墾成熟的湖田并非一成不變，新增私圍湖田墾熟后也可報領，因此限制作用有限，為后來爆發大規模私圍埋下伏筆。

清理啟動之初，糧主、墾戶、佃戶或意存觀望，或因定價過高，無力繳價，報領者寥寥。經請愿，改以8折繳價，報領稍有起色。然而，此時江蘇省政府與財政部圍繞包括湖田在內的官產發生管轄權之爭，省政府一度要求各縣對此暫停清理和處置。湖田等官產經裁定仍歸國有后，1929年和1931年，清理機構兩次改組，但因人事迭變、經費有限，清理工作直至1934年仍無成效。(82)徐伯符： 《太湖湖田之研究》，蕭錚主編： 《民國二十年代中國大陸土地問題資料》第74冊，第39148—39151頁。在此過程中，被放領的湖田十分稀少。據估計，1929年吳江縣私圍無糧湖田約有5萬畝(83)《呈為無糧湖田懇實現耕者有其田主義應由原墾戶繳價或承糧勿任侵占官產者再事升科俾數十年被縛墾農得資解放躋入平等事》，蘇州市吳江區檔案館藏，文獻編號： 0204-003-1096。，但有統計數據的1928年12月—1930年4月間，該縣經太湖處及后來的太湖流域水利委員會會印放領的湖田部照僅有7張，計1 288.14畝。(84)《會印放領湖田部照之統計》，《太湖流域水利季刊》1930年第3卷第4期。這既影響了財政收入，也妨礙了以此為經費來源的太湖水利工作的進行。

為了推進清理，1935年1月，江蘇省財政廳又改組成立太湖湖田清理處(1933年湖田等官產劃歸省有)，調整清理辦法，降低領價。此時規定糧主承領湖田(指地浮于糧者)每畝4元，墾戶、佃戶承領每畝4.8元，魚池、桑園、果園高區每畝8元，低區每畝6元(85)《蘇省整頓湖田》，《申報》1935年1月7日，第8版。，與1928年糧主承領湖田每畝8元，墾戶、佃戶承領每畝10元，魚池、桑園、果園每畝不少于14元相比(86)《第一期清理太湖湖田辦法》，《江蘇省政府公報》1931年第808期。，降幅約50%。

(二) 大規模私圍的爆發

本來，1928—1933年間，吳江湖田增速再次放緩，7年內只圍圩6個，約4 300畝，都在南厙鎮、草埂鄉一帶，尚不及1926—1927年的一半。然而，1934年夏以后，太湖地區大旱，東太湖水位低落，當年就出現為數不少的圍墾，1935年2月后，興起更大規模的私圍，一些地方勢豪甚至投入巨額資本，組織共成公司、民生公司、松陵農場、開南公司等圍田公司。除天氣原因外，1935年1月領價下調也起了促進作用。有人算了一筆賬： 吳縣橫涇的良田畝價在50元以上，而這次新圍湖田算上繳價、工本等各種開支每畝不過十四五元，不到前者1/3，土質反而更勝。(87)張潛九： 《東太湖圍田始末記》，《中國農村》1935年第1卷第12期。如此劃算，自然吸引豪民大肆圍墾。

1934—1935年間，吳江縣圍圩達50個，約43 741畝，分別是光緒十七年以來圍墾總圩數和畝數的36.8%和48%，達到近代第四個，也是最高峰。橫扇、溪港以北的老圍墾區只有零星增加。南厙鎮、草埂鄉圍圩約20個，19 834畝。各圍田公司的湖田都在這里，面積均在2 000畝以上，最多的開南公司達4 700余畝，圩岸寬大，橫亙湖心，共成、民生等公司湖田更是越過了湖中心的縣界。這里圍墾使浪打穿的直渡港、黃沙港、海沿漕等泄水河不再直接與湖相連；草埂鄉與吳縣間的湖面狹處縮至二里半，嚴重侵占通向瓜涇口、鲇魚口等處的行洪道(圖2)。更為嚴重的是，民生公司還修筑一道堤直達橫涇，將東太湖攔腰截斷。(88)徐思予： 《東太湖圍田問題之剖視》，《政治評論》1935年第167期。越溪鎮以及湖東、湖西、顧柳等鄉之前很少圍墾，此時竟也圍圩27個，約23 730畝。這些湖田如果圍墾成熟的話，瓜涇口和鲇魚口將被堵閉，東太湖最北端有淪為陸地之虞(圖2)。總的來說，1934—1935年的圍墾使此前褚輔成等人的擔憂提前成為現實，太湖流域水利受到巨大威脅。

(三) 拆圍與善后方案的制定

到1935年5月左右，盡管仍有部分圩圍沒有完工，但這樣大規模的圍墾，已經引起地方社會強烈反對。吳縣橫涇等地的沿湖農民擔心進出水河港被筑斷，沿湖良田變成斷水的腹里田，魚蝦蘆蒿等生息斷絕，強烈抵制圍墾。(89)張潛九： 《東太湖圍田始末記》，《中國農村》1935年第1卷第12期。吳縣士紳張一鵬等也電請中央和江蘇省禁止，與圍田代表發生爭執。(90)徐伯符： 《太湖湖田之研究》，蕭錚主編： 《民國二十年代中國大陸土地問題資料》第74冊，第39204頁。

其實，早在1931年包括太湖流域在內全國大范圍發生特大洪災后，行政院就頒布《廢田還湖辦法》，要求先暫停放領河湖沙洲灘地，按尋常洪水位勘定蓄洪范圍，鏟除妨礙水流的沙田湖田灘地。(91)《廢田還湖辦法》，《山東省建設月刊》1932 年第2卷第3期。但為了圍墾之利，財政部和地方政府對此陽奉陰違。不晚于1934年，水利機關就已草擬了《整理東太湖水利工程計劃》(92)李儀祉： 《對于整理東太湖水利工程計劃之審核意見》，《李儀祉水利論著選集》，第526—527頁。，但廢田還湖遲遲未能落實，湖田清理也從未中斷。

大規模私圍后，迫于輿論壓力和水利影響，官方不得不拆圍。1935年6月7日，江蘇省政府委員會第749次會議通過《江蘇省制止圍墾太湖湖田辦法大綱》(建設廳后又給出兩條釋義)，要求嚴查私圍私墾，1928年8月以后私墾和朦報升糧的湖田，特別是1934年夏以后的朦報者，勒令鏟除；執有領照但未經水利機關會勘的湖田，經會勘無礙水利者，準予放領，否則照領價收回鏟除。(93)《江蘇省制止圍墾太湖湖田辦法大綱》，《江蘇建設月刊》第2卷第7期；徐伯符： 《太湖湖田之研究》，蕭錚主編： 《民國二十年代中國大陸土地問題資料》第74冊，第39219—39225頁。不過，實際拆除的僅限于1934—1935年間的新圍湖田(仍有個別如小外尾圩未拆除，圖2)。1935年6月9日—8月6日，吳縣拆除共成公司等圩約20 000余畝，吳江縣拆除盤灣等圩約20 950余畝。(94)徐伯符： 《太湖湖田之研究》，蕭錚主編： 《民國二十年代中國大陸土地問題資料》第74冊，第39211—39212頁；《呈報本縣拆圍情形檢同表格據實具復仰祈俯賜鑒核由》，蘇州市吳江區檔案館藏，文獻編號： 0204-003-0104。

拆除新圍只是應急手段，湖田發展之下東太湖水利狀況惡化的態勢并未完全扭轉，還需要善后治理。1936年12月12日，行政院公布《整理江湖沿岸農田水利辦法大綱》，1937年10月28日，國民政府核準頒布修正版，取代《廢田還湖辦法》，前者與后者最大的不同是在劃定界限保證蓄洪量的同時，允許界內在“舉辦適當工程，不致減少其原有之蓄洪功效時，亦得經營墾殖”(95)《修正整理江湖沿岸農田水利辦法大綱》，行政院水利委員會編： 《水利法規匯編(第一集)》，行政院水利委員會1944年版，第170頁。，兼顧了生產。據此，1937年2月，江蘇省政府會同揚子江水利委員會劃定湖界(即浚墾界線)，規定界內禁墾，4月派出了工程隊沿湖樹立界樁，共立244根。(96)《吳縣參議會俞參議員士臣等提供處理東太湖湖田糾紛意見書》，江蘇省檔案館藏，文獻編號： 1016-乙-937。不過，劃入界內的舊有湖田在抗戰前并未拆除。同時，揚子江水利委員會還制定《東太湖蓄洪墾殖工程初步計劃》作為界內整治方案，主要內容有二： 一是開挖連接西太湖與東太湖瓜涇口、大浦港、鲇魚口等主要水口的行水深泓；二是在湖界內建設22個區共213平方千米的國營蓄洪墾殖區，平時耕種，“農田面積約有二十八萬五千畝，每年增加生產約達四百萬元，純利約達七十余萬元”，遇大洪水就放水入墾區泄洪，“蓄洪量較未整理以前增大約三倍，可以減輕沿湖一帶之水災”。考慮需費約935萬元，籌款困難，準備分3期進行。(97)揚子江水利委員會： 《東太湖蓄洪墾殖工程初步計劃》。善后治理方案至此完備。

然而，數月后抗日戰爭全面爆發，破壞了計劃實施。1940—1949年間，湖界內私圍湖田迅速發展，蓄洪墾殖工程雖被嘗試推行，卻并沒能真正實施，蓄泄問題更加嚴峻。中華人民共和國成立后，1954年江蘇省人民政府再次要求以1937年湖界為禁墾線，飭令拆除界內絕大部分圩圍，但此后又有圍占。應該說，直到1995年底下游泄洪干道太浦河全線貫通以及2008年后東太湖綜合整治工程逐步實施，東太湖蓄泄問題才真正解決。

五、 結 論

近代以來東太湖發生劇烈的環境變遷，固然緣于封閉進程完成后的自然淤積加劇，但直接原因是人為圍墾。從光緒十六年河南客民至東太湖種茭圍墾開始，圍墾力量迅速發展，客民不斷遷入，本地勢力也參與其中，一些地方紳士成為湖田業主或圩主；到民國初期，圍墾之風已難遏制。

與之對應的是官方管控不力。1890—1935年間，治理政策經歷了從光緒中后期招墾弛禁，到1914年停補蕩糧、禁墾，再到1925年后有限放墾的變化過程。這看似是從以財政考慮為主，到重視水利等問題，再到注重合理開發的進步歷程，近代化的影響也在此過程中強化。然而，由于財政需求以及治湖經費不得不依賴湖田放領的現實，官方一直沒有大面積鏟除私圍，即使1931年中央自上而下推行廢田還湖后，依然如此；準備以“浚墾兼施”政策有限放墾，又違背初衷，沒有確立起明確合理的浚墾界線，就貿然放墾。這不僅始終無助于限制和引導圍墾，有時反而促進其無序發展。1890—1935年間，吳江東太湖分別在1901—1902年、1916年前后、1926—1927年、1934—1935年出現4次圍墾高峰，第一和第三次直接緣于官方招墾弛禁和設局放領，第四次也與下調湖田領價有關。

由此，東太湖水利狀況在吳江湖田整體自南向北、草埂鄉和南厙鎮湖田自東向西的發展下日趨惡化，蓄容不斷縮減，岸線整體向湖內推移，先是浪打穿受到侵占，北出行洪道隨后也受到影響，海沿漕等泄水河流逐步拉長變細，1934—1935年大規模私圍更使北出行洪道被嚴重占塞，鲇魚口、瓜涇口被堵閉，東太湖最北端有淪為陸地之虞。此后，官方不得不拆除約4萬余畝湖田，以避免極端后果，并制定善后方案。

總之，在近代轉型過程中，國家行政機構近代化、專業化，西方科技滲透影響，治理技術和理念有所進步，但對環境治理卻未必能起推進作用。財政能力，包括對治理對象的財政需求和對治理開支的財政分配，是決定治理能否落實的重要因素。