鹿特丹公約對我國農藥出口的影響及對策建議

武麗輝，曲甍甍，吳厚斌，白小寧

(農業農村部農藥檢定所，北京 100125)

《關于在國際貿易中對某些危險化學品和農藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》，簡稱《鹿特丹公約》，其目標是加強各國在國際貿易中對危險化學品進行信息交流，促進各方分擔責任和開展合作，推動無害環境方式使用，保護人類健康和環境。公約在一定程度上分攤了農藥國際貿易的責任，進口國更多了解其危害信息，但近年來隨著履約的不斷深入，公約發揮的作用超出了事先知情同意程序的范圍，已成為全球化學品或農藥禁限用的風向標。我國是農藥生產、出口大國，每年農藥產量的六成左右用于出口。公約是一把 “雙刃劍”，它既有助于我國農藥產業升級，又可能會阻礙我國農藥出口，農藥行業要密切關注公約的管控方向，按照公約要求，準備充分的事先知情同意相關資料，應對公約可能對農藥出口造成的影響。

1 《鹿特丹公約》簡介

聯合國環境規劃署(UNEP)與聯合國糧食及農業組織(FAO)自上世紀80年代開始訂立和推動實施自愿性信息交流方案，先后制定了《國際農藥供銷與使用行為守則》、《關于國際貿易中化學品資料交流的倫敦準則》，在此基礎上，UNEP和 FAO共同訂立了事先知情同意程序(Prior Informed Consent, PIC)并聯合實施。1998年3月，各國通過談判確定了《關于在國際貿易中對某些危險化學品和農藥采用事先知情同意程序的公約》案文，1998年9月10日，此案文在于鹿特丹舉行的一次全權代表大會上通過，并開放供簽署，并于2004年2月24日正式生效。因此，公約也以首次通過案文的會議舉辦地命名，稱為《關于在國際貿易中對某些危險化學品和農藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》，簡稱《鹿特丹公約》。

公約正文共30條，6個附件。核心內容是禁用或嚴格限用化學品的程序、極為危險的農藥制劑的程序，附件3所列化學品進口和出口的相關義務，將化學品列入附件3和從附件3刪除的程序等。此外，公約條款還規定了各國資料交流、國際技術援助，以及不遵守和爭端的解決等。公約秘書處由聯合國環保署(UNEP)和糧農組織(FAO)共同組建，負責召開締約方大會和化學品審查委員會，并為締約方履約提供幫助，協調地區和國家間的合作。

截止目前，公約共有161個締約方，公約文本于2019年最新修訂。我國于 1999年8月24日簽署公約案文，于2004年12月29日經第十屆全國人大第十三次會議審議批準，2005年3月22日，中國政府向聯合國交存了公約批準書，2005年6月20日公約對我國正式生效。

2 《鹿特丹公約》的運行機制

《鹿特丹公約》的主要機構有公約秘書處、指定的國家主管部門、化學品評審委員會、締約方大會等。

2.1 鹿特丹公約秘書處 由UNEP執行主任和FAO總干事共同履行職責。一是為締約方大會及其附屬機構的會議做出安排，并向它們提供所需的服務；二是根據要求，便利協助締約方、特別是發展中國家締約方和經濟轉型國家締約方實施本公約；三是確保與其它有關的國際組織的秘書處進行必要的協調；四是在締約方大會的全面指導下，達成有效履行其職責可能需要的行政和合同安排；五是履行本公約規定的其它秘書處職責以及締約方大會可能確定的其它職責。從秘書處的職責可以看出，秘書處召集各締約方開展公約相關的活動與信息交流，并將相關信息在全球公布和共享。

2.2 指定的國家主管部門(DNAs) 加入公約的締約方，會設立公約的官方聯絡點，并指定國家主管部門(DNAs)通常為負責農藥或工業化學品管理和政策制定的政府部門，官方聯系點和指定的國家主管部門是秘書處就履約相關技術事宜聯系的主要聯絡點。公約規定，各締約方應指定一個或數個國家主管部門,國家主管部門應獲得授權,在行使本公約所規定的行政職能時代表締約方行事。各締約方應確保國家主管部門有足夠的資源以有效地履行其職責。各締約方應在國家主管部門的名稱和地址有變動時立即通知秘書處。

DNAs需要不定期將本國嚴格限用或禁用的產品信息，以“最后管制行動通知”的形式提交給公約秘書處。最后管制行動通知的內容包括產品信息的基本資料，禁用和嚴格限用的管制文件、生效日期、風險評估資料、相關替代品等。秘書處對DNAs發送的最后管制行動通知進行初步審核后(主要審閱資料的完整性)，將所有締約方DNAs的最后管制行動信息每半年整理一次，發布PIC簡訊。

2.3 化學品審查委員會(CRC) 化學品審查委員會(CRC)是在第一次締約方大會上設立的附屬機構，行使公約在對化學品和農藥的技術資料審查任務。公約將所有加入的締約方分成了7個區域：歐洲、亞洲、非洲、拉美和加勒比地區、中東、北美、西南太平洋。CRC委員會由來自PIC七個區域的31名成員組成，CRC會議每年舉行一次，一般在9月或10月舉行。

秘書處收到并審閱2份來自不同PIC區域國家的同一化學品的最后管制行動通知，并認為是完整的。秘書處就會將這兩份最后管制行動通知及所附資料送交化學品審查委員會(CRC)審核，CRC審核通過后，擬定該化學品的決定指導文件，并建議在締約方大會(COP)上審議將其列入附件3。

2.4 締約方大會(COP) 締約方大會(COP)是公約締約方參加的進行事項表決的會議，每2年舉行一次，最近一次COP會議在2019年5月舉行，下次會議將在2021年舉辦。鹿特丹公約締約方大會的議事規則，尤其是有關物質增列等實質性問題決策的條款，目前采用協商一致的方式解決，也有締約方國家提出了將這一方案修改為三分之二多數決策，對此各締約方討論激烈。公約附件三列表化學品或農藥的增列問題，也一直是締約方爭論的焦點，COP會議上，由所有締約方政府組成的代表團參加大會，并以協商一致的方式核準CRC的建議文件，以及其他公約事項。如果某一物質的決定指導文件在大會上未通過，將留在下次締約方會議上再次討論。

3 公約締約方的責任與義務

公約的核心內容是對列入公約清單的化學品，采用事先知情同意程序(PIC)，對危險化學品資料進行交流。從日常遵約的角度，締約方的責任與義務有三項。

3.1 締約方在國內對某一化學品禁用或嚴格限用后要及時通知秘書處 秘書處程禁用或嚴格限用的行為為“最后管制行動”，就這一行為給秘書處發送的通知，稱為“最后管制行動通知”。公約規定：各締約方應在本公約對其生效之日將屆時已生效的最后管制行動書面通知秘書處；采取最后管制行動的各締約方應將此類行動書面通知秘書處，這一通知應盡早發出、且在任何情況下不得遲于最后管制行動生效后九十天,如有附件一所需提供的資料,則應包括這類資料。

3.2 締約方出口公約附件3列表化學品或農藥時，要遵循進口國的“進口決定” 目前附件三列表中有49種/類化學品，其中35類為農藥，占到整個名單的7成左右(詳細的名單列表可在公約網站查詢，http://www.pic.int/TheConvention/Chemicals/AnnexIIIChemicals/tabid/1132/language/en-US/Default.aspx)。締約方大會核準通過后，秘書處將增列化學品的資料送交給締約方，締約方在收到秘書處的資料后，應在9個月內就該化學品的進口決定回復給秘書處。進口決定的回復可以是最后決定，也可以是臨時決定。決定內容一般有3種：同意進口、不同意進口、同意在特定條件下進口。我國是農藥出口大國，附件三列表農藥在我國大多已經禁止，目前在我國生產、使用和進出口貿易的有甲草胺、涕滅威、克百威、敵百蟲、甲拌磷5種。

3.3 締約方出口本國已經禁用或嚴格限用的化學品或農藥到另一締約方時，向進口締約方發送出口通知 公約規定：在采取相應的最后管制行動之后,該化學品的出口通知應在其首次出口之前發出。此后,出口通知應在任何日歷年內的首次出口之前發出；在出口締約方采取了一項導致該化學品的禁用或嚴格限用狀況發生重大變化的最后管制行動后,該出口締約方應發出經過更新的出口通知；進口締約方應確認在采取最后管制行動后收到的首次出口通知。出口締約方如果在發出出口通知30天之內未收到此種確認,則應發出第二次通知。出口締約方應做出合理努力,以確保進口締約方收到第二次通知。目前我國已經禁止或嚴格限用的化學品，保留了繼續出口的品種有百草枯、甲磺隆、2,4-滴丁酯、溴甲烷、殺撲磷等5種。

4 公約對農藥出口的影響分析

4.1 農藥行業在履約中的職責 我國是農藥生產、出口大國，每年農藥產量的六成左右用于出口。目前，我國出口的農藥品種中有10個是公約履約產品。其中，公約附件三列表農藥有甲草胺、涕滅威、克百威、敵百蟲、甲拌磷5種；我國禁用或嚴格限用農藥仍在出口的有百草枯、甲磺隆、2,4-滴丁酯、溴甲烷、殺撲磷等5種。2020年1月9日，農業農村部農藥檢定所發布了《關于在辦理農藥出口通知單工作中進一步加強鹿特丹公約履約程序的注意事項》，明確了企業在辦理履約產品的放行單時，需要補充提交相應的履約材料。一是對附件三列表產品，進口國已有“進口決定”，按照進口國的要求提供材料；進口國尚無進口決定的，企業應提供該農藥品種在進口國的農藥登記證明或進口國允許進口該農藥產品的證明材料。二是對我國禁用或嚴格限用產品，企業提供出口通知所需的相關材料。

4.2 履約產品放行單2020年辦理情況分析 截止目前，2020年共辦理履約放行單數量16 898單，占總放行單數(199 475)8.5%(圖1)。從通過率來看，辦理的16 898單中， 通過了15 258單；從辦理類型看，公約附件三列表產品3 266單，國內禁用產品13 632單(圖2)；從辦理品種數量來看，附件三列表產品辦理數量依次為甲草胺、克百威、敵百蟲、涕滅威、甲拌磷(圖3)；國內禁用產品辦理數量依次為百草枯、甲磺隆、2,4-D丁酯、殺撲磷、溴甲烷(圖4)。

圖3 附件三列表品種放行單辦理數量圖4 國內禁用品種放行單辦理數量

4.3 公約對農藥出口的直接影響分析 對于現階段的農藥行業，公約是一把潛在的“雙刃劍”，它既可能有助于我國農藥產業升級，又可能會阻礙當前我國農藥出口，對農藥進出口貿易產生負面影響。一是對于附件三列表農藥，大部分的締約方都提交了不同意進口，或在一定條件下方可進口，直接提交“同意進口”的締約方鳳毛麟角。2020年12月12日，公約秘書處在公約網站更新了多個締約方針對列入公約附件三的化合物提交的進口決定，涉及甲草胺、涕滅威、克百威、甲拌磷、敵百蟲等多個農藥品種的進口決定大部分為“不同意進口”。如哥斯達黎加等國“不同意進口”甲草胺和涕滅威；圣基茨和尼維斯聯邦和阿聯酋等國“不同意進口”克百威；智利、哥倫比亞、卡塔爾、馬來西亞、塞爾維亞等國“不同意進口”甲拌磷；智利和阿聯酋等國“不同意進口”敵百蟲。二是對于國內禁用農藥的出口時，向進口國發送出口通知，進口國在回復時對某些品種明確表態拒絕。如2020年，就有馬來西亞、越南、泰國等國家在回復出口通知時，明確了不再進口百草枯。

4.4 公約對農藥行業的潛在影響分析 公約在一定程度上分攤了農藥國際貿易的責任，讓化學品和農藥的進口國更多了解其危害信息，對全球的環境保護起到了積極的推動作用。但在履約的過程中，公約的作用也有可能被放大，超出了公約的程序范圍。很多發展中國家或經濟轉型國家，既沒有農藥生產產業，又具有薄弱的農藥分險評估能力，往往會以公約的管控為風向標，采取特別謹慎的態度，即一律采取禁用措施。在締約方大會上，多個國家表示，如果某一個產品列入了公約附件3，就會在國內對其進行禁用的管控措施，因此，在一定程度上，放大了附件三列表的危害，加快該產品在全球的禁限用進程，導致了農藥禁限用的蝴蝶效應顯現。

5 我國農藥行業履約的對策分析

5.1 跟蹤公約動態，加大行業宣傳 生態環境部、農業農村部是鹿特丹公約的官方聯系點，生態環境部化學品司、農業農村部農藥檢定所分別作為化學品和農藥的DNA，負責履約的日常和技術工作，我國自2005年加入公約，每年派員參加化學品評審委員會和締約方大會，并推選了化學品評審委員會的專家，在國際談判、履約等方面積累了豐富的實戰經驗，形成了由生態環境部、農業農村部、外交部、工信部、應急消防部等多部門分工協會的履約機制。但公約在行業內的宣傳還遠遠不夠，農藥企業對公約規則還不夠熟悉，因此，建議在國家層面履約的基礎上，加強各個行業的研究，在行業內進行宣傳，讓履約成為全行業共同關注的話題，大家都能獻計獻策，共同做好公約的及時跟蹤，及時了解公約最新進展，做好行業預警，盡早做好應對。

5.2 科技創新催生發展動能，及時做好產業結構調整 2020年8月24 日，習近平總書記指出，以科技創新催生發展動能，實現高質量發展，是形成以國內大循環為主體的關鍵，走出一條依靠創新的驅動型增長道路。我國是農藥生產大國，但農藥品種大多是過專利期產品，農藥行業科技創新不夠，每年登記的農藥創制產品占比不高。以履約為契機，發揮企業在技術創新中的主體作用，做好老產品的省級，和產業結構調整工作。我國出口農藥占到農藥產量的六成以上，快速增長的全球農藥市場需求成為拉動科技創新根本力，農藥創新資源會有更廣闊發展空間。最近幾年，中國農藥企業已經躋身全球農藥行業先列，但由于創新技術的缺失，我國大多農藥企業仍處于產業鏈中下游，產品的附加值低，科技創新和產業結構調整是應對公約影響的根本所在。