生產建設項目水土保持監督性監測工作探討

王 群，陳 宇

（海河水利委員會海河流域水土保持監測中心站，天津 300170）

生產建設項目水土保持監督性監測是按照國務院行政審批“放管服”改革精神、推動新形勢下政府職能與管理方式轉變的有效措施，是各級水行政主管部門根據實際情況和工作需要隨機開展的，因此具有較強的代表性。2018—2019 年海委開展了生產建設項目水土保持監督性監測，發現生產建設單位基本能夠根據水土保持法有關要求，開展水土保持工作，履行水土保持法定義務。但也有部分生產建設項目未能嚴格按照批復的水土保持方案落實水土保持措施，存在水土流失隱患。通過分析問題類型、產生原因，就各相關單位進一步做好水土保持工作提出了建議。

1 水土保持監督性監測開展情況

根據水利部2017 年印發的《關于加強水土保持監測工作的通知》（水保〔2017〕36 號）要求，海河水利委員會按照《生產建設項目信息化監管技術規定（試行）》等有關規程規范，于2018—2019 年開展了生產建設項目監督性監督，其中在建項目開展48次，完工項目12 次（涉及生產建設項目49 個，其中11 個項目連續2 a 開展）。通過前期收集生產建設項目水土保持方案和所在區域遙感影像，進行影像預處理和遙感解譯，將項目位置上圖，明確重點部位分布。現場利用無人機航測等技術手段，并結合查閱資料、現場交流等方式，開展生產建設項目重點部位調查。獲取取（棄）土場等重點部位具體擾動情況、水土保持措施布設情況，對比水土保持方案及變更資料，對生產建設項目重點部位擾動范圍、水土保持措施落實等情況進行合規性分析評價。

選取的49 個水利部批復的生產建設項目中涉及海河流域除遼寧省以外的其它7個省（自治區、直轄市），其中涉及京津冀地區項目34 個，占比69.39%。項目類型涉及鐵路、公路、水利工程等7個行業，其中鐵路項目17個，占項目總數34.69%；輸變電項目7 個，占項目總數14.29%；輸氣管道項目6個，占項目總數12.24%；水利工程項目8 個，占項目總數16.33%；煤礦項目6 個，占項目總數12.24%；機場及配套工程項目4 個，占項目總數8.16%；公路項目1個，占項目總數2.04%。

2 生產建設項目水土保持問題

2.1 問題及類型

通過監督性監測共發現水土保持疑似違法違規問題202個。根據水土保持責任義務、防治分區、水土保持措施類型等因素將問題歸納為未依法繳納水土保持補償費、未按方案落實水土保持措施、水土保持措施實施滯后、植物措施成活率低、棄渣場相關問題、完工后未及時開展水土保持專項驗收、監測監理工作不規范、建設單位不重視水土保持工作、驗收材料與實際工程量存在偏差、其它共10類問題。其中棄渣場相關問題占20.79%、未按方案落實水土保持措施占26.24%，詳見表1。

2.2 不同類型項目主要問題分布

不同類型的生產建設項目水土保持防治分區、防治標準、措施類型不同，管理方式和制度不同，其產生的問題也有所不同，根據49 個項目的統計分析，得出不同類型的生產建設項目存在的主要問題分布，詳見表2。

表1 主要問題類型分布

表2 不同類型生產建設項目存在問題分布 個

從問題分布來看，鐵路項目水土保持問題占比較大，約占問題總數的一半，主要問題為棄渣場相關問題、未按方案落實水土保持措施等。主要原因可能是鐵路作為海河流域基礎設施建設重點，是海河流域監督性監測的重點關注對象，選取個數較多，頻次較高，同時鐵路項目具有線路長、擾動大、建設環境復雜、建設周期長、參建單位水平參差不齊等特點，造成鐵路項目管理難度大，容易發生水土流失相關問題。

輸變電工程項目主要問題為監測監理工作不規范、未按水土保持方案落實水土保持措施、完工后未及時開展水土保持專項驗收；輸氣管道工程、水利工程項目主要問題為棄渣場相關問題；煤礦、機場及配套工程項目主要問題為未按水土保持方案落實水土保持措施等；公路項目主要問題為未依法繳納水土保持費。

2.3 棄渣場問題在各類型項目中的分布情況

棄渣場是生產建設項目在施工期和生產運行期產生大量棄土、棄石等固定廢棄物的專門堆放場地，是水土保持工作的重點。監督性監測發現的202 個問題中，棄渣場相關問題有42 個，占比20.79%。其中鐵路工程、水利工程項目中普遍存在棄渣場問題，主要為未按照棄渣場專項設計落實水土保持措施、在規定存放地之外棄土棄渣未履行變更手續、棄渣場未開展后續設計等問題，詳見表3。

以鐵路為例，主要發現問題為在方案制定的存放地之外棄土棄渣未履行變更手續。根據《生產建設項目水土保持設施自主驗收規程（試行）》中“廢棄土石渣未堆放在經批準的水土保持方案確定的專門存放地的”竣工驗收結論應為不通過。且該項問題整改難度較大，不管重新報批棄渣場變更方案，還是將棄渣場搬至方案確定的位置，2 項整改措施均需要一定的時間和經費，因此應及早發現及早動手進行整改，以保證項目如期合格驗收。

3 產生問題原因分析

3.1 建設單位方面

部分建設單位水土保持意識不強，存在報批了水土保持方案、繳納了補償費，就是盡了水土保持職責，對水土保持工作不重視、經費保障不到位、管理機制不健全。部分建設單位將水土保持工作全權委托技術服務單位處理，對技術服務單位疏于管理，造成質量不高；部分建設單位在前期獲得水土保持方案批復后即放松了水土保持要求，最后為了通過驗收，在工程建設中后期才開展水土保持相關工作，造成水土保持防治措施尤其是臨時措施和植物措施落實不到位，監測、監理工作滯后，無法客觀反映項目水土保持工作進展，達不到水土保持同時設計、同時施工、同時投入生產的要求。

3.2 技術服務單位

部分水土保持方案編制單位前期工作不扎實，棄渣場選址等工作外業不細致，導致實際建設過程中無法按照設計渣場棄渣，只能重新選址；部分防治措施不符合實際情況，但達不到方案變更設計條件，導致實際防治措施效果與設計效果有差別。部分水土保持監測單位未嚴格按照《生產建設項目水土保持監測規程（試行）》等技術標準開展工作，編寫的季報、年報、總結報告不能客觀反映實際情況；部分監理單位工作開展不規范，不能滿足水土保持監理需求，甚至形同虛設。

3.3 行政主管部門

個別地方管理部門制定了暫不征收水土保持補償費的規定，但財政部、國家發展改革委、水利部、中國人民銀行聯合發布的《水土保持補償費征收使用管理辦法》第十二條明確規定，除七種情形外，任何單位和個人均不得擅自減免水土保持補償費。同時《水利部關于加強事中事后監管規范生產建設項目水土保持設施自主驗收的通知》中規定未依法繳納水土保持補償費的不得通過水土保持設施驗收。水利部批復的項目管理權限在水利部及流域機構，工作依據是水利部文件，一旦發生與水利部文件相沖突的情形，即視為不通過。因此，部分生產建設項目的補償費繳納成為了限制驗收通過的關卡。

4 討論與建議

4.1 建設單位應提高水土保持意識，積極落實水土保持“三同時”制度

做好生產建設項目水土保持工作，是法律賦予建設單位的一項重要責任和義務。建設單位應進一步樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，提高水土保持意識，將水土保持工作與主體工程建設放到同等重要的位置，積極落實水土保持“三同時”制度，加強項目水土保持工作組織管理，根據水土保持方案及后續設計，組織建設管理、工程設計、施工單位、監理、監測等單位開展項目水土保持措施落實情況排查，建立問題臺賬，制定整改方案，形成問責機制，切實履行水土保持法定責任。

4.2 技術服務單位應加強技術能力，提高專業技術服務水平

技術服務單位承擔著為建設單位傳遞水土保持相關要求、落實水土保持相關工作等義務，也承擔著為水行政主管部門反映項目水土保持進展、問題和成效，是建設單位與水行政主管部門的紐帶。應從人員和技術入手，在技術上強手段，充分利用無人機低空航測、衛星遙感、互聯網+等信息化手段，增強水土保持監測、監理成果數據的準確性、針對性和實效性；加大人才培養力度，打造一支專業精通、業務嫻熟的技術服務隊伍；提高服務意識，嚴格履行月報、季報等報告制度，及時向建設單位、水行政主管部門反映項目水土保持工作情況。

4.3 水行政主管部門應加強法律法規宣傳，建立完善水土保持監督管理制度

各級水行政主管部門應進一步加強對生產建設項目建設單位水土保持法律法規的宣傳和培訓，提高建設單位水土保持工作意識；加強對技術服務單位的行業管理，盡快落實水土保持技術服務單位黑名單制度，把責任意識、業務水平、技術條件落后的單位關在門外，確保有能力、有信譽的技術服務單位能在較好的環境中開展工作，避免惡性競爭，降低服務水平；建立一套先進、規范的生產建設項目水土保持監督性監測技術流程，全面提升生產建設項目水土保持監管的時效性和針對性。