應急預案制定過程中常見問題及改進措施建議

董團偉，李曉峰

（陜西省引漢濟渭工程建設有限公司，陜西 西安 710010）

0 引漢濟渭工程建設安全管理及應急預案體系建設情況

1）引漢濟渭工程是解決關中、陜北缺水的戰略性水資源配置工程,地跨黃河、長江兩大流域,穿越秦嶺屏障,分為調水、輸配水兩大部分。調水工程主要由黃金峽水庫、三河口水庫、秦嶺輸水隧洞組成。施工內容涉及水利水電、公路橋梁、房屋建筑、機電安裝、園林綠化、隧道工程等施工領域。

2）陜西省引漢濟渭工程建設有限公司（以下簡稱：公司）是引漢濟渭工程的項目法人單位,負責引漢濟渭工程建設管理工作。公司下設分公司,作為公司的派出機構,履行項目法人單位安全監督職責,具體負責嶺南、嶺北各施工標段的安全監督。

3）公司依據《水利水電工程施工安全管理導則》（SL 721-2015）等法規、標準的要求,結合單位組織機構設置和工程建設實際,組織制定了引漢濟渭工程突發事件綜合應急預案1項,專項應急預案19 項,同時監督各分公司制定了綜合應急預案,參建單位制定了綜合應急預案和現場處置方案。形成上下聯動、統一指揮的引漢濟渭工程三級應急響應機制（公司、各分公司、各參建單位）。

4）在引漢濟渭工程突發事件應急預案制定前,公司成立了以分管領導為組長,安全管理部門、工程技術部門,后勤保障部門,以及分公司、參建單位和咨詢機構相關人員組成的應急預案編制小組。制定了應急預案編制計劃,明確了任務分工。編制小組成員深入施工一線,詳細調查了各施工點位置、管理模式、施工任務、施工工藝、計劃安排,調研了周邊地理、水文信息,安康、漢中以及西安周邊應急資源。在危險源辨識和風險評價,預警及信息報告,應急處置措施的制定過程中,多次集中討論,聽取各部門、參建單位和一線作業人員的意見和建議。預案起草完成后,公司組織了內部評審,邀請相關專家,對預案進行了外部評審。應急預案發布后,公司又著手對各參建單位應急預案的制定情況進行督促、檢查,最終建立起了較為完備的引漢濟渭工程應急預案體系。

1 應急預案制定過程中常見問題

在公司制定突發事件綜合和專項應急預案,對各參建單位應急預案制定情況進行監督檢查時發現,應急預案與實際脫節,不能有效指導應急處置,甚至可能影響應急處置的情況比較突出。

1.1 應急預案體系臃腫、混亂

初步設想的引漢濟渭工程應急預案體系,由公司制定的綜合應急預案,分公司制定的綜合和專項應急預案,和參建單位制定的現場處置方案組成。統計發現,如按照這個體系,各類專項應急預案近60 余項,而且內容重復、工作量大,預案體系臃腫,給參建單位制定現場處置方案也形成障礙。二是管理模式與應急處置不匹配,有的施工項目部負責兩個不同隧洞施工,且洞段距離較遠,卻只設置了一個現場應急指揮機構；而有的標段確是一個項目管理機構,兩個與項目管理機構完全不同的應急指揮機構。三是部分應急預案所處置的事故種類重復,預案命名和適用范圍不準確,如除了各類事故的專項應急預案外,還有“突然停電現場處置方案”“人身傷害事故應急預案”“塵肺病應急預案”等。

1.2 應急預案未覆蓋所有生產經營活動

一是制定應急預案前沒有考慮或忽視了作業風險高,施工時間短的作業過程。二是制定應急預案時只考慮了應急預案種類,沒有對不同場所、不同工序或不同原因可能導致的同類事故,制定有針對性的應急處置措施。以機械傷害應急預案為例,隧洞掘進現場和材料加工區均可能發生機械傷害事故,但事故發生的原因、處置程序和措施上卻有巨大差別。三是忽略了作業環境可能導致的事故,如地質環境復雜的高巖爆洞段,強巖爆就可能導致物體打擊事故；臨河施工可能發生的淹溺事故等。

1.3 應急職責不明確、不具體

一是往往忽略法定的主要負責人（總指揮）現場應急指揮職責。二是當某個項目部有多名副經理（副指揮）時,沒有明確各個副經理（副指揮）各自的應急職責。三是當某一功能小組內有多項應急工作職責時,沒有明確具體由哪些人分別履行應急職責。如醫療救護組,既擔負現場救治傷者,還負責和醫療機構對接。

1.4 處置程序不流暢,處置措施失當

一是當需要多項處置程序同時啟動時,沒有明確先后順序,出現程序交叉,或人員職責交叉,甚至混亂。二是信息傳遞只明確到某部門、某組織,沒有明確到具體人,上傳下達出現斷檔。三是處置措施不科學,錯誤施救,甚至野蠻施救。

2 常見問題原因分析

由于引漢濟渭工程輸水隧洞和兩個水利樞紐均位于秦嶺山區,點多面廣,施工類型多,施工工期長,物資運輸較為困難,且地跨西安、漢中、安康三個地級市。各參建單位在應急預案的制定過程中,往往忽略了客觀因素對應急預案制定的影響。與此同時,在詳細了解了各參建單位應急預案制定的整個流程后發現。

2.1 預案制定前的組織工作不扎實

應急預案制定的組織者（主要負責人或分管負責人）沒有成立由多部門、多領域,專業人員參與的應急預案制定小組。對應急預案的編制沒有科學的規劃和分工,沒有制定相應的工作計劃。預案制定完成后,沒有組織內外部評審,廣泛聽取各方的意見或建議,從而進一步優化應急預案內容。

2.2 應急預案制定前的準備工作不充分

對應急預案制定所涉及的法律、規范識別不全；對上一級單位應急預案文本內容不熟悉,編制的預案與之不銜接。忽視了對同行業企業事故應急處置相關資料的收集。對應急資源和自然地理環境調查工作不扎實。

2.3 危險源辨識不全面,風險評價不科學

只注意了當下施工過程中的危險源,沒有對將來可能出現的新施工工藝、施工機具、作業場所進行危險源辨識和風險評價。對危險因素導致的事故種類,以及危險有害因素可能造成事故的嚴重程度、影響范圍,甚至次生、衍生事故認識不全面。

2.4 未開展應急能力評估

沒有對本單位現有應急指揮及搶險機構,應急物資和應急資金等,在所處環境下,能夠處置何種類型、程度的突發事件進行分析、評估,低估或高估了本單位的應急處置能力。而且沒有考慮擴大響應或調用周邊應急資源。

3 改進措施和建議

為保證引漢濟渭工程應急預案體系的可操作性,針對以上問題和原因,公司對參建單位應急預案的制定提出了具體的要求。

3.1 要求扎實做好預案制定的前期策劃工作

1）成立預案制定機構。預案制定單位應結合部門職能分工,成立以單位主要負責人（分管負責人）為組長,單位相關部門人員參與的應急預案編制工作組,有條件的,還可以委托咨詢機構參與預案制定。參與預案制定的人員不僅要熟悉相關法規、標準,還要有豐富的施工管理經驗和閱歷。參與危險源辨識和風險評價的人員,要具有豐富的現場施工經驗。

2）制定工作計劃。結合管理機構及管理模式實際,確定應急預案體系的基本架構。再根據應急預案體系的基本架構,確定從前期調研,危險源辨識,到預案起草、預案評審,直到預案發布各個階段的重點工作、實施步驟,明確分工及職責。

3.2 要求深入開展預案制定前的調研工作

1） 廣泛獲取應急預案制定、評審、管理方面的法規和文件,以及行政、行業管理單位應急預案,保證應急預案滿足法規要求。制定的應急預案要與上級單位應急預案銜接,以便在擴大響應時更加高效地處置突發事件。

2）深入調研應急資源。了解上級單位可調動的應急資源,可以應對多大規模的突發事件。按照由近及遠的原則,調研生產經營場所周邊的醫療、救援、消防,技術服務以及通訊、電力、物資設備保障等資源。引漢濟渭嶺南工區地處漢中市佛坪縣和安康市寧陜縣交界,個別標段雖地處佛坪縣境內,卻距離寧陜縣更近。所以,在應急資源調查時,還要充分考慮應急資源調配的難易程度。

3）認真調查自然和地理環境。這是最容易被忽略的一點。以三河口水利樞紐大壩標為例,該標段主要分為大壩施工區、砂石料開采及加工區、混凝土生產區,且三者空間距離較遠,在應急指揮機構設置時,就應考慮建立項目部統一指揮,各施工區負責實施,其他施工區提供保障的應急指揮和救援機制。

4）全面了解生產經營實際。重點了解施工計劃（即后續施工任務）、施工工序、施工機具和施工方法,為下一步開展危險源辨識和風險評價,確定事故應急預案的種類提供參考。

3.3 要求合理組織危險源辨識及風險評價

1）危險源辨識及風險評價,要讓工程建設者參與其中。可以通過問卷調查、座談等形式,讓廣大工程建設者,尤其是各個場所、各個工種具有豐富施工和管理經驗的人員參與其中。

2）危險源辨識和風險評價不僅要覆蓋當下施工作業過程,還要結合施工進度計劃（至少3 年內）和施工作業環境,對后續工程施工中出現的危險源進行辨識和風險評價。引漢濟渭工程突發事件應急預案制定過程中,就不僅使用了引漢濟渭工程風險預評價成果,還參考了各參建單位年度和動態危險源辨識評價成果,實現了對施工環節、施工部位的全覆蓋。

3）不僅要辨識哪些場所和工況易發生生產安全事故,易發生哪些類型的生產安全事故,還要評價突發事件可能造成的嚴重程度,事故可能的影響范圍,確定不同工況下突發事件的處置措施。三河口水利樞紐圍堰擋水期間,在制定防汛應急預案時,就曾開展了潰壩分析,確定了洪水影響范圍,為制定更加全面的應急處置措施提供了技術支持。

3.4 要求細化落實各相關方應急職責

3）落實相關政府機構應急職責。不僅要關注應急管理部門的應急職責,還要關注行業負有安全生產監督職責部門的應急職責。具體負責應急信息發布、處理的職能部門,甚至具體的人員,保證信息傳遞渠道的暢通,及時獲取應急信息。

2）應急機構成員的應急職責盡量與部門職能分工相適應。務求機構內的人員覆蓋技術保障、人員保障、物資保障、資金保障、通訊保障、善后處置等各個環節,便于各方資源的協調。

3）明確特殊情況下的應急職責。尤其是指揮機構中有多名副指揮時,各自的應急職責。在發生突發事件時,最高指揮者因故不能履行應急職責時,具體由誰來行使應急指揮。

4）細化應急功能小組應急職責。如當應急疏散的功能小組有應急疏散、外圍警戒、人員安撫等應急職責時,要將應急功能小組劃分成更小的若干個功能單元,明確各功能單元應急職責。

5）充分發揮相關方重要作用。既是突發事件的受害者,也是突發事件處置的直接參與者。所以要明確未受到突發事件影響的的相關方,為處置突發事件提供應急物資,參加搶險救援等。

3.5 要求科學制定應急處置措施

1）堅持“以人為本”的應急處置原則。即“先保證搶險人員安全,再搶救受傷人員”“先救人,后救物”“先救重傷,后救輕傷”“先救傷者,后救亡者”。

2）堅持“先控制能量釋放,再實施營救”的原則。在實施救援時,應第一時間關閉能量源,避免能量持續意外釋放,導致次生災害或事故損失進一步擴大。如當對觸電者實施救援時,應先切斷電源；當對物體打擊傷者實施救援時,應首先排查、消除發生二次打擊的隱患。

3）注重對先進安全技術及設備的應用。在引漢濟渭工程隧洞施工過程中,就運用了超前地質預報技術；在三河口水利樞紐大壩施工期間,建立了水文監測、報送的水文氣象自動測報系統,為預測預警、應急處置提供技術支持；在應急通訊方面,使用了北斗定位和通訊設備,短波電臺,以及衛星電話等；同時,還將無人機用于小型應急物資投送及現場巡查。

3.6 要求廣泛聽取各方意見和建議

1）聽取應急指揮者、搶險救援者,甚至周圍群眾意見。尤其是在應急指揮機構設置、應急處置程序、應急處置措施落實、應急預警信息收集方面的意見,保證應急處置措施精準、有效。

2）接受醫療、應急,以及其他應急救援機構意見。尤其是具體的人員搜救、傷者救治、自救互救,以及消災減災方面的意見和建議,避免處置失當的情況發生。

3）組織外部評審。邀請應急管理方面的專家,對應急預案的層次結構、內容格式、語言文字、附件以及編制程序等內容進行審查,對應急預案的針對性、實用性、科學性、操作性和銜接性進行評審。

4 結語

總之,完善的應急預案是保證科學、高效處置突發事件的基礎。經得起事故應急處置檢驗的預案才是有效的預案。唯有強化安全管理前期策劃,落實過程控制,不發生各類生產安全事故,才是安全管理的最高宗旨和目標。