上海市朱家角鎮農業水價綜合改革實踐與思考

徐俊玲

(上海市青浦區朱家角水務管理所，上海 201700)

水利是農業的命脈，農田灌溉的高效管理是農業發展的基礎和重點，不斷深化農田水利設施長效管理，探索農業水價形成機制，推進農業水價綜合改革，是改善農田灌溉基礎設施條件，提高農業用水效率的重要保障。根據國務院相關工作要求，2015年上海市選取3個試點鎮作為農田灌溉設施長效管理改革第一批試點鎮,朱家角鎮為試點鎮之一。2017年是上海市農業水價綜合改革的啟動年,朱家角鎮在灌溉設施長效管理取得初步成效的基礎上, 以“總體不增加農民負擔”為原則,進一步開展農業水價綜合改革工作。2018年，朱家角鎮以精準補貼和節水獎勵等激勵政策為驅動，以實現農業灌溉用水總量控制和定額管理制度為抓手，以建立農田水利設施長效管理機制為目標，全面推進農業水價綜合改革工作。2020年，朱家角鎮完成驗收工作，成為上海市首家通過農業水價綜合改革驗收試點鎮。本文通過總結朱家角鎮農田灌溉設施長效管理模式及農業水價綜合改革的經驗做法，為其他豐水地區實現農田灌溉設施精細化管理提供參考。

1 基本情況

朱家角鎮是一個歷史悠久的水鄉古鎮，具有農業發展得天獨厚的地理優勢和生態環境。在試點之前，田間設施比較落后，灌溉泵站、灌溉溝渠等大部分建設于20世紀80—90年代，普遍老化嚴重。田間配套設施中水泥明溝僅占全部溝渠的25%左右，且損壞嚴重，隨處可見混凝土壓頂損壞，明溝板脫落甚至傾斜倒伏。此外，隨著農村經濟發展和農業生產方式的集約化轉變，大部分村和灌區存在“誰用誰打水”的現象，灌溉泵站無固定人員運行管理，導致大量浪費水、電資源的現象，并且易造成設施損壞和安全隱患。農村田間管理模式較為粗獷，若灌溉不當，容易導致氨氮和總磷指標偏高，污染河道水環境。

朱家角鎮共有28個行政村，2015年選取10個試點村開展農田灌溉設施長效管理工作，2017年結合農業水價綜合改革工作，進一步擴大試點內容和范圍，試點村增加到16個，基本做到全覆蓋。涉及灌區99個，灌溉面積26717畝,襯砌明渠94421m，土渠141124m，排水溝84489m，地下管道39551m，固定灌溉泵站99座。

2 改革推進過程

2.1 加強組織建設,形成工作合力

為有效推進農業水價綜合改革工作，朱家角鎮成立了以鎮長為組長，副鎮長為副組長，經管中心、資產公司、水務所、財政所、農業綜合服務中心五部門負責人和16個相關村支部書記為成員的試點工作領導小組，明確了責任分工。鎮經管中心和資產公司作為農田灌溉設施資產所有人，負責對農田灌溉設施，如電灌站、襯砌明渠、地下渠道等進行清查統計，建立設施動態數據庫；水務所作為行業管理單位，負責指導、監督、考評維修養護的進度、質量和臺賬資料，同時，根據各村需要，統籌兼顧，制定灌溉泵站維修養護計劃，落實維修養護隊伍并組織實施；鎮財政所負責落實資金的籌措和使用監管，規范資金專款專用；鎮農業綜合服務中心參與農田灌溉設施維修養護及農業水價綜合改革的指導、監督和考評工作；各村負責編制方案，組織落實灌溉設施運行和巡查隊伍，具體進行田間設施的日常運行工作，同時配合開展設施統計、登記等基礎工作。同時，村委會建立農田灌溉設施用水和費用收支臺賬制度，并通過村務公開等方式公開上一年度農田灌溉設施用水總額、農田水利設施管理養護收支費用、財政補貼等臺賬。

2.2 建立鎮、村兩級管養體制，優化長效管理模式

建立鎮、村兩級管養機制，以鎮作為農田灌溉設施供水管理主體，以村作為用水主體。將村兩委作為末端村民組織，由其負責協調合作社、家庭農場以及農戶等農業用水單位和個人，采用屬地化管理模式，村兩委對屬地內農田灌溉設施進行日常運行與管理工作，并對管理成效負責，鎮對各村進行指導、監督與考核。具體做法為灌溉泵站設施維修養護由村上報計劃，鎮統一組織招投標，擇優選擇專業養護維修隊伍實施；溝、渠、路維修由鎮實施，待農田灌溉設施長效管理走上正軌以后，由各村委負責實施；灌溉泵站運行、溝渠路清理由經營者(大戶)負責，或者由村委指派生產隊長負責，組織相對固定的大戶按年輪流打水、記錄運行表、匯報異常情況等并做好監督工作。

2.3 制定工作方案，健全工作機制，細化養護制度

以“不增加農民負擔、養護成本全覆蓋、屬地化運行管理、市場化維修養護”為原則，制定工作方案和考核辦法，以及管理網絡圖、工作臺賬、照片圖冊等。根據上海市相關配套政策，研究農業水價成本和價格核定辦法，制定超定額累進加價制度、資金精準補貼和節水獎勵辦法。以“改革全覆蓋、措施再深化”為目標，按照設施現狀分輕重緩急，逐年制定維修計劃和方案，按照時間節點開展市場化維修養護招標工作，健全檢查考核機制，開展日常考核工作。基本形成農田水利設施“日常運行屬地化、維修養護市場化、檢查考核常態化”的格局[1]。同時完善設施管理養護臺賬，按照規定發放農田水利工程使用證書,簽訂管護協議,落實灌溉泵站專人負責制度，定期對各個灌區放水員開展培訓，加強灌溉設施長效管理的全過程監管，實現運行管理、維修養護和檢查考核的精細化管理。

2.4 開展灌區基本情況調查，進行農業用水水權分配

以灌區為單元，調查每個灌區全灌水周期的用電量和用水量、灌區控制面積、種植作物類型，調查灌溉設施運行管護的成本、資金籌措方式等，并將調查成果以村為單元進行匯總。與農業、水務、村委等部門溝通核對，對照灌區上圖情況，對灌溉面積進行逐個核定。經核定，朱家角鎮共有灌區99個，灌溉面積26717畝，300畝以上灌區36個，種植類型主要為水稻和蔬菜。青浦區對朱家角鎮進行農業用水水權分配，為1710.7975萬m3，結合灌溉面積、農作物類型和其他工程條件等，朱家角鎮以區域內農業用水總量控制指標為基礎，將農業用水水權分配到各村，并進行信息公開和公示。

2.5 進行標準化養護資金測算，建立農業水價形成機制

參照《上海市農田灌溉設施維修養護技術規程》的相關要求，朱家角鎮對灌溉設施的運行養護和維修開展標準化養護資金測算，統籌測算全鎮農業用水的平均支出成本(包含維修養護費、日常養護費、灌溉電費和人工費)，指導各村成立農民用水自治組織，對于扣除財政補貼后的資金缺口，根據用水量，通過協商定價方式向用水戶收取水費，逐步形成養護標準化、規范化的經驗和做法，建立農業水價形成機制。

農業水價綜合改革實施區域的資金由市、區、鎮三級財政根據灌溉面積予以補貼。以2018年為例，朱家角鎮灌溉設施長效管理及農業水價綜合改革財政補貼共計116元/畝(市、區66元/畝，鎮50元/畝)。考慮到農業生產、農民利益等因素，經與各村委、用水戶協商，通過開會討論交流、舉手表決、公示等方式，明確朱家角鎮各村農業用水價格。

經測算，2018年全成本費用約為130元/畝。鑒于鎮對農業的重視，扶持農業發展的方針以及不增加農民負擔的工作原則，加上朱家角鎮水源充足，向用水戶大額收取用水費的條件不成熟，故核定的水價僅僅為全成本減去市、區、鎮三級補貼的費用支出，因此，鎮級農業用水價格最終核定為 14元/畝，不足部分由市、區、鎮三級財政資金承擔。在實際操作上，對于用水少的用水戶，將其以“投工投料”形式開展的日常養護折算成水費，以此方式向用水戶計收水費，對于用水多的用水戶，按照超定額累進加價制度足額計收水費[2]。

2.6 開展考核，落實精準補貼與節水獎勵

朱家角鎮從各責任部門抽調人員建立農田灌溉設施長效管理及農業水價綜合改革考核小組，每年按照現場實際運行情況和各村的臺賬資料，定期開展集中考核。考核結果作為農田灌溉設施長效管理及農業水價經費補貼的主要撥付依據。

長效管理補貼資金按照優秀、良好、合格、不合格四檔進行相應補貼。長效管理補貼資金主要用于電灌站日常運行管理及溝渠路清理等費用；節水獎勵補貼主要用于電灌站電費及電灌站相關管理人員節水獎勵。將各村用水(用電)定額設定為A，用水(用電)小于90%A的為優良；(90%～100%)A的為合格；大于100%A的為不合格；節水獎勵補貼根據考核分15元/畝、10元/畝、0元/畝三檔進行相應補貼。

性質1[5] 令n,k為兩個整數,且n,k≥2,i≠j,i∈ ,j∈

3 改革成效

a.改善了農田灌溉設施現狀。溝、渠、路得到了有效的維修和管理，改革區域范圍內田間設施面貌煥然一新。泵站外觀進一步美化，灌溉基礎設施得到專業維修養護，泵站落實專人管理，使用年限和使用效率也大大增加，進一步提升了優質農業及生產條件，保障了農田灌溉需求。

b.實現了農業節水用電。通過農業水價綜合改革，朱家角鎮實現農業水價整體收支平衡。同時，根據每年用水計量情況，全鎮未發生超定額用水現象。此外,打水工作落實專人管理，在精準補貼、節水獎勵等激勵政策的驅動下，灌溉站管理人員的積極性和責任心得到提高。與2015年相比，農業灌溉用水量和用電量明顯下降，平均管護成本也逐年下降。

c.有效控制了農業面源污染。按照“雙控考核”方式，即農業用水總量控制、畝均用水定額控制，有效控制灌溉用水總量，達到減少農業面源污染的基本目標，逐步提升農村水環境質量。

d.減輕了農民負擔。農業水價改革彌補了農田灌溉設施運行維護成本，對各村用于農田灌溉設施的成本進行適當的補貼,一定程度上減輕了農民的負擔。

4 改革實施經驗

4.1 重視宣傳和培訓工作

上海市農業水價綜合改革工作宣傳會多次在朱家角鎮召開；東方網、勞動報、新民晚報等新聞媒體成員到朱家角鎮開展采訪工作，深入了解朱家角鎮農業水價綜合改革試點工作開展情況，一定程度上加快了改革工作的推進。朱家角鎮通過制作系列宣傳片和宣傳手冊，普及農業水價改革知識，凝聚民眾農業節水共識。定期開展農業水價綜合改革培訓，進一步提高管理人員的節水意識，增強運行養護人員的業務水平，使農業水價改革工作穩步推進。

4.2 信息化管理與日常監督相結合

4.3 村民自治與市場化運行相結合

灌溉設施長效管理及農業水價綜合改革工作開展以來，一直都得到村委和農戶的積極響應。改革前電灌站及溝渠路管理的主體一直是村委，鑒于灌溉泵站的維修養護、田間溝渠路的維修具有一定的專業性，由鎮組織對其進行市場化管理，通過招投標方式選擇具有專業有資質的養護單位進行維修養護，進一步提高了灌溉設施維修養護的質量。另外，由于提高泵站運行管理水平是節水的關鍵環節，朱家角鎮通過落實精準補貼和節水獎勵制度(節水獎勵的部分資金可直接用于對有責任心、工作出色的泵站運行管理人員的個人獎勵)，進一步提高了運行管理人員節水灌溉意識，也調動了村民的積極性，可以從源頭上杜絕水資源浪費現象。

4.4 資金落實有保障，使用有規范

2017年農業水價實施以后,朱家角鎮在市、區兩級每畝90元補貼標準的基礎上，自籌30元，使每畝投入經費增加到120元。此后幾年，市、區每畝補貼66元，朱家角鎮在2018年、2019年、2020年分別自籌50元、34元、34元，使補貼資金達到116元/畝、100元/畝、100元/畝，為農業水價綜合改革試點工作提供了有力的資金保障。同時，規范資金使用情況：長效管理精準補貼和節水獎勵資金，根據考核結果由鎮直接撥付至各村；灌溉泵站的維修養護和溝渠路的維修，采用市場化招標選擇專業隊伍，根據維修項目計劃進行使用，確保資金用在刀刃上。

5 問題及建議

5.1 村委管理意識薄弱，應進一步凝聚改革共識

改革工作開展以來，管理主體發生改變，由第三方承擔了對電灌站及溝渠路的維修與養護，村委在管理上有了依賴，有所卸責。同時部分電灌站、溝渠路在運行中發生損壞的，村委第一時間也想依賴第三方來維修，但又不在年度維修計劃之內，因此增加了政府部門管理的難度。建議進一步完善改革機制和獎懲措施，做好鄉鎮與各村工作的溝通和對接，加大宣傳力度,轉變農戶傳統的思想意識和農業生產方式，發揮村委帶頭作用,凝聚改革共識。

5.2 配套資金有限，政府應加大扶持力度

由于朱家角鎮灌溉設施面廣量大，老舊設施較多，而設施維修養護資金配套有限，每年只能根據輕重緩急安排維修計劃，與村委的期望有所差距。另外，要通過灌溉泵站“用電計量，以電折水”的方式實現農業節水定量考核，需要遠程電表和配套計量設施安裝全覆蓋，而安裝這些設備也需要大量的資金。政府部門應加大資金扶持力度，完善精準補貼政策，保障改革工作順利進行。

5.3 專業性和精細化管理有待加強

基層放水員大多是聘用的當地村民，文化程度不高，市場化隊伍的維修養護專業性也不強。需要提高放水員和養護隊伍的運行管理水平，逐步培養一批專業化的隊伍，促進灌溉設施維修養護和運行的規范化以及管理的精細化。

6 結 語

朱家角鎮通過先行灌溉設施長效管理和農業水價綜合改革試點，消除了上海農村地區田間溝渠灌溉養護的短板，盤活了水資源，減少了農業灌溉用水量及農業面源污染，為實現最嚴格的水資源管理制度和持續改善河道水質奠定了扎實的基礎。上海市對朱家角鎮農田灌溉設施長效管理及農業水價綜合改革取得的成效給予了高度評價，認為朱家角鎮農業水價綜合改革試點工作的成功可為其他區、鎮提供借鑒，有效推動了農業水價綜合改革在全市的推廣。2020年，朱家角鎮農業水價綜合改革完美收官，如何保持改革成果，如何在取得一定成效的基礎上充分發揮農業水價改革的經濟效益和生態效益，堅持新時期水利工作方針，真正實現農業節水和惠民利民仍然任重而道遠。