渭河下游堤防管理難點分析及處理對策

羅亞軍，趙敏歌，李恩哲，孫西文

(陜西省江河水庫工作中心，陜西 西安 710018)

三門峽水庫修建以來，隨著潼關(guān)高程的持續(xù)抬升，渭河下游2003年9月1日華縣站出現(xiàn)了3540 m3/s洪峰流量，水位342.76 m，是華縣站1935年建站以來的最高水位，洪水下泄不暢，造成堤防多處決口，華縣、華陰等多地村莊被淹，經(jīng)濟(jì)損失巨大。2010年以來，陜西省委、省政府提出了“安瀾渭河、健康渭河、生態(tài)渭河”的新理念，并開始實施渭河綜合整治，2015年整治完成后，渭河實現(xiàn)了“洪暢、堤固、水清、岸綠、景美”的目標(biāo)。項目建成以來，通過近幾年對堤防工程的運行觀測及管理情況看，仍存在一些問題及管理難點，值得我們?nèi)ニ伎己徒鉀Q。

1 現(xiàn)狀與成就

渭河下游涉及咸陽、西安、渭南3市、14縣(市、區(qū))221.5萬畝耕地、150萬人口。渭河綜合整治后建成堤防323.32 km，河道整治工程67處，壩垛(含護(hù)岸、連壩)2397座、長度124 km。渭河下游現(xiàn)狀堤防寬度達(dá)到20 m～50 m，雙向兩車道寬8 m，大部分堤段設(shè)計為散排水，臨背堤坡比為1∶3.0，設(shè)計路面為二級公路，路面鋪設(shè)了瀝青面層，同時設(shè)置了限高設(shè)施，栽植了行道林，設(shè)立了附屬設(shè)施等配套附屬項目，工程建成后，工程主體運行良好，初步達(dá)到了建設(shè)預(yù)期目標(biāo)。

渭河防洪工程經(jīng)過綜合整治后，防洪工程抗洪能力、工程面貌等都發(fā)生了質(zhì)的變化，防洪壓力大大降低，既保障沿河村民的防洪安全，同時也是防汛搶險與工程管理的主要通道，在體現(xiàn)防洪保安主要功能的同時，對于改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也起到積極的作用，充分體現(xiàn)了防洪工程促進(jìn)生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合功能。

2 難點與問題

2.1 堤頂路面日常維修難度逐漸增大

渭河綜合整治工程建設(shè)路面鋪設(shè)了瀝青面層，設(shè)計路面為二級公路，但建成后一直對路面未按照二級公路標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行正常維護(hù)，加之原設(shè)計路面大多未設(shè)立排水溝，強(qiáng)降雨后路面積水嚴(yán)重，原在道路石底部刻槽引流的臨時排水通道，受路面雜物的影響堵塞而無法正常使用，積水沿著兩側(cè)設(shè)立的道牙石順著路面由工程道路直接排出，造成多處上堤路發(fā)生雨毀，特別是河道工程上堤路雨毀更為嚴(yán)重，修復(fù)頻率極高。這些不利因素直接影響了瀝青路面的使用年限，加之瀝青路面線長，運行維護(hù)所需費用較大，日常管理單位無專用設(shè)施、設(shè)備，日常管理維修難度較大。

2.2 堤頂擺攤設(shè)點、曬糧普遍存在

渭河綜合整治后堤防加寬后，路面平坦、順直，栽植了行道林，環(huán)境得到了美化。隨著路面條件的改善，堤防路面擺攤設(shè)點、曬糧現(xiàn)象屢禁不止，直接影響了車輛通行，造成了不安全因素。一是從渭河下游渭南以下，堤防集中擺攤設(shè)點多處存在，且規(guī)模越來越大，成為就近村民集中交易場所，沿途車輛通行受阻，收攤后垃圾遍地，極大地影響了堤防外觀，與堤防加培初衷相背；二是春、夏、秋三季節(jié)，當(dāng)?shù)卮迕穹N植作物主要有黃花菜、玉米、小麥，當(dāng)?shù)厣特溂惺召徍螅袥鰰裨诘谭郎希美K、磚塊、筐子、石塊隔離，更有甚者直接將道路堵死，通行需要從應(yīng)急防汛車道通行或者繞行，這種現(xiàn)象直接影響防汛及過往車輛正常行駛，且多有事故發(fā)生，時有樹木、電線桿、標(biāo)志牌被撞斷，人為造成不安全因素增多。當(dāng)?shù)毓芾聿块T通過加大巡查力度，對堤防擺攤設(shè)點、曬糧進(jìn)行了治理，但效果不明顯。

2.3 堤頂、路口傾倒垃圾現(xiàn)象普遍

近年來，隨著農(nóng)村生產(chǎn)生活的改善，沿河村民的環(huán)保意識有所增強(qiáng)，鄉(xiāng)村路面整治，家家干凈衛(wèi)生，隨著人民對生活環(huán)境的改善，沿河村民修建房屋、種果樹、西瓜等現(xiàn)象較為普遍，但在建設(shè)和生產(chǎn)的同時，也存在一些不良現(xiàn)象。存在堤防兩側(cè)堤肩、堤腳、上堤輔路傾倒建筑垃圾、腐爛瓜果、修剪雜樹枝、農(nóng)作物秸稈、白色塑料現(xiàn)象較為嚴(yán)重，基本上每條道路兩側(cè)均存在此現(xiàn)象，僅渭河下游大荔轄區(qū)越堤路達(dá)150條，清理需要大量的人力、機(jī)械、投資，實施難度較大，為此，管理單位加強(qiáng)上堤巡查及發(fā)現(xiàn)后及時制止等措施，但是收效不大，近期，從汛前普查情況來看，僅大荔左岸圍堤堤防10 km的范圍，(2020年已對全部上堤路、堤肩垃圾進(jìn)行了清理)新倒垃圾27處，包括樹枝13處，建筑等其它垃圾14處，傾倒垃圾現(xiàn)象仍然屢禁不止，管理難度大。

2.4 堤防劃定了管理權(quán)限，護(hù)堤地劃撥實施困難

按照《陜西省河道管理條例》，渭河下游護(hù)堤地劃撥為臨河50 m，背河30 m，比如大荔轄區(qū)，原護(hù)堤地臨河已基本劃撥到位，背河部分段已經(jīng)確權(quán)，未劃撥到位，臨側(cè)護(hù)堤地種植了防浪林帶，形成渭河生態(tài)長廊大荔一道靚麗的風(fēng)景線。隨著渭河綜合整治項目的實施，堤防加培在背側(cè)保持坡比的情況下，對臨河進(jìn)行了加寬培厚，在占壓工程的同時，對大部分護(hù)堤地進(jìn)行了占壓，平均占壓寬度24余米，防浪林帶進(jìn)行了挖除，存在缺失斷帶，綜合整治項目完成后，護(hù)堤地未及時劃撥到位，從管理的長效機(jī)制來看，不利于后期的管理。

3 原因與分析

3.1 目前部分堤防管理權(quán)限未明晰

一是日常養(yǎng)護(hù)由流域管理機(jī)構(gòu)實施，地方專門成立了管理機(jī)構(gòu)，管理單位之間職能交叉管理，導(dǎo)致堤頂路面、路燈等無法得到正常維護(hù)，瀝青路面維修需要專業(yè)設(shè)施、設(shè)備，對專業(yè)度要求較高，目前管理單位尚不具備養(yǎng)護(hù)條件；二是道路日常維護(hù)未落實專門的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費，未落實專門的養(yǎng)護(hù)人員。

3.2 堤頂擺攤設(shè)點、曬糧現(xiàn)象嚴(yán)重的原因

一是宣傳工作還不到位，群眾思想意識有待加強(qiáng)。隨著堤防工程綠化、美化，堤防環(huán)境的大幅改善，當(dāng)?shù)厝罕娚钏降奶岣撸臻e時間增多后，個別商販會在堤防擺攤設(shè)點，賺取利潤后很快形成規(guī)模和市場，占堤頂路面長度達(dá)幾公里之多；二是當(dāng)?shù)厝罕婞S花菜等農(nóng)作物由原來的個人采摘晾曬轉(zhuǎn)為由商販統(tǒng)一收購晾曬，因此在堤防晾曬過程中，形成了一家占路面長達(dá)一公里的現(xiàn)象；三是堤防擺攤設(shè)點及曬糧現(xiàn)象未形成、未建立與地方政府共同治理有效的管理機(jī)制，雖有聯(lián)合巡查但頻次太少，無法滿足管理需要；四是流域管理機(jī)構(gòu)管理堤防線長、人員不足，且無執(zhí)法權(quán)力，雖然在日常巡查過程發(fā)現(xiàn)此不良現(xiàn)象后能現(xiàn)場立即制止，但由于受管理權(quán)限限制，仍存在上有政策、下有對策、打游擊戰(zhàn)等現(xiàn)象，從根上不能有效控制當(dāng)?shù)厝罕姅[攤設(shè)點、曬糧現(xiàn)象。

3.3 堤頂、路口傾倒垃圾的原因

曾對現(xiàn)場制止的多處“亂倒”現(xiàn)象調(diào)查來看，群眾之所以這樣做，一是比較方便，耕地緊鄰大堤距離短，傾倒方便，省人省力，且認(rèn)為無人管理；二是據(jù)了解，有個別地方設(shè)立樹枝等材料回收站，但考慮100 t起步，讓人望而止步；三是農(nóng)村目前無專門的垃圾處理場，大多建筑垃圾根本無法有效處理，加之家家做飯等不用樹枝等易燃材料，現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)又不允許焚燒，這些材料得不到有效利用和正確處理，所以才形成了沿途在上堤路兩側(cè)、堤肩等地亂倒現(xiàn)象。

3.4 護(hù)堤地劃撥難度大的原因

一是未形成以政府為主導(dǎo)的推動力，護(hù)堤地劃撥涉及沿河多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊，涉及人口眾多，僅靠流域管理機(jī)構(gòu)自行協(xié)調(diào)劃撥，難度較大；二是護(hù)堤地劃撥補(bǔ)償經(jīng)費未得到落實，且當(dāng)?shù)厝罕妴为毧空咝麄鳠o法協(xié)商和溝通到位，更無法達(dá)到劃撥的目的。

4 對策與建議

4.1 明確權(quán)限，發(fā)揮各方管理效能

建議明確道路維修養(yǎng)護(hù)管理單位及權(quán)限，建立有效的運行管理機(jī)制，使堤頂瀝青路面得到有效維護(hù)，延長道路的使用權(quán)限。同時明確和理順管理單位管理范圍及職能，避免職能交叉，改善管理權(quán)限不清、職責(zé)不清的現(xiàn)狀，進(jìn)一步鞏固建設(shè)的成果。

4.2 加大堤頂擺攤設(shè)點、曬糧監(jiān)管力度，實現(xiàn)常態(tài)化良性運轉(zhuǎn)

一是加強(qiáng)宣傳力度，提高當(dāng)?shù)厝罕姷沫h(huán)保意識、安全意識、主人翁意識；二是建立行之有效的規(guī)章制度，比如與地方政府聯(lián)合巡查制度等，使管理逐步規(guī)范化；三是通過管理單位與地方政府及相關(guān)單位幾方聯(lián)動協(xié)調(diào)配合，清理堤頂擺攤設(shè)點、曬糧等現(xiàn)象；四是加大巡查力度及增加巡查頻次，增加巡查人員，做到現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)、現(xiàn)場制止。

4.3 加大巡查力度、及時清理堤防垃圾，實行村鎮(zhèn)堤長制

一是按照規(guī)范劃定建設(shè)垃圾填埋場，分類進(jìn)行處理，或?qū)卸逊牛瑥脑搭^解決堤防亂倒垃圾現(xiàn)象；二是從管理角度上，加大巡查力度和頻次，盡量制止垃圾亂倒現(xiàn)象，對于已經(jīng)傾倒的垃圾雜物及時組織清理外運，保持堤防整潔、美觀、順暢；三是逐步推行村鎮(zhèn)堤長制，劃分堤段與地方村長、鎮(zhèn)長考核掛鉤。

4.4 盡快劃撥護(hù)堤地，確保堤防工程良性運行

堤防管理護(hù)堤地劃撥應(yīng)納入管理規(guī)劃中，進(jìn)一步落實劃撥經(jīng)費，加強(qiáng)與地方政府溝通，組建以當(dāng)?shù)卣土饔蚬芾頇C(jī)構(gòu)組成的護(hù)堤地劃撥機(jī)構(gòu)，以《陜西省河道管理條例》為依據(jù)，加大資金投入，通過護(hù)堤地劃撥，為下一步工程管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化打好基礎(chǔ)。

5 結(jié)語

目前，渭河下游堤防已初步實現(xiàn)了防洪安瀾的堅實屏障、路堤結(jié)合的濱河大道、清水悠悠的黃金大道、綠色環(huán)保的景觀長廊四大目標(biāo)。但由于堤防點多、線長、面廣，加之沿渭群眾整體素質(zhì)不高和維修養(yǎng)護(hù)費未全面落實，堤防管理難度、深度還任重而道遠(yuǎn)，希望各級領(lǐng)導(dǎo)和群眾積極參與、關(guān)心支持。