高郵市農民用水戶協會組建及發展情況研究

周 偉 楊 進 劉慶慧

（高郵市水利局，江蘇 高郵 225600）

為貫徹落實中央、省有關鼓勵農民用水組織創新發展的要求文件精神，高郵市積極探索基層水權制度改革，先后組建了13 個鄉鎮（園區）農民用水戶用水協會［1］，通過制定管理規章制度、規范化運行，充分調動用水戶自覺自愿參與水利工程的建設與維護，促進了末級渠系工程的科學管理、水資源的合理配置，達到了合理用水、節約用水的目的。

1 用水協會的組建及運行管理

用水協會是由用水農戶自發自愿組建，不以營利為目的的群眾性社會團體。高郵市目前已組建農民用水戶協會、灌溉服務專業合作社等多種形式的用水組織。其中，村級組建農民用水戶協會54 家，鎮級組建農民用水戶協會13 家，大型灌區組建興水灌溉服務專業合作社1 家［2］。協會通過建立協會章程，制定規章制度，明確各自職責和業務范圍，進一步規范了協會的常態化管理，確保了依法開展協會的建設、管理和經營活動，協會的運行管理機制更加規范有序。

1.1 制定灌溉管理制度

通過實施不同的灌溉周期制度，做到科學分配、合理調配灌溉用水量。協會根據核定的灌溉面積，在灌溉用水期之前向用水村組下達各自水期的用水計劃，各用水村組根據不同用水戶的灌溉面積，再合理制定本水期用水計劃，做到科學配水、合理用水、依法管水，從而達到提高灌溉水利用率、充分發揮灌溉效益的目的。

1.2 制定水費征收辦法

通過制定水費征收辦法，測算分類農業水價，經物價部門核定，出臺指導價格，由用水戶協會收取［3］，切實做好水費征收工作。協會對收費項目及水費收取的面積、標準、金額，在村務公開欄上進行公示，嚴格執行由物價部門核定的農業水價，不得擅自提高水價。管水員根據各用水戶的灌溉面積和核定的水價，逐一上門與農戶核實、對接確認，在灌溉用水前規定的時間內，向用水農戶收繳預交的水費，并及時上繳到用水戶協會，再由用水戶協會將收取的農業水費足額上繳至水利局水費專戶。

1.3 制定財務管理制度

通過制定財務管理制度，進一步規范用水協會的財務管理，明確協會現金支出憑證，必須有當事人的簽名或者蓋章，還需有財務負責人或者其指定人員的簽名或者蓋章。規定協會的財務收入和支出情況必須向用水農戶定期公開，每半年至少公開1 次，年終對收支情況進行公布，實現賬、表、票三者一致。及時規范財務報表編制，履行相關程序，向用水協會會員公布，嚴格控制開支，緊縮管理費支出，接受水利、財政等各方監督檢查，確保協會財務管理民主、公開透明、用有成效。

1.4 制定工程管理制度

制定出臺《高郵市小型農田水利工程管理細則》《高郵市農村環境“五位一體”長效管護辦法》等一系列工程管理制度，統一發放高郵市政府監制的小型水利工程產權登記證書，明晰小型農田水利工程產權，實行分級管理，支渠及以上及其建筑物由用水協會負責管理，斗渠以下及其小型建筑物由用水組管理［4］。支、斗渠及其建筑物維修配套、更新改造所需資金由用水組向各用水戶收取，并按照各自的受益面積進行合理分攤。采用多種管護模式，落實管護人員，實行“五位一體”長效管護，基本建立了“村有負責人、片有管理員、組有管水員”的管護網絡，確保了水利工程完好和良性運行［5］。

1.5 制定督查考核制度

印發《高郵市農民用水戶協會考核獎勵管理辦法》和《農民用水戶協會考核標準及評分細則》，制定考核標準及評分細則，由水利部門牽頭，會同財政、民政等部門，組成考評小組，開展考核評比工作。采取平時檢查與定期考評相結合的形式，重點考核協會規章制度執行、工程運行管理、資金規范使用等情況，對協會逐項進行考核評比打分，根據打分結果，對協會發放獎勵性補助資金。對考核結果在60 分以下的協會，在全市范圍內進行通報批評，責令協會在一個月內提出整改方案、落實整改措施、限期整改到位，并將整改結果書面報市水利局，再由水利局組織考評小組進行復查。

2 用水協會所發揮的作用

通過農民用水戶協會規范化、制度化的運行，激發了用水戶參與用水協會管理的自覺性和積極性，解決了末級水利工程的維修運行主體缺失現象，促進了農戶節約用水意識，在降低農業灌溉用水成本的同時又增加了用水農戶的經濟收入，基層干群緊張關系得到了有效緩解。

2.1 解決了用水管理中的“主體”缺位問題

高郵市小型農田水利工程普遍存在“有人用無人管、有錢建無錢管、有法依無法管”的現象，小型農田水利工程的功能不能得到及時有效的發揮，使用壽命也受到嚴重影響，工程效益也無法得到有效發揮。通過成立用水協會組織，由受益的用水戶通過民主方式組建用水協會，實行自我服務、民主管理，進一步培育了農民自主管理意識，提高了管理水平，較好地解決了小型農田水利工程管理主體的缺位難題，有效地實現了用水戶協會和用水戶之間的互贏。

2.2 提高了廣大農民的節水意識

長期以來，農民種田習慣于大水漫灌，加之種植過程中噴灑農藥、化肥施用需要伴有較大水量，用水浪費現象比較嚴重。通過組建農民用水戶協會，實行以需定量、以量定價，提高了廣大農民的節水意識。廣大用水戶都能夠積極主動參與到節水工作中，有效地提升了水資源的利用效率和農民的自身效益。

2.3 明晰了小型農田水利設施的產權及責任

通過向農民用水協會發放產權證，將田間小型水利工程設施的管理權、使用權明確給各農民用水戶協會，對管護范圍、管護標準及管護職責進行明確［6］，強化用水協會對小型農田水利工程產權的主導地位，較好地解決了斗渠以下田間工程“有人用、沒人管”的問題，建立了農田水利建設管理新機制［7］，確保了水利工程的完好和良性運行。

2.4 增強了干群之間的關系

通過成立農民用水組織，對灌溉用水進行統一調配管理，較好地規范了用水秩序，解決了用水過程中的許多矛盾和問題，提高了用水效率［8］。協會在充分享有用水管理民主權利的同時，積極維護農民的用水權益［9］，在減少群眾用水之間糾紛的同時，又改善了干群之間的關系，維護了農民的合法用水權，增強了農村社會環境的和諧穩定。

3 用水協會運行所面臨的問題

通過運行實踐，用水協會在發展過程中也暴露出一些問題。一是缺少運行管理經費。由于用水協會是非營利性組織，運行管理上資金不足，從而導致管理缺位，不僅影響項目發揮應有作用，使建設成果大打折扣，還會造成改革成效難以為續。二是農戶缺乏參與積極性。目前高郵市制定了一系列節水獎勵政策，但由于在推廣管灌、微灌等節水灌溉方面的投入較大，相關部門也沒有出臺相關的政策扶持，導致農民在節水改造方面參與的積極性不強、主動性不夠。三是資金使用不規范。部分協會在資金支出方面隨意性較大，白紙據普遍存在，且數額較大，同時存在支出票據不真實、手續不全、支出不合理、大額支出未通過銀行轉賬、現金支付較多等情況，存在較大的資金使用隱患。

4 對策措施

4.1 優化用水協會的組織結構

積極推行組建以鎮為單位的農民用水合作組織聯合會，所轄村作為分會。由鎮統一牽頭管理，統一調配資金，統一安排管理人員，消除末級渠道產權、資金和管理方面的缺位現象。

4.2 加強用水協會的學習宣傳

用水協會要定期召開理事會成員和常務理事會成員以及會員代表大會，認真研究制定工作計劃，向會員報告用水協會開展工作情況及重大事項。不斷加強用水協會人員業務學習，提高用水協會管理水平。

4.3 強化協會的財務管理

議定的農業用水指導價格在票據使用上，水利工程水費繼續使用原來稅票進行收取，其他相關費用建議使用農經部門專用票據進行收取，并以開出的財務票據留存聯作為記賬憑證并及時入賬。

4.4 加強田間計量設施的管理

明確專人記錄水量，同時對安裝在渠道內的量水設施觀察測量記錄上下游水位讀數，及時準確提供農業用水記錄數據。明確專管人員加強日常管理，嚴禁人為破壞，確保田間水利設施的正常運行。

5 結語

高郵市通過健全基層水利保障體系，推進農民用水協會建設，進一步培育了用水戶的自主管理意識，提高了協會的管理能力［9］。但在如何發展壯大這一自治組織，增強農民用水自律和民主管理 意識方面，今后還需在理念、方法、制度、機制、手段等方面進一步創新實踐和提高。