關于構建六水統籌協同治理新體系的思考

王曉紅，張建永，史曉新

(水利部水利水電規劃設計總院，北京 100120)

2016年以來，習近平總書記先后三次主持召開長江經濟帶發展座談會，對推進長江經濟帶發展發表了一系列重要講話，高度擘畫了長江經濟帶生態優先、綠色發展的戰略方向和行動路徑，也深刻闡明了我國水治理體系建設的重大理論和現實問題。2020年11月，習近平總書記強調，“要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，構建綜合治理新體系，統籌考慮水環境、水生態、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機聯系，推進長江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協同治理，改善長江生態環境和水域生態功能，提升生態系統質量和穩定性”[1]。2021年3月1日實施的《長江保護法》對推進長江經濟帶生態安全和發展提供了法律保障[2]。全面推動長江經濟帶發展是關系國家發展全局的重大戰略，深刻理解生態優先、綠色發展和水環境、水生態、水資源、水安全、水文化和岸線(水空間)六水統籌、協同治理的豐富內涵，對貫徹新發展理念，完善水治理體系和提升水治理能力，科學謀劃和推進新階段水利高質量發展具有重要意義。

1 對生態優先和綠色發展的理解

堅持生態優先、綠色發展是充分尊重和順應自然規律、經濟規律和社會規律的必然要求。習近平總書記指出，“生態優先、綠色發展強調未來和方向路徑，彼此是辯證統一的”。生態優先為綠色發展創造條件，綠色發展為生態優先提供支撐。共抓大保護、不搞大開發，努力建設人與自然和諧共生的綠色發展示范帶，就是習近平生態文明思想和生態優先、綠色發展理念在長江經濟帶落地生根的生動實踐[1，3- 4]。

水資源是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源，是生態與環境的控制性要素，水的承載空間決定了經濟社會的發展空間，水利發展與經濟、社會、文化發展緊密關聯，關系到支撐經濟社會發展、水旱災害防御和資源生態環境保護，關系人民生命安全、國家經濟安全與生態安全保障[5]。水利實現高質量發展，一方面要趨利避害，不斷提升城鄉供水保障水平和洪澇干旱防御能力，確保水利工程和水治理體系良性、高質量運行，支撐和保障經濟社會高質量發展和人民群眾高品質生活；另一方面水是生態要素，水資源水生態水環境的承載能力是有限的，要堅持以水而定、量水而行，加快促進發展全面綠色轉型。

堅持生態優先、綠色發展是推動水利高質量發展的根本遵循和內在要求。在加強水系統治理，推動新階段水利高質量發展的過程中，生態優先、綠色發展應始終貫穿其中，并成為根本遵循。一方面要堅持山水林田湖草沙系統治理，統籌做好水土保持、地下水超采治理、受損河湖生態修復等工作，保留和擴大河湖生態空間，維護水清岸綠的水生態體系[5]，建設美麗生態河湖；另一方面要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，建立水資源剛性約束指標體系，實施最嚴格的水資源管理制度，倒逼發展規模、發展結構、發展布局優化，推動經濟社會發展與水資源承載能力相適應[5]。

2 對六水統籌和協同治理的理解

水治理體系是國家治理體系的重要組成部分。推進國家治理體系和治理能力現代化，實現國家治理效能新提升，是一項復雜的系統工程，需要在治理的環境、目標、格局、方式、能力等多方面舉措和綜合用力[6]。

堅持系統觀念，統籌考慮水環境、水生態、水資源、水安全、水文化和水空間(岸線)等六大水要素的有機聯系，構建六水統籌、協同治理的綜合治理新體系，必須依靠系統動力，不僅要統籌水環境治理、水生態修復和水資源管理，還要統籌城鄉供水、防災減災等水安全保障，統籌水文化、水生態空間等保護和管控要求，六水統籌、協同治理涵蓋了水資源開發利用、治理配置、節約保護等多環節，貫穿了系統治水各方面和全過程，因此，水綜合治理新體系與傳統水治理體系的區別體現在生態優先和六水統籌，生態優先是水治理的前提，六水統籌以滿足人民對美好生活需要為目標，嚴守水資源剛性約束和水資源利用上線，水環境質量底線、生態保護紅線，堅持六水統籌、協同治理充分體現了“保護與發展、整體與重點、長遠與當前、目標與策略”等方面的辯證統一。

構建綜合治理新體系是堅持生態優先、綠色發展的必然要求，是把握治水規律、實施綜合治理的根本途徑，是創新治水方式、完善水治理體系和提升治理能力現代化的重大舉措，是習近平總書記在“十六字”治水思路基礎上，針對長江經濟帶水治理開出的良治藥方，體現了生態優先、綠色發展的導向，也是我國系統治水方略的豐富和拓展，具有重要思想價值和現實意義。

3 水綜合治理新體系總體要求

從根本宗旨思考，要以人民群眾對持久水安全、優質水資源、健康水生態、宜居水環境、先進水文化、優美水空間的美好生活需要為根本目標[7]，既要不斷提升水資源供給保障標準、保障能力、保障質量，也要不斷提升河湖生態系統質量和穩定性，建設造福人民的幸福河，支撐流域高質量發展和滿足人民高品質生活。

從問題導向分析，我國水資源供需矛盾突出，缺水問題在不同地區不同程度存在，部分河湖空間遭受擠占，部分河道斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、地面沉降等生態環境問題[5,8- 9]，一些地區水旱災害頻發，水文化挖掘和傳承不夠等，針對這些問題，要找準原因，系統治理。

從憂患意識考慮，統籌發展與安全，樹立底線意識，嚴守水資源開發利用上線、水環境質量底線和生態保護紅線；增強風險意識，摸清水資源供用耗排各環節、洪澇潮和干旱災害各方面、水生態環境各要素的風險底數，強化風險防控。

從辯證思維理解，正確處理生態環境保護與經濟社會發展的辯證統一關系，發展經濟不能對資源和生態環境竭澤而漁，生態環境保護也不是舍棄經濟發展而緣木求魚，要堅持在發展中保護、在保護中發展[10]，水資源水環境保護與開發利用也是辯證統一的，必須通過加快推動發展綠色轉型和水生態產品價值轉化，促進經濟社會發展與水資源水環境承載能力相協調。

從系統觀念把握，治水不能就水論水，要運用系統方法把握流域水循環全過程及其內在規律，統籌山水林田湖草系統治理，推動上中下游協同共治，強化國土空間管控和負面清單管理；河湖治理保護既非一日之功，也非一地之責，需持續提升跨區域、多部門協同聯動治理能力。

因此，六水統籌、協同治理的基本前提是堅持生態優先、綠色發展，把修復流域生態環境擺在首要位置；目標導向是改善流域生態環境，提升生態系統質量和穩定性；行動路徑是統籌考慮六大水要素，構建水綜合治理新體系；總體要求是加強綜合治理的系統性和整體性，推進六水統籌協同治理。

4 水綜合治理新體系思路舉措

對標全面推進長江經濟帶發展重大戰略要求，在堅持生態優先、綠色發展，構建水綜合治理新體系等方面我國水治理方面仍存在較大差距，一是受我國水資源稟賦條件與經濟社會發展布局不匹配，生態保護與綠色發展之間不協調所影響，當前部分流域和局部地區仍存在水資源短缺、水災害頻發、水污染嚴重、水生態退化、水文化缺失、水空間被擠占等問題[11- 12]；二是受我國水利發展在地區間、城鄉間、流域間、區域間的不平衡、不充分、不協調的突出問題影響[13]，當前流域和區域水綜合治理缺乏整體性和系統性。

亟需以習近平生態文明思想為指導，深入貫徹長江經濟帶發展座談會議精神和治水新思路，準確把握進入新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局對水治理體系和治理能力提出的新任務新要求，加快構建六水統籌、協同治理綜合治理新體系，推進水利高質量發展，建議主要從以下七方面完善水利工作思路舉措：

(一)構建六水統籌、協同治理的綜合治理新體系。以六水統籌、協同治理新體系構建為目標，堅持生態優先、綠色發展，統籌水環境治理、水生態修復、水安全保障、水資源調配、水空間管控、水文化建設等方面的聯系，建立流域綜合協調機制，全局性謀劃、戰略性布局，把握整體推進與突出重點的關系，提出綜合治理新體系的建設思路、目標、主要任務和重點工作。

(二)建立水資源環境保護與生態修復體系。一是，結合我部“三定”職能和六水統籌、協同治理要求，統籌水量、水質、水生態、水空間等要素及其有機聯系，謀劃水資源環境保護與生態修復總體布局、重點方向和主要任務，修編全國水資源保護規劃，建立水資源環境保護與生態修復新體系，指導新時期全國水資源水環境保護工作，提升水環境水生態治理能力[14]；二是，圍繞國家重大戰略，推進流域水資源環境保護與生態修復工作，包括建設長江等重要河流綠色生態水系廊道，科學調整和恢復長江與中下游通江湖泊江湖關系，加強西北和華北生態脆弱河湖差異化保護與修復，開展重要河湖生態調度，保障生態流量并加強適應性管理，以三江源、祁連山、秦嶺等水源涵養區為重點，開展水源涵養和水土保持生態建設[15]。

(三)完善流域防洪減災安全保障體系。一是，以洪水風險防控為底線，實施防洪提升工程完善防洪工程體系，加快防洪工程建設、中小河流治理、蓄滯洪區及洲灘民垸等建設；二是，強化預警、預報、預演、預案“四預”措施，細化完善長江流域梯級調度及其他江河洪水調度方案，推進建立流域洪水“空天地”一體化監測系統，建設數字流域，構建防洪除澇安全保障體系，確保人民生命財產安全[16]。

(四)建立健全水資源剛性約束制度。一是，以水資源承載力為剛性約束，推進河流水量分配方案制定，嚴格水資源用水總量和強度雙控，強化節水效果考核評價，建立健全水資源剛性約束制度，推進節水型社會建設；二是，完善水資源節約集約利用體系，加強城鄉污水處理和資源化利用，減少入河湖排污總量，嚴格水資源論證和取水許可管理，優化配置生態用水，堅決遏制不合理用水需求，逐步退還被擠占的生態用水。

(五)加快推進國家水網工程建設。一是，統籌水災害防控、水資源調配、水生態保護功能一體化，謀劃我國水資源戰略布局，推進南水北調后續工程等一批保障區域供水安全的引調水工程建設，規劃建設大西南地區國家戰略水源工程、農村供水工程等，加快構建國家水網[7]；二是，開展國家水網智慧管理研究，全面增強流域和區域水資源統籌調配能力、供水保障能力、戰略儲備能力，為經濟社會高質量發展提供支撐和保障[5]。

(六)強化河湖岸線等水生態空間保護和管控。一是，盡快完成全國水利基礎設施空間布局規劃，做好與國土空間總體規劃的銜接，將水利基礎設施用地落到國土空間規劃“一張圖”；二是，完成跨省區、跨流域重要河湖岸線保護與利用規劃審核，指導省區按照水域岸線主導功能，統籌港岸、交通、景觀等多功能，分區分類提出岸線負面準入管理清單，融入國土空間管控制度體系；三是，制定并指導全國實施河湖岸線修復計劃，保障自然岸線比例，恢復河湖岸線生態功能。

(七)傳承和弘揚水文化。一是，深入挖掘長江、黃河等河流治水歷史價值，傳承古代治水文化，加強保護大運河等水文化遺產，良渚文化、三星堆、白鶴梁題刻、漢口水文站等水文化遺址；二是，依托水文化資源、特色水利工程、河湖生態保護修復工程等，弘揚現代治水精神，推出一批水文化精品及宣教示范基地等水文化載體，促進水文化創造性轉化、創新性發展，以先進水文化引領水利高質量發展。

5 結語

堅持生態優先是前提，綠色發展是目標，六水統籌是策略，綜合治理是路徑。堅持六水統籌、協同治理是加快構建水治理新體系和提升水治理能力，促進水利高質量發展的科學指南和行動路徑。未來一段時期是我國高質量發展的重要戰略機遇期，也是加快水利高質量發展的關鍵期，深入貫徹長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展等國家重大戰略決策部署，加快水綜合治理新體系的治理目標、治理格局、治理方式等專項研究，加快落實新階段的水治理重點任務,為全面推進經濟社會高質量發展提供水利支撐保障。