改革開放以來我國體育產業政策變遷的制度分析

管花

摘 ?要 ?改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的建立以及改革的深化，我國體育產業已經通過各種形態邁入戰略性新興產業，成為建構和發展現代服務業的重要內容之一。本文通過對我國體育產業政策文本的收集，運用文獻資料法，從歷史制度主義視角對我國1978—2020年間體育產業政策變遷進行分析，政策階段劃分依據重大事件和重要文件頒發或“關鍵節點”。依據分析結果我國體育產業經濟政策經歷了五個發展階段：（1）初步探索中發展階段（1978—1991）;（2）積極起步中發展階段（1992—2000）;（3）相對停滯中發展階段（2001—2008）;（4）加快步伐中發展（2009—2015）;（5）全面推進中發展階段（2016—2020）。

關鍵詞 ?我國體育產業 ?政策變遷 ?分析 ?歷史制度主義

一、研究背景

（一）體育產業發展現狀

在21世紀的今天，體育產業已經成為國民心中極具活力的朝陽產業，基于其高滲透性以及高適用性，已成為國內國際上的健康產業與綠色產業。體育產業是我國國民經濟的重要組成部分之一，其特點在于注重市場效益、經濟效益的同時，還包含有個人的全面發展和社會文明的全面進步等功能，是自身商業性質與個人及社會特定功能的結合。因此，體育產業的發展具有重要意義。改革開放以來，我國對經濟體制的改革也深深影響著我國體育產業的發展。隨著社會主義市場經濟體制的建立以及改革的深化，我國體育產業已經通過各種形態進入新興產業，成為建構和發展現代服務業的重要內容之一。但從體育產業相關數據來看，體育產業總產值占我國國民生產總值的比例不到1%。改革開放以來，我國體育用品制造業的發展已經有了一定的基礎，但較之體育產業發達國家仍然有一定的差距，這些差距主要集中在產業規模、市場競爭力、產業管理體制等方面。從國際環境來看，經濟全球化為我國體育產業的發展帶來了新的挑戰和機遇。體育產業的發展與我國體育政策發展息息相關，體育產業政策的研究，對進一步完善我國體育產業政策體系，促進體育產業發展，國內國際形式下十分重要。

（二）體育產業與體育產業政策的關系

體育產業與體育產業相輔相成。體育產業發展促進我國國民經濟的大幅增長，體育產業的發展離不開經濟支持。在國家層面上，我國政府出臺了相關政策促進體育產業的發展，無論是經濟政策還是相關支持政策，國家都從宏觀層面來保障體育產業的發展。已有研究主要集中在不同國家間體育產業政策對比研究以及政策變遷理論的適用和制度本身的歷史沿革方面。已有研究表明，我國體育產業政策變遷的動力機制，外動力主要來自中央經濟體制改革、宏觀經濟政策和產業政策、體育發展和改革的重大決策，其內動力主要來自體育事業發展、體育體制改革和體育產業發展的內在需求。

二、體育產業政策的歷史發展

（一）初步探索中發展：（1978—1991）

改革開放初期，我國體育產業處在一個初步探索的發展時期。這一時期的典型特點在于體育產業政策還沒有從體育事業發展政策中剝離出來，但體育產業發展已具雛形。1978年1月22日全國體育工作會議在背景召開，是新中國成立以來國家體委召開的代表性最廣、規模最大的一次會議，討論了體育事業發展規劃和政策性重大措施。1978年12月十一屆三中全會在北京舉行，會議做出了把工作重點轉移到社會主義現代化建設上來地戰略決策，開始下放權力，并做出了盤活經濟、黨企分離、調動活力、發展農業、打破平均主義等三大經濟方面的主要部署。基于社會經濟體制出現的變化，體育產業經濟逐漸被關注，尤其是1979年中國恢復了在國際奧委會的合法席位后，中國運動員實現了在國際奧運舞臺“嶄露頭角”，掀起了國內的體育熱潮。這一時期我國體育事業依舊在初步發展階段，體育產業也面臨著改革上的阻力，包括體育事業經費問題、體制固有弊端改革問題等。此時與世界體育發達國家相比，我國體育事業發展也有相當大的差距。1980年國家體委、財政部、國家勞動總局、文化部聯合下發《關于充分發揮體育場地使用效率的通知》，對體育場館的經營和體育場地的使用及收費做出了規定，這為后面體育場地的使用及規范拉開了序幕。1983年10月國務院轉批國家體委《關于進一步開創體育新局面的請示》，提出我國體育事業無論是發展規模或發展水平，針對體育產業發展已經露出端倪的弊端。國家體委于1986年頒布了《關于體育體制改革的決定（草案）》，明確了體育場館的企業化、半企業化發展，并提出“積極發展體育旅游以及體育基金券等相關產業化措施”。這一政策的頒布極大的促進了體育產業經濟在市場經濟中的活力。而國家體委和國家工商行政管理在總局于1986年11月聯合頒布的《關于加強體育廣告管理的暫行規定》中提到，要“利用體育比賽和體育表演開展廣告宣傳的企業越來越多”。這是我國第一個關于體育廣告管理的規范性文件，對我國體育廣告管理起了進一步的規范作用。基于對我國體育產業的發展狀況，該文件對體育場館廣告、印刷品廣告、實物廣告、冠杯廣告等體育廣告做了進一步的規定，并對廣告內容做了進一步規定，這既有利于我國體育運動的社會化，又有利于體育產業管理的規范化。為促進體育事業發展提供更有利的社會條件，國家體委于1989年6月發布了《關于國家體委各直屬企事業單位、單項體育協會通過體育廣告、社會贊助所得的資金、物品管理暫行規定》，對體育廣告、贊助收入的管理原則做了進一步規定，并明確提出“在我國社會主義有計劃商品經濟條件下，通過舉辦體育廣告和設和贊助活動籌集資金，有利于推動社會力量辦體育，促進我國體育事業的發展”。為促進體育經濟的發展，國家體委于1991年11月頒布了《國家體委向直屬公司、文教企業集中部分留利的試行辦法》，這也是首次正式在文件中提出“促進體育經濟發展”。至此，我國體育產業經濟政策在這一時期處于初步發展階段，其主要特點是對體育產業相關的經費、企事業發展、規范性規定都有了初步的界定，并出現了“體育產業經濟的雛形”。

（二）積極起步中發展：（1992—2000）

鄧小平同志的南方談話標志著中國改革進入了新階段，同時為我國經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變奠定了基礎。針對改革開放以來我國經濟快速發展所積累的不協調問題，黨的十七大提出了加快轉變經濟發展方式，推動產業結構優化升級，并提出第三產業協同帶動發展。經濟體制的轉變這為我國體育產業的發展奠定了良好的經濟環境。在這一背景下，積極發展體育產業也是推動產業結構化升級的重要一環。為加快改革開放步伐，集中精力把經濟建設搞上去，中共中央國務院于1992年6月發布《關于加快發展第三產業的決定》，提出要加強第三產業的規劃和管理。1993年3月國務院轉批了國家計委《我國第三產業發展規劃的基本思路》，明確提出“逐步建立起布局合理、門類齊全、面向群眾，滿足需求的文化、體育服務體系，對第三產業的發展規劃做了進一步的闡釋。為適應社會主義市場經濟的發展和深化體育改革的要求，并建立充滿活力的體育產業發展機制，推動體育事業全面、快速的發展，國家體委于1993年5月發布了《關于培育體育市場，加快體育產業化進程的意見》，提出“體育事業要面向市場，以產業化為方向”的基本思路，這也標志這我國體育產業政策邁向積極發展的進程。1994年5月國家體委發布《關于加強體育市場管理的通知》，針對體育市場在形成和發展過程中發存在的一些問題，促進體育產業化方向發展，該《通知》提出加強體育市場管理，并首次明確明確了體育市場的管理體制，即“體育市場實行條塊結合以塊為主的管理”。1995年5月，國家體委發布的《體育產業發展綱要（1995-2010）》對體育產業發展的指導思想、重點和目標做了明確的說明，并積極發展體育產業的基本政策，用政策支持體育用品的生產和經營、發展體育相關產業。《綱要》中也明確提到“制定和完善體育事業經濟政策，為體育產業的發展提供必要的政策支持。1996年11月，國務院辦公廳發布了《關于深化改革加快發展縣級體育事業的意見》，提出發展體育產業要堅持“以體為本”的原則，文件中提出要倡導和引導群眾進行自我健康投資，吸引和鼓勵體育健身消費。改革開放以來，第三產業不僅為經濟發展做出了重要貢獻，而且已經成為吸收就業的主要渠道。1998年7月，國家發展和改革委員會發布《關于發展第三產業擴大就業的指導意見》提到住房、信息、咨詢、文化、體育、衛生、教育、科技需要進一步推進體制改革，進一步強調了文化、體育產業發展的方向是“滿足居民文化和體育消費需求，培育和規劃文化市場、體育市場”。2000年12月《2001—2010年體育改革與發展綱要》的頒布，對我國當前體育產業發展做出了總結，即“體育產業發展逐步加快，體育市場正在形成”，對于體育產業的進一步發展規劃集中于制定科學的體育產業發展規劃和相應的政策法規，以期在國家層面給予體育產業發展更多的支持和規劃，同時也對體育產業隊伍建設提出建議。

（三）相對停滯中發展：（2001—2008）

經歷了改革開放的初期和深化改革時期，社會主義市場經濟初步建立。2001年，北京申辦奧運會成功對于我國競技體育和體育產業的發展來說本該是大展拳腳進步發展的機遇，但世界經濟波動對我國經濟發展帶來了不利影響，體育產業經濟也受到來自經濟發展動蕩的影響，體育產業政策在這一時期進入了“相對停滯發展階段”。根據相關和資料收集，這一時期明顯的特征就是政策在數量上的減少。2002年7月中共中央、國務院聯合下發《關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》，這是黨中央在總結新中國成立以來，特別是改革開放以后我國體育工作基本經驗的基礎上發布的，但同時也提出我國體育事業雖然取得了舉世矚目的成就，對促進經濟發展和社會進步起到了重要作用。但是無論是體育場地、體育活動人數、體育消費等，與世界發達國家相比較差距仍較大，更需要全面客觀地分析當前的體育產業發展形式和現狀，并強調體育產業是第三產業的組成部分對擴大內需和拉動經濟增長的重要意義。2006年9月《體育事業“十一五”規劃》指出要“實現體育事業全面、協調、可持續發展”，從宏觀層面提出未來五年的階段性目標和任務。2007年3月國務院下發《關于加快發展服務業的若干意見》提出優化體育行業服務標準，并優化發展環境。

（四）加快步伐中發展：（2009—2015）

2008年在競技體育事業發展中，我國取得了舉世矚目的成就，尤其是在這一年成功舉辦了北京奧運會將我國競技體育發展推向了新的高峰。體育產業的發展受我國宏觀經濟發展的影響，2008年我國經濟在國內外諸多不利因素的沖擊下面臨著周期性調整和結構性調整的雙重壓力。黨中央、國務院沉著應對，控制物價過快上漲的政策取得初步成效并及時調整調控政策取向，促進三大需求積極變化。在宏觀調控政策引力和市場壓力的共同作用下，經濟結構優化升級步伐加快。到2009年，我國經濟增速下滑得到較快扭轉，商品和服務供給能力進一步增強，產業、城鄉和區域結構出現積極變化，經濟結構調整取得新進展。經濟回暖也為我國體育產業經濟的發展帶來了新機遇。2009年5月，國務院頒布了《彩票管理條例》特許發行體育彩票并對彩票的發行、銷售和開獎做了原則性的規定。體育彩票已經是我國家財政收入之一暨體育經費的主要來源，同時也促進宣傳體育，吸引人們關心、參與體育。2010年3月國務院辦公廳頒布《關于加快發展體育產業的指導意見》，這是關于體育產業發展的總領性文件。《意見》就體育產業發展的意義進行重述，并對體育事業與體育產業發展做出了基本方針的指導。隨后2011年4月與11月發布的《體育事業發展“十二五”規劃》和《國家體育產業基地管理辦法（試行）》分別從體育產業的總體目標和體育產業管理提出要求。為促進我國體育產業投資主體多元化，實現我國體育產業健康、穩定及可持續發展，2012年5月國家體育總局發布《關于鼓勵和引導民間資本投資體育產業的實施意見》鼓勵和引導民間資本進入體育場館建設運營領域，支持民間資本進入體育用品生產及銷售領域，加大對民間資本投資體育產業的支持力度。針對體育產業發展過程中出現的規模不大、活力不強以及體制機制問題，國務院在2014年10月頒布《關于加快體育產業促進體育消費的若干意見》提出了六項主要任務和七項政策措施。

（五）全面推進中發展：（2016—2020）

2016年，面對錯綜復雜的國內外經濟環境，在以習近總書記為核心的黨中央領導下，全國上下統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局。2017年黨的十九大在北京召開，全面拉開了決勝全面建成小康社會的局面，不斷建設現代化經濟體系。黨的十九大報告中明確提出加快推進體育強國建設，把體育事業融入實現“兩個一百年”奮斗目標大格局中謀劃。2006年《體育事業“十一五”規劃》文件中就提出要在“十一五”期間基本建成具有中國特色的全民健身體系，并重點實施農民體育健身工程。2016年6月，國務院印發《關于印發全民健身計劃（2016-2020）的通知》明確提出“全民健康是國家綜合實力的重要體現，是經濟社會發展進步的重要標志。全民健身是實現全民健康的重要途徑和手段，是全體人民增強體魄、幸福生活的基礎保障，并將“實施全民健身計劃”提升至國家重要發展戰略地位，并力圖使全民健身成為促進體育產業發展、拉動內需和形成心得經濟增長點的動力源。為進一步加強國家體育產業基地建設與管理，國家體育總局發布了《關于開展2017年度國家體育產業基地申報工作的通知》，對國家體育產業基地的申報條件、申報材料、申報程序等做了具體規定。為深入學習貫徹黨的十九大精神，積極引導體育產業投資，大力推動金融支持體育產業發展，2008年3月國家體育總局下發了《關于做好2018年全國優選體育產業項目推薦工作的通知》，再次提到“項目符合國家產業發展政策”，再次強調了體育產業的特殊性。隨著體育產業的不斷發展，在滿足人民日益增長的美好生活需要方面發揮著不可替代的作用。面對發展的新形勢，推動體育產業成為國民經濟支柱性產業，積極實施全民健身行動，使人民的生活方式一直有體育鍛煉的參與已經是一種社會發展的大趨勢。2019年9月國務院辦公廳下發了《關于促進全民健身和體育消費推動體育產業高質量發展的意見》，《意見》通過規范體育市場秩序、鼓勵各地采取靈活多樣的市場化手段促進體育消費，培養終身運動習慣促進體育產業發展。

三、我國體育產業經濟政策變遷的制度邏輯

歷史制度主義興起于20世紀80年代的西方政治學，它強調制度運作和產生過程中權力的非對稱性、制度發展過程中的路徑依賴和政治結果的多元動因。歷史制度主義是“歷史的”，強調過去對現在的影響。同時歷史制度主義又是“制度的”，它注重以制度為核心來考察歷史，以國家、政治制度為中心來分析歷史。歷史制度主義認為制度的變化是漸進式的，強調變遷是在既有制度上的創新，反對全面地設計制度。從歷史制度主義的視角分析制度變遷，這就要求研究的制度有一定歷史時間厚度，且新頒發的政策對以往政策有所更新或創新。

（一）我國體育產業經濟政策的變遷路徑

從變遷路徑來看，我國體育產業政策變遷的動力機制，外動力主要來自中央經濟體制改革、宏觀經濟政策和產業政策、體育發展和改革的重大決策，其內動力主要來自體育事業發展、體育體制改革和體育產業發展的內在需求，同時關鍵節點對我國體育產業政策變遷產生了非常重要的影響。這表明政策變遷過程中紀要遵循政策變遷的客觀規律，與宏觀政治背景保持制度內的相對平衡，也要求遵循關鍵節點引起的急劇變化，尊重相對規律。

（二）內外聯動的路徑依賴

1.外部路徑依賴。我國體育產業政策從最初未從體育事業政策發展政策中剝離，到積極起步發展時期逐漸完善，再到相對停滯時期的繼續發展，以及逐漸恢復后的全面推進發展。體育產業政策的變遷是一個“抽絲剝繭”的過程，它的整個歷程是伴隨著我國經濟發展而不斷變遷的。從外部路徑依賴來看，其中包括中央關于經濟體制改革的決策、宏觀經濟政策和國家產業政策、中央關于體育事業發展與改革的相關決策等。政策是國家和政黨為實現一定歷史時期的路線而制定的行動準則，在一定程度上反映了人們的思想，在特定歷史時期具有高度概括性且因為政策工具的導向具有一定的超前性。我國體育產業政策受收經濟變化因素的影響較大，尤其是在改革開放以后社會主義市場經濟體制下我國體育發展取得了矚目的成績，經濟總額中體育產業成為拉動經濟和消費的重要“角色”。

2.內部路徑依賴。我國體育產業政策變遷的內部路徑依賴包括體育體制改革的內在需求、體育產業發展的內在需求、關鍵節點的影響等方面。從體育產業政策的制定和實施主體來看，各級政府部門是主要“頒布者”，從具體的政策手段來看，以行政手段為主，包括國家整體的規劃、指導意見以及國家各部門的意見和規定。政策作為一種準則，是國家政權機關、黨政組織和其他社會政治集團為了實現自己所代表的階級、階層的利益與意志，以權威形式標準化地規定在一定地歷史時期內，利益集團的參與必然帶來權力的博弈，而政策就成為為這種利益最直觀的反映工具。隨著社會經濟的繁榮發展，人民生活水平不斷提高，物質追求已經不再是人們首要追求目標，休閑娛樂、文化產業、健康鍛煉等被越來越多的人追求，這就為體育產業發展的內在需求提供動力。在競技體育急需發展時期，國家高度重視體育發展，“舉國制”雖然在短期內為我國體育產業發展提供了“著陸溫床”，但其高度集中的弊端也漸露端倪，存在著體育體制、機制等方面的問題，在積極發展時期及全面推進發展時期，面對已經亟待解決的體制上的弊端，勢必要進行政策上的調整。關鍵節點如奧運會的成功舉辦，黨的十九大召開等均在一定程度上刺激體育產業政策的變遷。

四、結語

雖然我國體育產業取得了較快的發展，但是我們必須清醒地認識到由于傳統的路徑依賴，體育產業經濟貢獻值不高、結構尚需進一步優化、創新驅動不夠和活力不強等一系列問題仍然困擾著我國體育產業的發展。本文通過歷史制度主義的視角對我國體育產業政策變遷過程進行了分析，改革開放以來，我國體育產業經濟政策經歷了五個發展階段，不同階段體育產業政策針對問題和發展需求都不同，而從體育產業政策變遷歷程出發，我國體育產業政策所呈現出的積極變化在于政策發展始終貫穿整個變遷歷程，即使是斷崖式“節點”也有發展趨勢;政策數量不斷增加，政策體系不斷完善。

參考文獻：

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