國內國際雙循環新格局下的西部高水平開放型經濟發展

孫 早,謝慧瑩,劉 航

(西安交通大學經濟與金融學院,陜西西安710061)

自2000年“西部大開發”戰略正式實施以來,我國西部地區生產總值規模、人民生活水平及各項經濟社會指標取得了長足進步,部分地方逐漸突破地理區位限制,充分發揮比較優勢,實現了開放型經濟的快速發展。然而,西部開放型經濟發展整體上仍處于偏低階段,不僅表現為規模和競爭力相對不足,而且內外聯動性明顯落后于東中部地區,國外需求牽引國內供給質量提升、國外供給激發國內市場需求擴大的效能還有待增進。2020年5月印發的《中共中央 國務院關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》提出“以共建‘一帶一路’為引領,加大西部開放力度”,把西部開放擺在了西部大開發戰略體系的突出位置。當前,推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局給我國開放型經濟發展提出了新要求,也為西部開放型經濟發展提供了新思路,促使西部地區擺脫對傳統開放經驗的路徑依賴,通過融合推進聯動化、聯通化、市場化,進入高水平開放型經濟發展軌道。

一、西部開放型經濟發展相對不足的特征事實

在海運主導的開放型經濟發展階段,西部地處內陸的區位特征難免使其對外經濟活動面臨多重制約。開放型經濟的規模、競爭力、貢獻率及其所依托的營商環境仍有較大的提升潛力。

(一)開放型經濟規模與競爭力相對不足

“西部大開發”戰略實施20年來,西部地區開放型經濟發展各項指標的增幅總體上快于東部地區。然而,其占全國的比重仍處于較低水平,且明顯低于其內向型經濟的全國占比。如表1所示,自“十五”時期到2018年,西部地區出口總額占全國比重從3.61%增長至8.53%,進出口總額的占比從3.29%增長至7.98%,FDI的占比也提升了2倍多;與此同時,東部地區的比重持續降低,二者呈此消彼長態勢。但也應看到,這一時期西部地區的GDP占全國比重接近20%,遠高于開放型經濟各項指標的比重,這導致東西部地區區域顯示性比較優勢(RCA)指數仍相差3倍之多。可見,西部地區對外部市場和資源的利用程度及利用能力尚滯后于東部地區,其在開放型經濟上的后發潛能還未轉化為全面的競爭優勢,平衡協調的區域開放布局仍處于發展階段。

表1 東、西部地區開放型經濟的規模與競爭力比較

(二)開放型經濟對區域經濟發展貢獻較低

發展更高層次的開放型經濟,關鍵在于“提高對外開放的質量和發展的內外聯動性”[1]199。目前,西部多數省份開放型經濟發展對經濟增長或產業全要素生產率(TFP)提升的貢獻仍較為有限,國內國際兩個市場、兩種資源的互促效應有待增強。表2展示了東、西部地區開放型經濟GDP占比與產業TFP的Spearman系數,其中,產業TFP為省級規模以上工業企業的全要素生產率,采用隨機前沿生產函數進行參數估計,并將函數形式設置為生產函數。出口、進出口占GDP比重與TFP的相關系數樣本跨度為2001—2018年,FDI占GDP比重與TFP的相關系數樣本跨度為2001—2015年。在此期間,全國整體及東部地區的出口總額、進出口總額、FDI分別占GDP的比重均與產業TFP之間呈顯著的正相關關系。這說明開放型經濟對經濟增長的貢獻越大,技術進步、技術吸收、要素優化配置及組織管理創新方面的績效就越突出。西部地區出口總額占GDP的比重與TFP之間不存在相關關系,而進出口總額和FDI占GDP的比重雖然與TFP的相關關系顯著,但Spearman系數值明顯小于全國整體及東部地區。這并不是外向型經濟經歷了長期充分發展,自生發展能力逐漸增強的結果,而是深刻反映了西部地區開放型經濟對區域經濟發展貢獻較低的事實。

表2 東、西部地區開放型經濟GDP占比與產業TFP的Spearman系數

(三)開放型經濟的營商環境有待優化

開放型經濟發展比國內經濟活動對要素供給、競爭條件、商事制度和公共服務等營商環境更為敏感。為彌補開放型經濟的短板,西部地區近年來在推動貿易投資便利化的制度安排上進行了大量創新,但是目前來看仍相對落后于東部地區。以2020年6月發布的《后疫情時代中國城市營商環境指數評價報告》為例,經濟規模位列全國百強的西部城市有14個,但營商環境排名僅有成都進入前10位,前3位中也只有4個西部地區城市。根據“萬博營商環境指數(2018)”的分省份排名,只有四川、重慶、陜西的營商環境進入了中游行列,其余9個西部省份均處于最低的區間,呈現出明顯的“馬太效應”。整體來看,西部地區在自然環境、基礎設施等硬環境方面已有長足進步,營商環境的短板主要集中在與金融、人才、技術創新相關的軟環境建設上。從針對跨境商務活動的制度環境來看,盡管四川、重慶、陜西、廣西、云南已設立了自由貿易試驗區,但多數西部地區在市場準入、金融、保稅、監管、人才等優質要素流動上的制度創新仍有待增強,尚缺乏統一的戰略框架。在當前新冠肺炎疫情防控常態化背景下,內陸地區在推動沿邊開放過程中,如何協調處理好人員及貨物檢驗檢疫,也需要探索創新。

二、新發展格局對開放型經濟發展的新要求

在當前復雜多變的外部環境下,我國必須充分發揮國內超大規模市場優勢,逐步形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局[2]。“市場和資源兩頭在外的國際大循環動能明顯減弱,而我國內需潛力不斷釋放,國內大循環活力日益強勁,客觀上有著此消彼長的態勢。”[3]習近平總書記指出,以國內大循環為主體,絕不是要減少開放,“而是通過發揮內需潛力,使國內市場和國際市場更好聯通,更好利用國際國內兩個市場、兩種資源,實現更加強勁可持續的發展”[2]。在新發展格局下,我國改革開放以來逐步形成的貿易投資規模優勢不再僅僅是國際大循環的組成部分,而是成為國內產業鏈價值鏈向開放經濟延伸的抓手,構成了以國內大循環撬動國內國際雙循環的重要杠桿。

(一)開放領域向服務貿易及服務業投資拓展

隨著各國經濟第三產業主體化及服務貿易的興起,服務業開放成為世界經濟發展的大勢所趨。《中國統計年鑒》數據顯示,2018年我國第三產業對GDP增長貢獻率已接近60%,就業占比近50%,然而服務與貨物的進出口總額比僅為1∶5.8,與服務業的國內份額極不相稱。這一方面與服務產品可貿易性較低的特性有關;另一方面是因為我國制造業的服務性投入尚未嵌入國內價值鏈,第二、三產業融合發展的動能還未轉化為服務業的國際競爭優勢。相關經驗研究表明,服務業外貿和外資依存度提升對產業結構高級化、合理化有著顯著的正向作用[4],構成了以外部需求和要素供給牽引供給體系質量提升的重要引擎。為此,一方面要加大服務業開放力度,促進服務業新業態新模式加快融入國內價值鏈和全球價值鏈;另一方面要順應數字化、網絡化、智能化發展趨勢,致力于消除“數字鴻溝”,繼續放寬服務業市場準入,主動擴大優質服務進口[5]。

(二)開放對象向“一帶一路”沿線國家拓展

一個國家開展對外經濟活動的動力來自技術互補、市場融合、成本節約、競爭促進及組織創新等多個方面。如果經貿合作伙伴類型過于單一,不利于獲取綜合收益,也容易因國際收支失衡遭遇貿易壁壘或投資限制,從而阻礙國內產業升級,甚至陷入“比較優勢陷阱”。同時,傳統的區域經濟一體化完成了為經濟全球化奠定空間組織基礎的作用后,開始呈現出排他性、碎片化等不利態勢,基于地緣的團塊狀合作向以基礎設施為鏈接的帶狀合作轉型的訴求日益迫切。在此背景下,我國在提升向東開放的同時,以“一帶一路”倡議為契機,推進與沿線國家的全面合作,加快向西開放,推動內陸沿邊地區和重要區域中心城市成為開放前沿[6]。習近平總書記指出,通過落實“一帶一路”倡議,推進沿線互聯互通,加強經貿領域的深度合作,“本質上是通過提高有效供給來催生新的需求,實現世界經濟再平衡”[1]504。

(三)“引進來”與“走出去”相結合、實現優進優出

盡管進口在經常賬戶中算作支出項,但其對國內產業發展的間接效應日益受到重視[7-8],特別是優質資本品和中間品的進口能夠給國內產業部門帶來技術溢出。2007年國家發改委等部門首次聯合發布《鼓勵進口技術和產品目錄》,隨后多次調整擴充,各省級地區也發布了補充目錄,對擴大優質進口起到了重要作用。近些年,部分發達國家頻頻以高技術產品“斷供”相威脅,使得核心零部件、元器件、支撐材料、關鍵系統或技術平臺的外部供給脆弱多變[9]。在此背景下,主動擴大優質進口的戰略意義更為突出。2018年,商務部等多部門聯合發布《關于擴大進口促進對外貿易平衡發展的意見》,舉辦“進博會”等重大活動,并著手培育進口貿易促進創新示范區。在當前加劇變化的國際經濟形勢下,對外直接投資以及國際技術合作、工程合作、產能和裝備制造合作等其它“走出去”活動同樣面臨著與“引進來”相結合、與國內大循環相融合的轉型壓力,構成了以外部市場推動國內供給質量提升的重要方面。

(四)增長極效應與輻射帶動功能相結合

從事對外經濟活動的企業面臨著更大的競爭壓力和更廣闊的市場機遇,在開放型經濟早中期發展階段,通常展現出較強的增長極效應。這不僅體現為空間上的集聚效應,如20世紀80—90年代起東部地區興起的加工貿易快速推動了當地經濟和就業增長[10],還包含產業領域的極化效應,表現為優勢產業更深、更廣泛地參與國際分工,并為其他產業帶來乘數效應。不過,在邊際效用遞減規律作用下,開放型經濟的先行地區和優勢行業對整體經濟發展的貢獻率已大幅下滑,亟待實現由極化拉動向輻射帶動的功能轉變。這要求開放型經濟在利用國際循環體系時,以國內產業鏈、價值鏈、供應鏈為基礎,注重利用前后向關聯及空間溢出效應,圍繞內需偏好合理配置創新資源,側重“聯通”與“適配”,協調好非對稱趕超與均衡發展的關系。

三、西部開放型經濟在新發展格局下的定位與機遇

推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局,不僅從開放領域、開放對象、進出平衡、輻射帶動等方面對開放型經濟提出了新任務,同時還要求優化對外開放的區域布局,形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局。東中部與西部地區的開放型經濟發展不再是簡單的并列互補關系,其共同構成以國際競爭優勢撬動供給質量提升、激活國內外優質資源的動力。在此定位下,西部地區開放型經濟面臨著向更高水平邁進的重要機遇。

圖1 新發展格局對西部開放型經濟帶來的新定位和發展機遇

在過去很長時期內,西部地區開放型經濟發展相對滯后,一方面是其相對不利的地理區位導致的;另一方面是東、西部地區在產業周期及價值鏈地位上存在較大落差,由此形成的國內價值轉移勢能構成了西部經濟發展的重要推動力,對開放型經濟的貢獻存在替代效應。在當時的情況下,西部與東中部地區開展國內貿易,承接區域間產業梯度轉移,從事聯合研發攻關或技術交易,所能得到的增長拉動效應、技術溢出效應和創新倒逼效應,同開展對外貿易、投資及經濟技術合作的效果是一樣的,甚至國際間交易成本使得前者的凈收益更大。也就是說,在當時,西部融入全球價值鏈與融入國家價值鏈的過程是合二為一的,融入速度及可能面臨的“天花板”取決于東部地區融入全球價值鏈的速度和上限,而東部地區融入全球價值鏈的過程相對獨立,具有一定的隨機性。“西部大開發”戰略實施以來,西部地區經濟增長呈現出明顯的后發優勢,正是融入國內區域分工體系釋放出的巨大動能所推動的,而其發展階段決定了可以較少依賴開放型經濟,這就使得西部地區進出口、FDI、對外直接投資等方面的全國占比遠低于GDP的全國占比。

按照以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進新發展格局的要求,無論東中部還是西部地區,開放型經濟都必須適應內外部形勢變化,其各自內部循環、與國內市場的關系、與國際市場的關系都將面臨質的改變。這決定了西部無須重復東部地區的既有經驗,而有機會借助新格局實現跨越式發展。如圖1所示,隨著國內大循環和雙循環相互促進格局的形成和完善,西部開放型經濟將塑造出四個新定位,這些新定位又分別對應著新的增長點,進而帶動西部大開發形成新格局。

第一,服務業開放高地。服務業不像制造業對區域供應鏈的要求那么苛刻,其更依賴下游市場需求,無論是傳統服務業,還是生產性服務業,都更傾向于“鄰近市場”而發生空間集聚。《中國統計年鑒》數據顯示,2018年西部地區人口占全國總人口的27.2%,遠超西部的GDP占比(20.1%)和企業法人占比(17.4%);同時,西部地區人口城鎮化率(52.3%)明顯低于全國平均值(59.6%)。可以預見,隨著西部地區城鎮化進程推進、人均收入水平提高、市場主體規模擴大,服務業及其開放發展將獲得廣闊的市場空間。因此,在開放領域向服務貿易及服務業投資拓展的進程中,西部地區供應鏈布局分散化、要素優勢特定化的劣勢能夠得到規避,與東部地區同等地借助服務業開放推動服務業商業模式創新和數字應用創新。

第二,向西開放門戶。過去由于缺乏高聯通的貿易通道和基礎設施,絲綢之路經濟帶沿線國家處于較松散的經貿聯系狀態[11]。目前沿線國家基礎設施聯通已取得較大進展,共建“一帶一路”專項貸款、絲路基金及各類開發性投資基金日益發揮出重要作用,以數字應用為基礎的信息高速路建設也正在快速推進。西部地區開展陸路貿易、相關投資及人員往來的便利度大幅提高。例如,中歐班列三條通道中兩條從西部口岸出境,始發于重慶、成都的“渝新歐”“成新歐”等班列已成為主力線路,西安、蘭州、烏魯木齊等地正加快集結中心建設。這將有力地推動西部地區經貿合作對象的多元化,避免市場集中度過高、專用性投資過多而被“敲竹杠”,進而體現出對非傳統市場巨大的制度優勢。

第三,進口吸收轉化聚集區。優質進口能夠帶來產品種類效應、競爭效應和資源再配置效應[12],但前提是進口品進入國內循環體系參與分工生產。在東部產業和技術跟隨逐漸觸碰到“天花板”的背景下,西部產業在價值鏈上的相對滯后特征可轉化為后發優勢,接替東中部地區完成進口品技術屬性吸收轉化的循環鏈條,再產出更下游的優質中間品,進而進入國內大循環。例如,近些年西部加工貿易的增幅及占全部貿易方式份額表現較好,促使裝備制造等行業迅速發展,2016—2018年西部鐵路貨運量平均增速8.2%,超過全國平均增速1.8個百分點。

第四,技術—制度融合創新試驗區。盡管數字經濟興起使空間距離不再是區域間聯系的主要制約因素,但西部地區地廣人稀、區域基尼系數高的特征,決定了其先行開放地區發揮輻射帶動效應時難免發生一定的效率損耗,這在特定條件下反而可以成為政策試驗的良機。例如,早在2007年,重慶和成都就曾獲批統籌城鄉綜合配套改革試驗區,為西部大開發積攢了重要的實踐經驗。在新發展格局下,如何落實準入前國民待遇、實現內外相濟的高水平供需平衡、協調強化戰略科技力量與推動開放創新關系、維護產業鏈安全,并實現多維目標的有機統一,西部先行地區將在綜合改革與融合創新試驗上表現出天然優勢。

四、西部高水平開放型經濟發展策略:聯動化、聯通化、市場化耦合

西部地區的區位特征及歷史因素導致其在開放型經濟的規模、競爭力等方面的表現相對不足。在以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局下,西部開放型經濟發展的傳統劣勢能夠得到規避,面臨新的發展定位和增長點。通過致力于建設服務業開放高地、向西開放門戶、進口吸收轉化聚集區、融合創新試驗區,西部開放型經濟未來將由商品和要素流動型逐步向規則制度型轉變,實現高水平持續發展。為支撐新的發展定位、抓住新的發展機遇,西部地區應重視聯動化、聯通化、市場化相耦合的發展策略。

(一)聯動化:對外開放與區域統籌發展聯動推進

西部地區空間范圍大、人口密度低,集聚效應和規模優勢相對較弱,不少地區發展對特有的資源稟賦尤其是不可再生自然資源的依存度過高,我國整體經濟層面的“超大規模市場”和“完備產業體系”優勢在西部表現相對不明顯。因此,西部經濟對區域間優勢互補、聯動發展的訴求本身就比東中部更強烈,在推動更高層次對外開放背景下,加強西部地區內部之間協同開放、與東中部互動合作的戰略意義就更為突出。“欲外開,先內聯”,西部地區發展高水平開放型經濟,必須避免無序競爭和低水平重復建設,促進多層次開放平臺基于各自優勢實現有效聯動。加強西北與西南地區合作互動,促進成渝、關中平原城市群協同發展,支持重慶、四川、陜西建設內陸開放高地的同時,打造具備強大開放樞紐和輻射帶動功能的渝—成—西“金三角”;推動北部灣、蘭州—西寧、呼包鄂榆、寧夏沿黃、黔中、滇中、天山北坡等城市群互動發展;基于絲綢之路經濟帶國內段,疏通節點城市間貨物流、資金流、人才流、數字流的流通共享渠道,針對空間范圍廣、經濟落差大的城市帶探索新型聯動模式。同時,加大西部開放與京津冀、長江經濟帶、長三角、粵港澳大灣區等國內區域統籌發展戰略融合推進。支持東中部投資主體基于國內國際雙循環格局,跨區域共建產業園區,探索吸收進口和投資技術溢出的“飛地經濟”模式;基于水系的天然聯動優勢,推動青海、甘肅等地在建設長江上游生態屏障過程中加快融入長江經濟帶,鼓勵廣西利用珠江—西江水系參與粵港澳大灣區建設,支持西北省份借助黃河流域高質量發展契機加強與京津冀及江蘇、山東、河南等東中部省份互惠合作。

(二)聯通化:多層次高質量開放大通道建設

高質量建設互聯互通的基礎設施,“有利于各國充分發揮資源稟賦,更好融入全球供應鏈、產業鏈、價值鏈,實現聯動發展”[13]492。高質量基礎設施建設既是加強各國經濟聯系性的基礎,也是國內區域經濟開放度提升的必要條件[14]。西部地區過去開放型經濟發展相對滯后,很大程度上是受制于鐵路、公路、空運、管道、通信及城鄉基礎設施的不足,建設密度、規格、質量和功能都有待提高。在“一帶一路”設施聯通倡議下,跨國交通基礎設施建設快速推進,我國西部地區道路、航線等基礎設施的鏈狀化、網格化、樞紐化已取得顯著進展。同時,5G、“星鏈”、區塊鏈、超算、智慧能源等新型基礎設施建設快速興起,其表現出價值折舊快、投資回報周期短、投資主體多元化、眾籌化等特征[15]26-28。這使得西部地區在由傳統基建向新基建轉變過程中取得了與東中部地區同等的迭代機會,與其共同享有數字技術帶來的新型規模經濟,為融入跨國基礎設施互聯互通大網絡奠定了基礎。在此背景下,西部要建設高水平開放型經濟,未來要更注重基礎設施的跨國聯通,構筑多層次高質量開放大通道。特別是要著重彌補多數西部地區非臨海的劣勢,完善陸路、內河運輸與海運的銜接,積極發展多式聯運,加快鐵路、公路與港口、園區連接線建設,探索陸海聯運、空鐵聯運、中歐班列、長江水道等有機結合的聯運服務,構建國內國際物流大通道。落實中新(重慶)戰略性互聯互通示范項目,設立成都國際鐵路港經濟開發區,加快以西安國際港務區為范本的陸港建設經驗推廣。

(三)市場化:市場主體與開放管理體制協調優化

新發展格局下西部高水平開放型經濟發展的微觀動力來自新產業形態和商業模式的普及應用、創新趕超及向開放領域的延伸。業態和商業模式的革新可以帶來要素配置效率的提升,促進要素從產出彈性超出(低于)實際收益的領域流出(流入)。不少實證研究顯示,西部地區無論在一般生產要素,還是在研發投入上,都存在比東中部地區更嚴重的配置扭曲,而且市場化程度不足是其重要誘因[16-17]。西部地區要借助新業態和商業模式應用,帶動資源整合能力、自主創新能力和外源技術吸收能力大幅提升,就必須加速彌補市場環境發育程度上的短板。一方面,在全面落實準入前國民待遇加負面清單管理制度的基礎上,優先放寬農業、服務業和采礦業的開放合作限制,在第二、三產業融合發展過程中培育多元市場主體,加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略重組,支持民營資本參與港口、陸港、項目孵化、征信市場、生態保護性開發等公共性質較強的項目投資;另一方面,鼓勵四川、重慶、陜西等西部自貿試驗區探索建設適應高水平開放的行政管理體制,支持西部按程序申報設立海關特殊監管區域,重視深化開放型經濟領域的“放管服”改革,加大對跨境電子商務、高級別博覽會、國際產能與裝備制造合作、國內國外產業轉移示范區建設等開放型經濟重點領域提供優質服務,整合規范現有各級各類新區新城、開發區、園區,推動區內產業轉型升級。

(四)以開放創新為牽引的聯動化、聯通化、市場化相耦合

在推動高水平開放型經濟發展過程中,西部地區除了依次推進內外聯動、設施聯通和貿易投資活動自由化便利化外,更要注重多元策略相耦合,抓住關鍵點推動不同維度的發展動能同時迸發。關鍵點就是堅持開放創新,以此開創國內國外價值鏈與創新鏈積累循環的新局面。以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局要求“提升供給體系對國內需求的適配性,形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡”[3]。新發展格局下從事對外經濟活動不僅僅是為了獲取外部市場、利用外商投資或轉移非優勢產業,而是借助外部市場和外部供給,推動國內供給體系質量提升,以滿足和引領不斷升級的消費需求。消費升級必須依托產業結構高級化,而后者的必要條件是自主創新與技術吸收能力的協同提高[18]。由此可見,在新發展格局下,產業技術創新必須是與利用外部市場和供給的對外經濟活動相伴生的。否則,國內國際雙循環僅是產業鏈、供應鏈上的循環往復,體現不出創新增值和價值鏈攀升的基本內涵。西部地區應優先著眼于開放創新,以深化國際科技交流合作“增能”,以拓展大科學裝置、重點實驗室和科創基地服務領域及對象“擴能”,以提升對外貿易投資的技術隱含流“蓄能”,從而確保高水平開放型經濟發展中有明確的區域聯動方向、設施聯通走向和市場化導向,促使一系列政策目標成為西部地區自生發展的內在需求。