非繳費型公民待遇養老金:由來、約束與過渡

張思鋒,李 敏

(西安交通大學公共政策與管理學院,陜西西安710049)

一、“非繳費型公民待遇養老金”的由來

20世紀90年代以來,我國社會養老保險制度改革持續推進,建立了制度全覆蓋的多層次社會養老保險體系:第一層次是企業職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險、機關事業單位養老保險三類;第二層次是企業年金和職業年金;第三層次是個人儲蓄型商業養老保險。由于財政對第一層次三類養老金的支持強度存在差異,不同老年群體人均享有的養老金數量差距懸殊。2017年,中央和地方各級財政對第一層次三類養老金的實際人均支付額分別為:機關事業單位48 427元,企業職工7 248元,城鄉居民1 596元,三者的比例為1∶0.15∶0.03(1)根據《2018年財政統計年鑒》《2018年勞動統計年鑒》《2018年人力資源與社會保障部統計公報》數據計算。。

由于企業和機關事業單位退休職工養老金的十六連漲,政府兜底型財政支付額度不斷增加,加之必須承擔歷史遺留的職工養老保險轉制成本,政府事實上對企業和機關事業單位養老保險承擔著無限責任[1]。調查發現,第一層次企業職工基本養老保險中,由企業繳納的社會統籌部分對第二層次的企業年金有著很強的擠出效應;且由于第三層次個人儲蓄型商業養老保險發展緩慢,顯得第一層次的基本養老保險一層獨大,進一步強化了政府對企業和機關事業單位養老保險承擔的責任。

薛惠元[2]認為,目前養老保險僅僅實現了參保機會上的形式公平,在籌資模式、繳費標準、政府補貼、養老金計發等方面的公平性較弱,職工和居民的基本養老金待遇相差懸殊,繳費回報比不對等,不公平性顯著。韓克慶[3]指出,養老保險在財政補助、待遇水平、準入條件三方面欠缺公平。龍玉其[4]運用北京市數據進行分析,發現企業職工養老金是城鄉居民的6倍。鄭春榮[5]研究發現,當前基本養老金呈現出高收入者領取金額較多,而低收入者、靈活就業者、高齡老人以及部分弱勢群體的養老金水平普遍偏低現象。楊斌等[6]指出,不同群體養老金公平性危機的主要原因是政府財政責任差異,包括模式差異、地區差異和城鄉差異。鄭功成[7]認為,當前養老保險制度中,政府不僅要承擔整個法定養老保險制度的兜底責任,還要承擔個人賬戶基金的長壽支付責任。鄭秉文[8]3指出,近年來整個養老基金收入對財政的依賴越來越強,而財政支持力度受到國家經濟發展的影響,經濟波動將給養老保險制度運行帶來潛在危險。董克用[9]認為當前面臨的財政負擔已無法從容應對養老保障的需要。

上述研究的事實論據與學理分析表明,現行養老保險制度的不公平性和政府承擔無限責任的不合理性是客觀存在的。對此,國內研究者提出了兩類解決方案:一是現行制度框架內的適當調整。薛惠元[2]認為應該提高財政對城鄉居民養老金的補貼力度;孫濤[10]提出鼓勵各類靈活就業群體參加企業職工養老保險;鄭功成[11]提出提高企業職工養老保險統籌層次;何文炯[12]提出延長最低繳費年限;毛江萍[13]認為應做實繳費基數;林熙等[14]提出延遲養老金領取年齡。二是在保持現行制度框架的同時,增設非繳費型養老金制度。易菲等[15]認為非繳費型養老金可以發揮對基礎性收入的再分配作用,修補和完善補救型社會保障制度;席恒[16]提出建立由中央財政提供的“無條件的基本收入(基礎養老金)”和地方附加養老金;曹信邦[17]提出將財政補貼與雇主繳費部分共同合并為國民年金,政府公開承諾國民年金替代率,以清晰界定政府的養老金責任;王立國[18]針對當前養老保險在財政補貼方面存在的制度歧視,提出將現行城鄉居民養老保險中基礎養老金變為普惠型養老津貼。

現行社會養老保險制度一方面打上了城鄉二元結構理念的深刻烙印,引發不同老年群體養老金待遇不公平問題;另一方面,政府、企業、個人的責任邊界不清晰,造成政府事實上承擔無限責任問題。本文認為,學者們關于在現行制度框架下,采取提高統籌層次、延長繳費年限、延遲退休年齡等參數調整措施,可以在一定程度上緩解財政壓力,但無法從根本上解決政府事實上承擔無限責任的問題;關于提高城鄉居民財政補貼力度的意見,可以在一定程度上緩解不同老年群體養老金待遇不公平問題,但很難從根本上消除城鄉二元結構影響,且進一步加重了財政負擔;關于增設非繳費型養老金制度的改革設想,厘清了政府責任,凸顯了基本養老保險保基本、兜底線功能,可以改善養老保險制度不公平現象,但在不改變現行制度框架的條件下,此舉將會更加強化政府事實上承擔的無限責任。

基于1991年國務院33號文件《關于企業職工養老保險制度改革的決定》確定的政府、企業、個人三方共同負擔基本養老保險、企業補充養老保險、職工個人儲蓄性養老保險相結合的職工社會養老保險改革方向;遵循黨的十九大關于“全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”的要求,筆者提出了建設主體責任明確、資金來源明晰、支付模式清楚的多層次養老保險體系[1],包括體現國家責任、資金來源于公共財政、現收現付制的第一層次非繳費型公民待遇養老金;體現雇主責任、資金來源于雇主繳費、基金積累制的第二層次職業(企業)年金;體現個人(家庭)責任、資金來源于個人繳費、基金積累制的第三層次個人儲蓄性養老保險(2)學術界有“多層次”和“多支柱”兩種表述方式,根據胡曉義《個人養老金:理論基礎、國際經驗和中國探索》一書序言中的解釋,“支柱”偏重于描述各制度的垂直性狀,彼此獨立“三只腳”共同支撐體系架構;而“層次”偏重于描述各制度的水平性狀,更注重其相互疊加功能。本文依據國務院相關文獻中“多層次養老保險體系”的表述,使用“多層次”。。

我國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,從國家和社會獲得物質幫助,享受社會保險、社會救濟和醫療衛生事業,是《中華人民共和國憲法》規定的公民基本權利之一。隨著工業化、城市化、人口老齡化以及勞動者就業半徑的不斷延伸,傳統家庭防范老年人口因喪失勞動能力而面臨的生活、生存風險的家庭保障功能逐步衰退。尤其是低收入群體,一方面具有老年貧困的高風險;另一方面,收入的有限性使其參與繳費型養老保險的能力弱、積極性差。因此,國家保障全體老年人基本生活需要,既是憲法規定的公民權利,也是中國共產黨的初心與社會主義國家性質的本質體現。

屬于養老保險體系第一層次的“非繳費型公民待遇養老金”,不分城鄉與職業,不分高、中、低收入,以公民身份和年齡為唯一發放依據,最大限度地使全體公民以平等身份享受平等權利,是普惠性、基礎性、兜底性民生建設目標的應有之義,也是防范老齡社會風險和老齡人口因喪失勞動能力而面臨生活、生存風險的國家基本職能。屬于養老保險體系第二層次的雇主單位積累的、體現勞動者個人貢獻、單位績效的職業(企業)年金,運用福利沉淀溢出效應,通過“權益歸屬”設定,推進全員激勵,實現資金積累。屬于養老保險體系第三層次的個人繳費積累的、體現個人能力和家庭資源稟賦差異的個人儲蓄型養老保險,實現了個人生命周期內的資源合理配置。

針對“非繳費型公民待遇養老金”制度建設必然遇到的城鄉二元結構路徑依賴、“統賬結合”模式異化障礙、養老金待遇的剛性局限,本文提出建設“非繳費型公民待遇養老金”制度的“存量不變,增量改革”過渡期。其中,“存量不變”是指在制度建設進程中,維持現行企業職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險、國家機關事業單位養老保險資金籌集渠道和待遇發放標準不變。“增量改革”是指在制度建設進程中,將每年中央和地方各級財政按現行制度參數計算的養老保險支出額高出基期支出額的增量部分作為過渡期“非繳費型公民待遇養老金”的資金來源,向年滿60周歲及以上的中華人民共和國公民按月平均發放。直至過渡期“非繳費型公民待遇養老金”額度達到滿足老年人基本生活需要時,將“存量”中財政支出部分并入“非繳費型公民待遇養老金”,構成養老保險體系第一層次;將“存量”中雇主繳費部分并入職業(企業)年金,完善養老保險體系第二層次;將“存量”中個人繳費部分并入個人儲蓄型養老保險,壯大養老保險體系第三層次。

本文通過分析“非繳費型公民待遇養老金”的由來與制度建設約束條件,總結符合帕累托改進原理的中國特色社會養老保險制度建設經驗,論證了“存量不變,增量改革”過渡期的合理性。依據我國老年人基本生活需要的物質構成,測算了2019—2031年以貨幣計量的我國60歲及以上老年人均基本生活需要。依據“存量不變,增量改革”過渡方案,以2019年為基期,測算了2019—2031年各級財政的存量支付額、增量支付額、“非繳費型公民待遇養老金”人均發放額。結果顯示,在“存量不變,增量改革”過渡期的三種方案中,過渡期設定12年最具可操作性。過渡期結束后將各級財政養老保險出資額全部用于“非繳費型公民待遇養老金”,雇主單位繳納的養老保險費納入強制性職業(企業)年金,個人繳納的養老保險費轉化為強制性個人儲蓄型養老保險,形成國家、單位、個人責任邊界明確,更加公平、更可持續的中國特色多層次養老保險體系。

二、“非繳費型公民待遇養老金”的現實約束與帕累托改進

(一)城鄉二元結構思維慣性的影響

城鄉二元結構是指,在工業化進程中不斷成長的現代工業經濟與逐步衰退的傳統農業經濟并存的二元經濟結構,以二元經濟形態為基礎的城鄉分割的二元社會結構,以及基于二元經濟結構和社會結構的一系列制度安排。城鄉二元結構是發展中國家經濟、社會發展一般經歷的經濟社會形態、生產生活方式和體制機制模式。

20世紀50年代初,中國的工業化是在農村人口占總人口87.5%、農業生產總值占國內生產總值50%的基礎上起步的(3)數據來源于《1981年中國統計年鑒》中1952年農村人口及農業生產總值的相關數據。。在統購統銷制度下,長期實施的工農業產品價格剪刀差為工業發展提供了低價格的農業原材料和低成本的工業勞動力,表現出很高的國民收入積累率。區分為農業戶口和非農戶口的戶籍制度以及由戶籍制度派生的糧油供應制度、勞動用工制度、勞動保障制度等體制機制模式,固化了城鄉分割的二元社會結構,強化了傳統農業經濟與現代工業經濟并存的二元經濟結構。

20世紀80年代中期,作為國有企業改革的配套措施,企業的勞動用工制度、勞動保障制度改革提上日程。進入20世紀90年代,隨著企業改革的深化和《公司法》的實施,逐步建立起適應社會主義市場經濟體制的養老、醫療、失業、工傷、生育和住房公積金的“五險一金”制度。以企業職工基本養老保險和城鎮職工基本醫療保險制度、城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險制度、機關事業單位養老保險制度為內容的社會養老保險和醫療保險體系的建立與成功運行,不僅提供了農村人口的養老和醫療基本保險制度,在一定程度上緩解了城鄉二元社會結構內在的城鄉差異;同時繼續維系了農村人口在養老保險、醫療保險等社會保障待遇上的絕對差別和相對差異。

一方面,基于城鄉二元經濟結構、二元社會結構的社會保障體制機制形成的“重城市輕農村”城鄉二元結構理念,作為先入觀念約束著社會保障制度的深入改革;另一方面,維持規模巨大的農村人口低水平的養老保險待遇,是在經濟總量與財政支付能力約束下,推進養老保險體系建設的策略需要,也強化了約束養老保險體系改革的思維定勢。“非繳費型公民待遇養老金”強調作為中華人民共和國公民的城鄉老年人,均等領取體現國家責任、公民待遇、保障基本的兜底性養老金的憲法權利。“重城市輕農村”的城鄉二元結構理念和維持農村人口低水平養老保險待遇的慣性思維,一方面極力維系擠壓職業(企業)年金和個人儲蓄型養老保險的基本養老保險一層獨大的現行制度;另一方面極力排斥農村老年人享有與城市老年人同等待遇的公民權利。

(二)“統賬結合”模式異化的障礙

世界各國養老保險制度的資金籌集與資金支付模式大體有兩類:一是現收現付制,即以年度為核算單位,具有代際贍養性質的資金籌集與養老金發放模式。如德國自保公助型現收現付制模式,資金來源于當期個人繳費、企業繳費、政府補貼;個人領取養老金的權利與繳費義務相聯系,按退休前個人月均工資及相應替代率確定養老金發放標準。英國福利型現收現付制模式,資金來源于政府稅收,并覆蓋全體社會成員;養老金待遇以保障最低生活水平為標準。二是基金積累制,即勞動者將工作期間的部分收入以個人賬戶形式進行儲蓄,供本人退休后使用,具有代內自養性質的養老金制度安排。如新加坡的中央公積金積累模式,個人和雇主共同繳費,中央公積金局統一運營管理;智利的強制儲蓄積累模式,資金來源于個人繳費,由自負盈虧的私營養老保險公司運營管理,依據個人賬戶積累額及其投資收益確定本人養老金待遇。

1989年,中國國家體改委經過調研論證,認為單一的現收現付制或基金積累制都不符合中國國情。單獨采取現收現付制,將面臨人口老齡化帶來的龐大養老金需求導致的收支不平衡問題,且養老金發放完全依賴當年繳費收入,缺乏抵御突發風險的能力;單獨采取基金積累制,背離社會保險互助共濟原則,且面臨巨大的轉制成本壓力和基金安全及保值增值風險。綜合現收現付制和基金積累制的優點,中國國家體改委設計、論證了社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式。1997年國務院《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》確立了“統賬結合”的制度模式,明確了國家、企業、個人三方共擔的養老保險籌資方式,有力推進了企業職工基本養老保險制度的順利構建。此后,城鄉居民基本養老保險制度、機關事業單位養老保險制度、城鎮職工與城鄉居民基本醫療保險制度的設計思路基本沿襲了“統賬結合”的設計理念。

隨著中國經濟發展、社會進步和人口老齡化的加劇,人民生活水平快速提高、人均壽命迅速延長、老年人口撫養比不斷增加。制度建設初期,“老人”“中人”視同繳費的轉制成本引發的個人賬戶“空賬運行”迫使“統賬結合”模式在實際運行中本質上演變為“現收現付”模式,背離了“統賬結合”模式的建設初衷。由于政府事實上承擔著社會養老保險的無限責任,因而沒有更多的財政投入用于解決不同老年群體養老金待遇差異的問題。根據“統賬結合”設計理念構建的社會養老保險體系,異化為社會養老保險制度改革無法回避的障礙,強力約束著以“非繳費型公民待遇養老金”為基礎的多層次養老保險體系建設。

(三)養老金待遇剛性的局限

福利剛性是指人們享有的社會福利待遇只能增長,不可減少的社會心理預期。養老保險支付制度一旦確立,被保險人的養老金待遇就具有福利剛性特征。無論個人繳費在養老金籌集總額中占多大比重,只要養老保險待遇大于被保險者個人繳費部分,養老金待遇的任何減少,都會使被保險者視為已經獲得的福利被剝奪。由于養老保險待遇總是包含著來自企業或財政的具有福利性質的資金,養老金待遇的福利剛性特征就具有必然性。

第二次世界大戰后,歐洲進入經濟高速增長階段。由于政治家的不斷承諾、國防經費支出的減少以及貝弗里奇報告的影響,歐洲國家普遍建立了福利型社會養老保險制度。隨著人口老齡化加劇、經濟結構性矛盾凸顯、債務與難民問題等危機頻發,高福利的社會養老保險制度難以維系。20世紀90年代,法國啟動延遲領取養老金年齡的退休制度改革,引發相關領域就業人口的持續反對;2019年法國政府提出將42種退休制度合并為一的方案,導致25年以來規模最大的巴黎12·5大罷工,期間火車停運、航班取消、地鐵關閉[19]。2009年,希臘為了應對主權債務危機、獲取國際援助,制定了削減福利支出的財政緊縮計劃,引發了全國性大罷工,導致交通癱瘓、公共服務停滯等社會問題。

20世紀50年代,我國建立的國家保障型勞動者社會養老保險制度,其中國家機關事業單位干部職工退休金由財政全額支付。1992年,國家人事部《關于機關、事業單位養老保險制度改革的有關問題的通知》提出“改變退休金由國家全包下來的做法”,由于增設了個人繳費部分,阻力很大,改革推進緩慢。2009年,國務院啟動《事業單位工作人員養老保險制度改革試點》,因增設個人繳費且預期養老金收益減少,試點效果難盡人意。2015年《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》承諾改革后養老金待遇水平不下降,配套建立職業年金制度,適度提高在職人員工資待遇水平等“存量不變,增量改革”的策略,有效推進了機關事業單位工作人員養老保險制度改革。

將現有養老金中各級財政支付部分合并為“非繳費型公民待遇養老金”,向符合法定退休年齡的全體中國公民平均發放,在養老金待遇剛性約束條件下,必將遭到現行制度下可以享有高于平均水平養老金待遇者的反對。

(四)“存量不變,增量改革”的帕累托改進思路

帕累托改進是指,在市場配置資源條件下,增加一個人的福利,不會減少其他人福利的社會總福利不斷遞增過程。當資源配置使社會總福利達到最大點時,在這一點上,增加一個人的福利,必然減少其他人的福利,從而造成社會總福利減少,帕累托改進即進入帕累托最優點[20]19。中國養老保險制度建設與改革歷程是典型的帕累托改進成功案例。1951年《勞動保障條例》確立的國家保障型勞動者社會養老保險制度,在中國歷史上第一次為勞動者提供退休后的生活保障,實現勞動者老有所養,增加了勞動者福利和社會總福利。1991年以“老人老辦法、中人過渡辦法、新人新辦法”為原則進行的企業職工養老保險制度改革,2009年啟動的以財政支付為主體、個人儲蓄為條件的城鄉居民基本養老金制度建設,2015年采取不降低待遇水平、配套建立職業年金制度的機關事業單位養老保險制度改革等,都是通過增加財政和企業投入,增加老齡人口社會總福利,確保不降低參保者個人已得福利的帕累托改進過程。

依據帕累托改進原理,本文提出在城鄉二元結構思維慣性、“統賬結合”模式異化、養老金待遇剛性的約束條件下,采取“存量不變,增量改革”的過渡方案,逐步實現“非繳費型公民待遇養老金”的制度建設目標。如圖1所示,在保持基期養老金發放標準、維持參保者已得福利“存量不變”的同時,面向全體老年公民均等發放“增量改革”的“非繳費型公民待遇養老金”。在“增量改革”的“非繳費型公民待遇養老金”達到滿足老年人基本需要的時點上,結束過渡期,將“存量不變”中來自公共財政、單位繳費、個人繳費的基本養老金“存量”分別并入多層次養老保險體系的三個層次。第一層次“非繳費型公民待遇養老金”采取現收現付制;第二層次職業(企業)年金和第三層次個人儲蓄型養老保險采取基金積累制。在正常條件下,來自公共財政、單位繳費、個人繳費三個部分的增量資金,持續擴充著養老保險體系三個層次的基金規模,參保者個人福利與社會總福利隨之增加,直至達到帕累托最優狀態。

圖1 “存量不變,增量改革”的帕累托改進思路

三、“非繳費型公民待遇養老金”的需求測算

(一)模型構建

“非繳費型公民待遇養老金”以滿足老年人基本生活需要為目標。一般認為,人的基本生活需要包括“衣、食、住、用、行”。隨著年齡增長和生理變化,老年人更易受到疾病侵擾,醫療也成為基本需要。本文將老年人基本生活需要界定為“衣、食、住、用、行、醫”六項。依據國家統計局設定的全國居民人均消費支出指標,本文將“非繳費型公民待遇養老金”分解為以貨幣計量的滿足老年人基本需要的“衣著、食物、居住、交通通信、生活用品及服務、醫療護理”6類商品與服務量。

設:

則:

(1)

再設:

⑨rD是以貨幣計量的老年人基本生活需要的年增長率。

⑩rc、rf、rh、rtr、ra、rm是以貨幣計量的衣著、食物、居住、交通通信、生活用品及服務、醫療護理6類商品與服務需要的年增長率。

將⑨⑩代入式(1),有:

(2)

(二)參數設定

①t=2019。

②Ct=1 338元(5)數據來源于國家統計局2019年全國居民人均消費支出。;xc低=20%,xc中=40%,xc高=60%(6)根據《2017中國老年消費習慣白皮書》中老年服飾消費市場規模數據及2017年國家統計局全國居民人均衣著消費支出數據計算。;rc=4.5%(7)2013—2019年國家統計局全國居民人均衣著消費支出平均增長率。。

④H2019=5 055元(9)數據來源于國家統計局2019年全國居民人均居住消費支出。。xh低=10%,xh中=20%,

xh高=30%(10)根據《2017中國老年消費習慣白皮書》中老年人房屋擁有量、老年家居消費市場規模數據及2017年國家統計局全國居民人均居住消費支出數據計算。;rh=9.1%(11)2013—2019年國家統計局全國居民人均居住消費支出平均增長率。。

⑤A2019=1 281元(12)數據來源于國家統計局2019年全國居民人均生活用品及服務消費支出。。xa低=50%,

xa中=75%,xa高=100%(13)根據《2017中國老年消費習慣白皮書》中老年日用品市場規模及2017年全國居民人均生活用品及服務消費支出計算。;ra=8%(14)2013—2019年國家統計局全國居民人均生活用品及服務消費支出平均增長率。。

⑥RT2019=2 862元(15)數據來源于國家統計局2019年全國居民人均交通通信消費支出。。xtr低=20%,xtr中=35%,xtr高=50%(16)根據課題組2015年在北京、南京、咸陽三市調查數據及2019年在陜西省寶雞、漢中、延安三市調查數據計算。;rtr=9.9%(17)2013—2019年國家統計局全國居民人均交通通信消費支出平均增長率。。

表1 老年人均食物需要測算數據

(三)測算結果

將參數代入式(1),可以得到2019年以貨幣計量的老年人均基本生活需要。結果顯示,在低、中、高標準下,2019年以貨幣計量的老年人均基本生活需要分別為7 651.62元、11 708.39元、14 547.20元。排列首位的是醫療護理需要,分別為3 274.32元、5 282.28元、6 075.96元;其次是食物需要,分別為2 392.74元、2 920.49元、3 444.44元;最后依次是生活用品及服務、交通通信、居住、衣著需要(見表2)。

表2 老年人均基本生活需要的低、中、高標準(t=2019)

將測算數據代入式(2),n分別取1～11,得到2020—2031年以貨幣計量的老年人均基本需要。在低、中、高標準下,2020年老年人均基本生活需要分別為8 404.71元、12 881.82元、15 982.87元;2031年這一數字分別為24 720元、38 534.80元、47 078.36元(見表3)。

表3 2019—2031年非繳費型公民待遇養老金人均需要

四、“增量改革”進程的財政投入測算

(一)模型構建

“非繳費型公民待遇養老金”建設方案中的“存量不變”是指,在制度建設過渡期內,維持現行企業職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險、機關事業單位養老保險資金籌集渠道和待遇發放標準不變。“增量改革”是指,中央和地方各級財政按現行制度參數計算的各年度養老保險支付額中高出基期支出額部分,作為“非繳費型公民待遇養老金”的資金來源。中央和地方各級財政按現行制度參數計算的養老保險支付項目見表4。

表4 養老保險財政支出項目

設:

①St、St+n是第t年、第t+n年的養老保險財政支出總額。

⑤rs是養老保險各級財政支出年平均增長率。

則有:

(3)

(4)

又設:

⑥qt、qt+n是第t年、第t+n年中國60歲及以上老年人口數。

又有:

(5)

(6)

再設:

⑨Pt+n是第t+n年“非繳費型公民待遇養老金”人均發放額。

再有:

(7)

(二)參數設定

②rs=19.57%(21)2011—2017年養老保險各級財政支出平均增長率。。

③qt+n參數見表5。

表5 養老保險財政支出和老年人數參數設定

(三)測算結果

將參數分別代入式(5)—(7)。假設以2019年為基期,2020年開始發放“非繳費型公民待遇養老金”,則2020—2031年“非繳費型公民待遇養老金”過渡期的存量支出、增量支出、人均發放額見表6。基期2019年養老保險各級財政支出為24 921.72億元,過渡期內保持基期年份老年人待遇水平不變,隨著老年人口數量的增加,維持現行養老保險待遇水平的財政存量支出也逐步增長。2020年用于維持現行養老保險待遇水平的存量支出為25 323.68億元,用于發放“非繳費型公民待遇養老金”的增量支出為4 500.14億元,人均發放額為1 785.77元/年。隨著經濟發展和社會財富的增加,養老保險各級財政的增量支出不斷上漲,“非繳費型公民待遇養老金”人均發放額快速提高,2025年漲至每人每年14 431.32元,2031年可達到49 338.08元。

表6 “增量改革”進程的存量支出、增量支出和人均發放額

五、結論與展望

本文通過分析“非繳費型公民待遇養老金”的由來與制度建設的約束條件,總結符合帕累托改進原理的中國特色養老保險制度建設經驗,論證了“存量不變,增量改革”過渡期的合理性。依據我國老年人基本生活需要的物質構成,測算了2019—2031年以貨幣計量的我國60歲及以上老年人均基本生活需要。結果發現:以2019年為基期,到“存量不變,增量改革”過渡期為6年時的2025年,“增量改革”的人均財政支付額達到14 431.32元/年,可滿足當年老年人均基本生活需要低標準的13 583.20元/年;到過渡期為10年時的2029年,“增量改革”的人均財政支付額達到34 103.08元/年,可滿足當年老年人均基本生活需要中標準的31 388.37元/年;到過渡期為12年時的2031年,“增量改革”的人均財政支付額達到49 338.08元/年,可滿足當年老年人均基本生活需要高標準的47 078.36元/年(表7)。

基于上述測算結果,本文認為“非繳費型公民待遇養老金”有三種過渡方案可供選擇。

第一,到過渡期為6年的2025年,將財政支付部分的“存量不變”基本養老金納入“非繳費型公民待遇養老金”后,人均財政年支付額達到24 480.40元,比屆時老年人均年基本生活需要的中標準20 986.20元高出3 494.2元;人均財政月支付額2 040.03元,比屆時老年人均月基本生活需要的中標準1 748.85元高出291.18元(表7)。由于此后雇主單位繳費和個人繳費分別納入職業(企業)年金和個人儲蓄性養老金,每年最高需要2.92萬億元,用于補貼“老人”“中人”因職業(企業)年金和個人儲蓄性養老金的積累不足而減少的養老保險金。

第二,到過渡期為10年的2029年,將財政支付部分的“存量不變”基本養老金納入“非繳費型公民待遇養老金”后,人均財政年支付額達到44 152.16元,比屆時老年人均年基本生活需要的高標準38 454.47元高出5 697.69元;人均財政月支付額3 679.35元,比屆時老年人均月基本生活需要的高標準3 204.54元高出474.81元(表7)。由于此后雇主單位繳費和個人繳費分別納入職業(企業)年金和個人儲蓄性養老金,每年最高需要1.17萬億元,用于補貼“老人”“中人”因職業(企業)年金和個人儲蓄性養老金的積累不足而減少的養老保險金。

第三,到過渡期為12年的2031年,將財政支付部分的“存量不變”基本養老金納入“非繳費型公民待遇養老金”,人均財政年支付額達到59 387.16元,比屆時老年人均年基本生活需要高標準47 078.36元高出12 308.8元;人均財政月支付額4 948.93元,比屆時老年人均月基本生活需要高標準3 923.19元高出1 025.73元(表7)。屆時“非繳費型公民待遇養老金”人均月發放額比按現行制度參數計算的當年職工平均養老金4 751.35元/月,高出197.58元/月。雇主單位繳費和個人繳費分別納入職業(企業)年金和個人儲蓄性養老金后,不影響“老人”“中人”屆時的養老金待遇。

在上述過渡方案中,過渡期設定12年最具可操作性。過渡期結束后,將各級財政養老保險投入作為養老保險體系第一層次的現收現付制“非繳費型公民待遇養老金”,并依據屆時經濟增長與物價指數變化,確定保障適度、可持續的年增長速度。將雇主單位繳納的養老保險費納入養老保險體系第二層次的強制性職業(企業)年金。將個人繳納的養老保險費轉化為養老保險體系第三層次的強制性個人儲蓄性養老保險。隨著時間的推移,第二、三層次的職業(企業)年金、個人儲蓄性養老保險將成為應對老齡社會養老風險的巨額社會積累基金,成為人口紅利喪失后的“社會資本紅利”。達到法定退休年齡的中華人民共和國公民以平等身份享用的“非繳費型公民待遇養老金”的順利實施,自然地解除了城鄉二元結構的思維慣性。由現收現付制的“非繳費型公民待遇養老金”和基金積累制的職業(企業)年金、個人儲蓄性養老保險組成的多層次養老保險體系,回歸了“社會統籌與個人賬戶”相結合制度設計所體現的“現收現付與基金積累”雙重功能的初心。采用“存量不變,增量改革”過渡期的帕累托改進方案,既順應了養老金待遇剛性特征的社會規律,又可以順利推進實現更加公平、更可持續的多層次養老保險體系建設的制度改革目標。

表7 人均財政支付額與老年人均基本生活需要(元/年)