更好發揮政府作用　推動縣域交通可持續發展

李衛波

縣域是新型城鎮化的重要載體，國家“十四五”規劃綱要明確提出要以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，其中交通運輸是重要支撐。英國城鎮化發展水平較高，雖然行政區劃界定與我國差異較大，但仍能夠從其與我國縣域概念比較接近的小鎮（Town）層面的經濟社會和交通運輸發展中汲取經驗。

一、英國小鎮主要承擔的經濟社會功能

明確小鎮在經濟社會中承擔的主要功能定位，是理解交通運輸發展導向的重要基礎。英國小鎮與城市、鄉村之間的交通聯系，具有鮮明的經濟社會運行特征。

（一）與上對接，是承載著大量潮汐式通勤需求的衛星城

由于城市中心開發空間愈加有限、居住成本不斷提高，且城市周邊地帶往往是獨立式別墅（House）集聚區，代表著傳統上的家庭置業“剛需”，因此英國主要城市里的通勤群體很多會選擇住在城市近郊的小鎮，引起明顯的潮汐交通特征。更有特大城市如倫敦，有約18%的中心城區“上班族”甚至住在大倫敦轄區之外。長期以來，軌道交通一直是這類人群的重要通勤選項，以倫敦為例，當前在早高峰時段從外部地區進入“內倫敦”（中心城區）的人員中有超過80%使用軌道交通，使用小汽車的人數僅占到5%—6%左右。

（二）立足本身，是生活功能高度完備且特色各異的獨立社區

英國小鎮無論規模大小都擁有一條高街“High Street”，扮演著商業中心角色，文娛休閑等各類功能完備，消費品牌數量雖不如大城市豐富，但不存在等級或品質上的差異，同時鎮上基本公共服務齊全，能夠充分滿足居民多層次的日常消費需要。此外，許多小鎮由于資源獨特，還能夠對大城市中心城區居民產生常態化的反向出行吸引，除旅游觀景外，較為普遍的是大型集體活動（體育場館、演藝中心）、購物（品牌直銷/工廠店、特色集市）等，由此催生比較明顯且規律的節假日消費經濟。

（三）向下聯通，是輻射廣袤鄉村地區的經濟活動中心

英格蘭地區鄉村面積占到85%，鄉村常住人口占到18%。為區別于附著在大城市周邊的“后工業化”小鎮，處于更加偏遠的地區、坐落在鄉村包圍之中的小鎮在英國被冠以“Market Town”的稱呼。這種類型的小鎮通常是周邊鄉村居民的經濟活動中心，主要承擔吸納就業和提供公共服務的職能，能夠滿足農牧產品交易、購物、休閑等基本生活需求。小汽車是較常見的交通工具，近幾年，英國鄉村地區的小汽車平均行駛里程保持在城鎮化地區的1.8倍左右，占到全國小汽車行駛總里程的30%。

二、交通運輸發展在其中發揮的主要作用

交通運輸對于小鎮發揮上述功能的影響重點體現在交通樞紐的合理布局、公交服務的支撐保障以及借助智能交通發展滿足鄉村老齡化社會的出行需要等方面。

（一）深入小鎮中心的鐵路樞紐是保持當地經濟社會發展活力的關鍵依托

英國小鎮的鐵路樞紐通常布設在鎮中心，粗略估計全國絕大多數小鎮鐵路站場到鎮中心點的步行距離在15分鐘以內，很多甚至不超過5分鐘，交通功能布局與小鎮商業功能布局緊密結合，能夠為當地居民提供便捷的城際出行條件，同時也是吸引大城市居民節假日前來旅游休閑的重要環境因素。歷來有英國“空心化”最嚴重小鎮之稱的Altrincham（位于大曼城地區特拉福德市），在全新的鐵路樞紐落成后，鎮中心客流量增加了20%。近年來，在保持交通與商業“站城一體”開發傳統的基礎上，英國政府通過對《國家規劃政策機制》（NPPF）這一指南文件的修訂，進一步加大了交通與住房“站城一體”的開發力度，提高了鐵路樞紐周邊住宅用地的開發強度標準。對城市近郊高度重視人口流入的小鎮而言，將會進一步提升自身作為通勤人群常住地選項的吸引力。

（二）高品質、多樣化的公共交通是小鎮實現“上通下達”的重要保障

一方面，英國各城市與周邊小鎮的公交一體化服務水平普遍較高，基本上在全國范圍內已實現“市—鎮”之間地面公交運營線網以及服務價格、品質等的統一，市場需求充足，企業經營效益良好。另一方面，考慮到鄉村地區人口密度較低，“鎮—村”之間的運輸服務除保留部分常規公交線路外，近年來，英國更加強調推廣定制化、預約式公交服務作為補充，在滿足基本出行需求的同時能夠有效減輕維持常規線路的巨大財政補貼壓力（見圖1）。得益于響應式運輸服務在英國多地快速發展，自2012年起英國鄉村公交補貼支出持續下調，在滿足居民基本出行需要的前提下逐步實現了更具市場效率的供需匹配。

（三）大力發展智能交通是破解老齡化鄉村地區出行及運輸難題的核心思路

據預測，2016—2040年間英國鄉村65歲以上常住人口將增長50%，中青年則近乎零增幅，運輸服務供給短缺問題會更加突出。英國政府最近發布的《交通運輸的未來：鄉村戰略》意見征詢公告中，將解決思路重點放在了新技術及智能交通應用上，并指出鄉村在一些智能交通工具的發展方面具有先發優勢。一是深度老齡化的鄉村社區是自動駕駛運輸服務的天然市場，有助于加快應用場景建設，并提到了對日本先進經驗的借鑒;二是鄉村地區能夠為客貨運輸無人機試驗發展提供富足的物理空間，例如停機區域的布局建設以及跨區域的無人機運輸走廊規劃等;三是無人船舶將是未來服務廣袤沿海鄉村地區的重要運輸工具。

三、政府作用及經驗啟示

（一）堅持以政府力量為主導推動小鎮交通可持續發展

相比中心城區，位于城市周邊或偏遠地區小鎮的公共交通發展產出的市場收益更低，會更多依賴政府支持。除常見的財政兜底外，英國還會從規劃和管理兩個層面加強發展引導，且市場力量趨于弱化。例如在規劃上，指南文件NPPF計劃提升樞紐周邊住宅用地開發強度標準，在征詢意見時遭到大多數民眾反對，認為應由各地自行決定開發強度，但最終政府仍堅持按不同地域類型設定了指導性的最低標準，引導尤其是小鎮居民（傳統上習慣住在外圍開闊地區）向鎮中心樞紐地帶集聚。在管理上，雖然英國力推中央事權下放，例如康沃爾作為近似鎮級別的行政區域，開創性成為下放試點，但其交通領域權力下放的內容實為公交經營許可從高度市場化的“自由準入”變為地方政府擁有更多決定權的“特許經營”。因此，若對比我國現行經營模式，此做法實質不在“放權”而在“收權”，主要為通過加強政府影響推動運輸方式間一體化整合，促進公共交通使用水平向大城市看齊。

（二）全面提升幫扶資金精準配置水平

在政府提供強力支持的背景下，常年持續的運營補貼等已讓財政不堪重負，但單純削減支出會直接降低供給水平和質量，社會反響大，因此，近幾年英國更加注重提升“花錢效率”。主要改革措施有，一是以康沃爾案例為代表的事權下放也伴隨中央財權下放，擴大地方資金配置權限的同時要求地方編制長周期的預算安排，以更高的政策確定性調動當地社會資本進行匹配的積極性;二是設立專項資金池，例如新推出的鄉村交通基金（Rural Mobility Fund），專門用于推動定制化、預約式的即時響應公交在鄉村及城市近郊地區發展，尋求徹底變革供給模式;三是補貼對象更加精準，如將傳統的公交燃油使用補貼改為行駛里程補貼，支持新能源公交發展，以及停止補貼起終點前后的空駛里程，通過鼓勵完善公交站場布局促進服務效率提升。

（三）以運輸服務組織變革引領智能交通健康發展

雖然英國偏遠地區智能交通發展前景可觀，受到政府高度重視，是應對老齡化社會“出行難”的重要依托。但目前偏遠小鎮和鄉村的小汽車使用水平相比大城市仍然偏高。技術變革如果不伴隨交通出行習慣向集約化、綠色化轉變，則未來像自動駕駛技術的發展成熟可能僅帶來運輸裝備的變化，自動行駛的小汽車仍會引發擁堵等問題。為此，英國已逐漸從追求運輸服務的覆蓋和通達轉為關注小鎮和鄉村地區運輸組織效率的提升，例如試點公交和鐵路“一票制”，甚至“出行即服務（MaaS）”等適合優先在大城市推廣的新型組織模式已在英國多個偏遠地區與倫敦等城市近乎同步開啟了試點（雖然涉及到的運輸方式數量有限），借此加快調整居民出行習慣，構建更加可持續的交通發展基礎以迎接智能化變革到來。

（作者單位：國家發展改革委運輸所）