以新發展理念為引領　以富民興隴為目標全力推動縣域經濟高質量發展

康軍

“郡縣治，天下則無不治”（出自《史記》）。縣的建制最早始于春秋時期。甘肅是歷史上最早置縣的地方，早在公元前688年，秦國秦武公在邽戎、冀戎地區設立邽縣、冀縣，即現在天水清水一帶和甘谷縣境內，開創了中國郡縣制的先河。縣域自兩千多年來一直是我國國家結構的基本單元，穩定存續至今，縣級始終處于安邦富民的第一線。

一、把握新時期新階段新任務，深刻認識加快縣域經濟發展的重要意義

（一）推動縣域經濟高質量發展，是貫徹落實習近平總書記關于縣域發展和治理重要論述的內在要求

習近平總書記非常重視縣域發展和治理，早在正定、寧德等地方工作期間，創造性的提出一系列縣域發展和治理的思路，像“正定翻身”“弱鳥先飛”“晉江經驗”等等。黨的十八大以來，習近平總書記多次作出重要論述，指出“一個縣就是一個基本完整的社會，麻雀雖小，五臟俱全”;強調“縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎”;要求“準確把握縣域治理特點和規律，把強縣和富民統一起來，把改革和發展結合起來，把城鎮和鄉村貫通起來，不斷取得事業發展新成績”。這些重要論述，為推動新時代縣域經濟高質量發展指明了方向，提供了遵循。

（二）推動縣域經濟高質量發展，是開啟現代化新征程的現實需要

2019年習近平總書記視察我省工作期間深刻指出：“甘肅發展的階段特征非常明顯，主要表現在城鄉發展不平衡、區域發展不平衡、產業發展不平衡”，這些問題在我省縣域發展中更為突出。當前，雖然脫貧攻堅撕下了“苦瘠甲天下”歷史標簽，進入全面建設社會主義現代化的新征程，我省縣域經濟發展也進入了做大增量、提升質量、轉型升級、開放協同的關鍵階段。縣域作為經濟增長穩定器、資源要素貢獻者、生態屏障守護者、社會治理主陣地的地位作用進一步凸顯。

（三）推動縣域經濟高質量發展，是實現“兩新”任務的必由路徑

首先，實現“兩新”目標加快建設幸福美好新甘肅、不斷開創富民興隴新局面，短板在縣域，潛力在縣域，根基在縣域，筑不牢縣域經濟高質量發展這個底盤，就實現不了“兩新”目標這個高線。其次，縣域經濟作為國民經濟的基本單元和連城帶鄉的基礎行政區域，是實現現代化的重要環節，也是全面實施鄉村振興戰略，推動形成新型工農城鄉關系的重要紐帶，過不了縣域經濟高質量發展這一關，就過不了現代化建設這一關。再次，縣域經濟作為區域經濟的重要組成部分，只有把這個“細胞”激活了，把“板塊”做大了，把“血脈”打通了，才能更好融入新發展格局。

二、立足省情縣情實際，充分認清縣域經濟發展的挑戰和機遇

從全省實際情況看，一是縣域普遍較弱。生產總值過百億的縣域只有20個，大多數徘徊在30億—80億之間，30億以下的有18個。二是產業結構不盡合理。一產占比超過20%的有39個，大多縣市區工業化依舊處于起步階段，一產比重過高、二產不強、三產滯后的格局仍未得到根本改善。三是縣域稅源涵養能力偏低。全省縣域平均稅收15.01億元，僅高于青海和西藏，63個縣區無納稅億元以上企業。四是縣域財力嚴重不足。縣級平均自給率為13.4%，有39個低于10%，臨潭、瑪曲、碌曲分別僅為1.2%、1.2%、0.8%。五是城鄉收入水平不高。72個縣市區農村居民人均可支配收入低于全國平均水平，幾乎所有縣域的城鎮居民人均可支配收入都未達到全國平均水平。從橫向比較看，全國百強區里，僅有城關區入圍，排第53位，全國百強縣市尚無隴籍蹤影。原來的西部百強縣市中，僅有玉門市入圍（排第93位），而四川29個、云南12個、內蒙古12個、新疆11個、貴州10個、陜西9個、廣西7個。我們與其他省份的發展差距還在持續拉大。

挑戰和機遇并存。在看到困難的同時，也要看到克難而進、乘勢而上的有利形勢。一是有潛力可挖。甘肅除了地形地貌的豐富多樣、文化底蘊的厚重多元，在特色資源上也擁有很多比較優勢甚至是絕對優勢。比如農產品方面，“甘味”品牌獨樹一幟。據不完全統計，甘肅縣市區獲得了90多個“中國之鄉”美譽，像“蘋果之鄉”靜寧、“黃芪之鄉”隴西等在國內外都有較大知名度。二是有空間可為。甘肅礦產、太陽能、風力等資源豐富，成為與東中部實現資源、資本等要素流動交換的重要依托，我省風、光新能源資源（根據中國氣象局2020年資源評估結果，風能、光能技術開發量分別為5.6億千瓦和95億千瓦）在全國分別排第4、第5，在“雙碳”背景下，拓展好資源空間是縣域經濟的重要支撐。比如，甘肅還有16個縣不通高速，接近10萬公里的村組道路需要硬化，一批骨干水網、防洪減災、生態治理項目急需建設，其投資空間也很可觀。全省常住人口城鎮化率較全國低11.7個百分點，56個縣（市、區）低于全省平均水平，據初步預測，城鎮化率每增加1個百分點，可帶動消費并拉動經濟增長1.5個百分點。三是有機遇可抓。近年來，中央出臺的重大戰略和重要政策都把縣域發展提到突出位置。今年開始將穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例，隨著財政體制省直管縣和中央資金直達機制的建立完善，涉農資金縣級整合等，縣級在項目安排、資金使用、資源調配等方面越來越具有較大的自主性和靈活性。同時，未來五年將是承接產業轉移的重要窗口期，緊緊抓住東部產業轉移和新一輪東西協作的有利時機，將為縣域經濟提檔升級、動能轉換安裝新引擎。

三、樹立鮮明的發展導向，因地制宜推動縣域經濟特色化發展

縣域經濟之爭，其本質是特色之爭。如何揚長避短、發揮優勢、轉化動能，需要每個縣找準適合自己的跑道。各縣（市、區）要結合主體功能區定位，聚焦特色、分類施策、錯位發展，樹立鮮明的發展導向，按照省委省政府確定的縣域發展類型，即城市服務型、工業主導型、農業優先型、文旅賦能型、生態功能型5大類，集聚要素，分類施策，強化產業融合、區域聯動，推動錯位發展，共同構建特色鮮明、優勢互補、繁榮興旺的縣域經濟發展新格局。

（一）在工業主導上促增量

按照“強龍頭、補鏈條、聚集群”的總體要求，圍繞龍頭企業建園區、強配套，引強培優，加快培育壯大一批發展基礎好、增長潛力大、產業鏈條長、市場競爭力強的產業集群，大幅提升新型工業化水平。一是在依托資源上做足文章。資源富集是外在比較優勢，關鍵是要轉化為發展動能，不能守著“金碗碗”沒飯吃。在當前“雙碳”背景下，甘肅正值新能源項目大干快上的絕佳時期，要推動項目加快建設，打造河西新能源基地，把風光資源優勢盡快轉化為經濟效益。進一步加大煤炭油氣勘探、綜合開發和清潔高效利用力度，有序釋放產能，強化產業配套，推動隴東綜合能源化工基地加快建設，支撐縣域發展充能續航。二是在延鏈補鏈上下足功夫。圍繞構建“1+N+X”產業鏈布局，本著“差什么引什么、弱什么補什么”的原則，深入推進產業鏈“鏈長制”，篩選一批基礎良好、鏈條清晰、龍頭支撐明顯的產業鏈，選好定準“鏈主”企業，讓“鏈主”自主延鏈補鏈，彌補市場缺失。三是在培育集群上鉚足干勁。要推動縣域產業鏈條穩定可持續發展，集聚更多的市場主體，做大產業規模，培育產業集群。要積極爭取引進頭部企業、培育龍頭企業、集聚配套上下游企業，打造完整的產業集聚區。天水長城開關從當初“三線”布局建設的老國營企業，通過技術創新、延伸鏈條，不斷擴大規模，強化產業體系建設，轉型發展為集設備研發、制造、銷售和服務一體的大型國有控股公司，成為天水先進制造基地的龍頭集群。

（二）在城市服務上拓體量

城市型區縣大部分是市轄區或者緊鄰中心城市縣，區位優勢明顯，是承載經濟、人口的核心區域。要突出優先發展、創新發展，加快構建以快速路網為基礎的綜合交通運輸體系，加強商貿流通和物流通道體系建設，要注重拓展城市發展空間，合理謀劃新區新城，加快老舊城區改造升級和“騰籠換鳥”，大力發展戰略性新興產業、生產性服務業、總部經濟、夜間經濟等，培育區域性金融服務、人才交流、產業集聚、科技創新中心和增長極，全面提升城市綜合服務功能，提升城市生活品質，打造城市獨特魅力，吸引和承載更多人力資源要素，帶動消費升級，做大經濟規模，當好經濟發展的主力軍。

（三）在農業優先上提質量

加快建立健全現代農業產業體系，推進縣域農業產業化規模化發展，推動品種培優、品質提升、品牌打造和標準化生產，持續加強農業產業前沿和核心方向投入，促進農業產業向高端化發展、向市場需求端對接。甘肅靜寧蘋果產業種植面積持續保持在100萬畝以上，位列全國第一，是名副其實的“中國蘋果之鄉”，也是全國蘋果價格最高、儲藏能力最強的果品大縣。大面積、高品質，釋放出巨大的品牌效能。全國蘋果產業50強縣中前12名均來自甘肅，百強鎮中前26名均來自甘肅，絕對領先優勢十分明顯。近年來，國家對農業產業園區的支持力度逐年加大，甘肅作為農業大省，農業產業園區數量和規模也很可觀，要按照工業園區的發展思路，強化科技賦能，像靜寧蘋果一樣打造一批現代化農業產業示范園區，以點帶面推動農業產業提質增效、強基固本。

（四）在文旅賦能上挖潛量

甘肅文旅優勢得天獨厚，資源富集度位居全國第5，曾被“孤獨星球”評選為亞洲最佳旅游地第1名，但文旅綜合收入和入境旅游人數等指數與資源優勢不夠匹配。縣域謀劃包裝文旅項目數量很少，檔次低端，體現文旅融合不夠。要堅持強化項目帶動、科技引領和品牌打造，深入挖掘紅色文化、歷史遺跡、自然風光、民俗風情等文旅資源，將文化元素融入景區景點，把文旅資源優勢轉化為產業發展優勢。要把文旅資源串點成線，打造精品文旅線路，強化景區服務、交通擺渡、餐宿娛樂配套和品質提升，樹立良好口碑，吸引更多文旅消費，共唱“交響絲路，如意甘肅”。

（五）在生態功能上增容量

生態功能區的縣市區，往往都面臨發展和保護的兩難境地，要深入踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅守生態功能定位，圍繞自然保護地體系建設，強化水源涵養功能。要圍繞祁連山國家公園、黃河流域生態保護和高質量發展，深入謀劃推動實施一批生態修復、水土保持、流域綜合治理、生態搬遷等示范帶動好的重大工程項目，通過改進生產方式、優化產業結構、轉變消費方式等途徑，加快綠色低碳發展，提升生態環境容量和生態產品供給能力，力促生態經濟加快發展，實現經濟與生態共贏、發展與富民同步。

四、抓住重點領域和環節，以務實舉措推進縣域經濟發展取得新突破

推進縣域經濟高質量發展，不可能面面俱到、四面開花，要善于從戰略謀劃向中微觀操作轉變，找準基礎支撐點和關鍵環節發力，拿出過硬舉措，抓好各項重點任務。

（一）聚力用好園區平臺載體

園區是實現產業集聚效應和規模經濟效益的主要載體，強縣域必須抓園區，必須強化園區的主體地位，把園區增長極作用發揮出來。要整合優化園區空間布局，提升園區基礎設施配套水平，加快培育“首位產業”，推動要素向園區集聚、項目向園區集中、產業向園區集群，打造一批重點特色專業園區。要大力推行“管委會+開發運營公司”管理運行模式，引導各類資本參與園區建設管理，加大向園區放權賦能力度，提高園區能級，推動園區做精做專、做大做強。

（二）合力做好招商引資工作

縣域經濟不能關起門來搞發展，必須打開門、走出去、引進來。要建立專業招商隊伍，把脈政策動向、行業現狀，緊盯龍頭企業和領軍人物，采取“點對點”方式，精準招商、委托招商、以商招商。要處理好“引資”與“選資”的關系，把好項目準入關，統籌算好經濟賬，選準、選好、選優投資主體。要健全引資項目全生命周期的跟蹤協調服務機制，推動項目加快落地投產。要高度重視民營經濟發展，用活用好“一企一策”招商引資服務保障機制，發揮好在縣域經濟發展中的生力軍作用。

（三）大力抓好項目投資建設

投資是拉動經濟增長的重要手段，是關聯產業發展、促進消費升級的關鍵環節，擴大有效投資，提升投資產出效益，對加快縣域經濟發展具有不可替代的作用。一是把握好投資重點領域。要聚焦特色產業集群，引導市場主體擴大先進制造、生物醫藥、新能源等方面的有效投資，謀劃包裝一批支撐縣域發展的基礎設施補短板、園區建設、鄉村振興、生態環境、文化旅游等項目。二是引導投資主體多元化。規范有序推廣政府和社會資本合作、不動產信托基金（REITs）等新投融資模式，盤活存量資產推動項目盡快落地實施。更好激發民間投資活力，拓展社會資本投資空間，引導民間資本參與公共衛生、倉儲物流等短板領域建設。三是拓寬投資籌措渠道。重點對照各類資金投資方向，加大項目申報和資金爭取，搶抓地方政府專項債券政策窗口期，用好用活企業債券、產業基金等其它渠道，把有限的資金用在刀刃上，最大限度發揮政府投資“四兩撥千斤”的撬動作用。

（四）全力推動改革創新發展

改革的最大動力來源于體制機制創新，但發展的最大束縛也同樣來源于體制機制，破解縣域經濟發展難題，必須從改革中找動能，從體制上激活力。要著力深化重點領域改革。抓好擴權強縣、財稅讓利、基層減負等激發縣域積極性的改革，加快符合條件的縣撤縣設市（區）以及“鄉改鎮”“鎮改街道”“鄉鎮撤并”等理順縣域發展體制的改革。要著力破解融資難題。進一步推進投融資體制改革，更加注重發揮政府融資平臺公司作用，加快市縣級融資平臺整合升級，提高直接融資能力，破解發展建設融資瓶頸，為縣域重大產業、基礎設施等項目建設提供資金保障。

（作者為甘肅省發展改革委黨組書記、主任）