“十四五”時期推進甘肅省新型城鎮化高質量發展的問題與建議

修林濤　范毅

2019年8月，習近平總書記在甘肅考察時指出，要努力譜寫加快建設幸福美好新甘肅、不斷開創富民興隴新局面的時代篇章。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，要提升城鎮化發展質量，深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略。當前，甘肅省城鎮化發展不充分不平衡的情況依然存在，發展中存在的一系列矛盾逐步凸顯，實施高質量城鎮化戰略的任務仍然艱巨。“十四五”時期，甘肅省城鎮化發展空間仍然較大，將繼續為全省經濟增長提供持續動力，推進農業轉移人口市民化將成為鞏固脫貧攻堅成效的重要任務之一，城鎮化空間布局面臨進一步優化，需要不斷推進新型城鎮化高質量發展。

一、甘肅省城鎮化發展總體情況

（一）城鎮化總體水平穩步提升

2010—2019年，全省城鎮人口從923.66萬人增長至1283.74 萬人，城鎮化水平從36.12%提高至48.49%，增長了12.37個百分點，年均提高1.24個百分點，增速快于全國（1.07），領先于西北地區（1.19）。2019年全省城鎮化水平接近2009年全國水平（48.30%），二者存在約10年的差距。甘肅三大地區中，甘肅中部地區城鎮化水平從45.52%增長至55.26%，年均增長0.97個百分點，增速相對較慢。隴東隴南城鎮化水平從25.31%增長至39.81%，年均增長1.45個百分點，在三個地區中增速最快，本地農民大量進城和人口大量流出現象同時存在，正處于快速城鎮化發展前期。河西走廊城鎮化水平從41.01%增長至54.23%，年均增長1.32個百分點（表1）。

（二）縣城成為吸納新增城鎮人口的主要載體

據不完全統計，2010—2017年，全省市州（含省會）城區的城鎮人口占全省的比重下降了9.97個百分點，吸納了26.95%的新增城鎮人口，而縣域城鎮人口比重提升了9.97個百分點，吸納了73.05%的新增城鎮人口。除省會以外的市州城區，城鎮人口比重減少了0.90個百分點，吸納了26.21%的新增城鎮人口。省會蘭州城區的城鎮人口比重下降達9.07個百分點，僅吸納了0.74%的新增城鎮人口，而蘭州所轄縣城的城鎮人口比重增長了1.61個百分點，吸納了8.36%的新增城鎮人口。

（三）人口流出對城鎮化水平提升作出了貢獻

甘肅是人口流出省，全省城鎮化水平的提升，既有本地農村人口進城的推動，也有人口轉移至省外的貢獻。2019年全省人口流出規模為135.88萬人，人口流出比例（流出人口/戶籍人口）為4.88%，為城鎮化水平的提升貢獻了2.37個百分點。甘肅三大地區中，甘肅中部和隴東隴南均為人口流出地區，2019年人口流出規模分別為15.46萬人和120.86萬人，對城鎮化水平提升貢獻了0.81和4.14個百分點，隴東隴南人口流出對城鎮化水平提升的貢獻較大。同樣是發展基礎較弱、資源緊缺、相對貧困人口眾多的內陸后發省份，2019年貴州省人口流出比例為20.75%，人口流出為城鎮化水平的提升貢獻了10.17個百分點，相比而言，甘肅人口流出還有較大的空間。

二、甘肅省推進城鎮化高質量發展面臨的主要問題

（一）地區之間存在結構失衡現象

2010—2019年，甘肅中部地區生產總值占全省比重提高了4.97個百分點，而城鎮人口比重降低了4.24個百分點，經濟增長未能同步促進吸納城鎮人口。河西走廊經濟比重降低了5.72個百分點，城鎮人口比重下降了0.62個百分點。隴東隴南城鎮人口比重提高了4.6個百分點，地區生產總值比重卻降低了0.08個百分點，經濟發展滯后于城鎮人口增長（表2）。省會蘭州在吸納人口集聚上的優勢并不突出，2010—2019年，蘭州經濟占全省比重提高了5.32個百分點，是全省經濟比重提升最多的城市，而城鎮人口比重卻下降了5.93個百分點。2019年蘭州經濟比重與常住人口比重之比為2.27，高于杭州（1.35）和西安（1.17）兩個省會城市（表3）。

（二）經濟增長速度出現較大下滑

在甘肅省當前的城鎮化發展階段，工業化發展仍然是經濟增長的主要動力，而甘肅的工業增長速度落后于全國水平。2010—2019年，全國工業產值年均增幅為7.52個百分點，而甘肅為4.11個百分點。近6年，甘肅人均生產總值與全國水平差距逐漸拉大，2013年人均生產總值為全國水平的55%，至2019年僅為全國水平的47%，比2015年低了4個百分點，甚至比2013年還低8個百分點，與全國平均相比呈現 “倒U型”，差距在擴大，而不是縮小，需要高度關注。

（三）區域間基礎設施建設難度大

河西走廊地形狹長，不利于形成區域中心城市，中部地區和隴東隴南區域間交通基礎設施密度不高，城市之間交通互聯互通難度大，區域交通基礎設施建設和維護成本較高。從公路密度和高速公路密度來看，甘肅中部城市群為65.66和1.91公里/百平方公里，關中平原城市群（甘肅部分）為77.87和1.24公里/百平方公里，均低于關中平原城市群（陜西部分）129.73和3.32公里/百平方公里的建設水平。

（四）部分地區出現收縮城市

甘肅部分資源枯竭或產業發展動力不足的地區，出現了城區人口逐步減少或增長停滯的現象。據不完全統計，2010—2017年，約有十分之一左右的區（縣）出現了城區人口減少或增長停滯，其中一部分為城區人口減少，如某縣城區人口從2010年的9.49 萬人減少至2017年的7.52 萬人。另一部分為城區人口增長停滯（七年累計增長小于3%），如某縣城區人口從2010年的2.81萬人增長至2017年的2.83萬人，7年僅增長0.89%。

三、“十四五”時期推動甘肅省城鎮化高質量發展的建議

（一）在對接國家戰略上，要主動服務“一帶一路”建設、黃河流域生態保護和高質量發展重大戰略任務，實施重大項目

甘肅地處絲綢之路的黃金地段，要積極搶抓“一帶一路”建設機遇，積極擴大與已結對國際友好城市的多雙邊投資、貿易、技術、文化等的交流合作，推動國際產能合作和重大項目合作。深入落實黃河流域生態保護和高質量發展重大戰略，實施黃河上游生態功能區保護工程，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，因地制宜發展生態農業、中醫中藥、文化旅游、智能制造等生態型產業，保護傳承弘揚黃河文化，探索甘肅特色新型城鎮化高質量發展的新路子。

（二）在優化城鎮化布局上，要順應經濟發展和人口流動規律，推動甘肅三大地區協調發展

“十四五”期間，甘肅中部地區應增強蘭白都市圈的龍頭帶動作用，發揮蘭州人口吸納效應，優化蘭州新區等重要載體的發展理念，加強基礎設施一體化規劃建設，構建都市圈新興增長極。隴東隴南地區，應作為甘肅城鎮化的“主戰場”，加強政策和資金扶持，提升與周邊區域的基礎設施網絡互聯互通水平，充分借力關中平原城市群、成渝地區雙城經濟圈發展資源，構建產業發展重大平臺，提高天水等城市作為區域中心城市的經濟和人口承載能力。河西走廊受地理條件限制，進一步集聚人口的空間受到制約，未來發揮“一帶一路”建設優勢，挖掘厚重的歷史文化底蘊，構建國際文化交流合作平臺，建設高品質節點型城市，構建絲路文化走廊和生態經濟帶。

（三）在加強產業支撐上，要大力發展實體經濟，吸納農村人口轉移就業，為城鎮化提供持續動力和堅實的物質保障

近年來甘肅工業發展速度慢于全國平均水平，必須積極發展實體經濟，不斷吸納農業轉移人口就業，有力支撐城鎮化和經濟社會發展。城市創新發展與人才素質密切相關，“十四五”期間，要發揮蘭州在產業選擇和人才引進上的優勢，充分利用蘭州大學、中科院等機構的創新資源優勢，促進高水平科創人才的集聚，提高科技創新和成果轉化能力。促進蘭白都市圈產業轉型升級，加強蘭州新區、蘭州白銀國家自主創新示范區等重要產業載體建設，做強石化裝備、新能源、新材料、生物醫藥等優勢產業，推動產業數字化轉型，培育優勢產業集群。

（四）在城市建設上，要立足自然文化資源優勢，塑造精致空間，建設高品質宜居城市

甘肅山河地貌多樣，文化底蘊深厚，具有塑造特色隴原城市的良好條件，需要堅持“人民城市為人民”理念，拿出“繡花”功夫，構建空間精致、環境優美、配套完善、治理精細的美麗宜居城市。“十四五”期間，應積極推動城市綠色發展，加強生態修復和城市修補。彰顯甘肅優美的山水元素和深厚的文化底蘊，塑造體現隴上風貌特色的城市空間形態，推動重點地塊城市設計，構建特色鮮明的場所文脈、慢行系統和標識系統。高品質的城市生活離不開高水平的服務配套，要提高公共服務品質，完善城市功能，加強對未來生活方式和消費趨勢的研判，高標準規劃建設一批教育、醫療、文化、體育、商業等公共服務設施，營造步行優先、消費便利、休閑友好、充滿活力的城市生活場景，培育社區、鄰里、街坊三級高品質生活圈。建設宜居城市、韌性城市、智能城市等新型城市。

（五）在縣城發展上，要搶抓縣城補短板強弱項機遇，提升縣城人口和經濟吸納能力

“十四五”期間，甘肅要結合國家要求和自身情況，補齊縣城城鎮化建設的短板和弱項，提升公共服務設施建設水平，優化醫療、教育、養老、幼托、文體和社區服務等設施。提升環境衛生設施水準，完善垃圾集運和處理、污水收集處理等設施。推動市政設施升級，更新改造交通設施和市政管網，推進老舊小區改造。提高產業培育設施建設質量，補齊智能工廠、產品研發、成果轉化、檢驗檢測、職業培訓、倉儲物流等設施短板。推動縣城智慧化改造，建設城市大腦、數據中心、物聯網等新型信息基礎設施，提高產業數字化和城市數字化水平。

（六）在基礎設施建設上，要推動區域重大交通設施互聯互通，構建發展支撐體系

甘肅省區域間交通基礎設施密度不高，建設維護成本較大，區域重大交通基礎設施短板明顯。“十四五”期間，要服務“一帶一路”建設，主動對接西部陸海新通道，優化區域鐵路貨運功能，融入中歐班列國際物流通道。結合“兩新一重”建設，優化“兩橫七縱”交通網絡，完善城市間暢通高效的交通網絡，加強與周邊關中、蘭西、成渝等區域的交通聯系。強化蘭州綜合樞紐職能，構建集陸、空、港于一體的區域性綜合交通樞紐。

（七）在城鎮化機制創新上，要推進農業轉移人口市民化和城鄉融合發展，增強發展動力

“十四五”期間，要充分利用城市提供的非農就業機會，建立就業服務平臺，健全農民就業創業職業培訓制度，落實農民工“春潮行動”“求學圓夢行動”，引導有意愿、有能力的農業轉移人口實現市民化。充分利用農村人口進入城市后閑置的農村用地資源，創新規劃管理和土地指標使用方式，為發展鄉村新產業新業態提供充足空間，推動城鄉產業融合，促進城鄉要素高效流動。

（作者單位：國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心）