我國產業鏈發展面臨的主要安全問題及對策建議

楊威　鄭騰飛　李紅宇

當前，我國產業鏈發展已經取得一些重大成效，具有全球最完整、規模最大的工業體系、強大的生產能力、完善的配套能力，部分產業在國際市場中市場份額、質量、品牌等方面已具備一定的競爭優勢。但也存在一些安全隱患，關鍵領域的基礎材料、關鍵零部件、先進工藝、工業軟件的“卡脖子”問題嚴重，部分領域產品附加值偏低、美國出口管制加強等問題嚴峻，沿海地區企業外遷引發的產業鏈外遷風險不容忽視，外資安全審查法規制度滯后，導致國內部分產業存在控制權喪失的風險。因此，必須以習近平總書記的相關論述為根本遵循，“要牢固樹立安全發展理念，加快完善安全發展體制機制，補齊相關短板，維護產業鏈、供應鏈安全，積極做好防范化解重大風險工作”。

一、我國產業鏈發展存在的主要安全隱患分析

（一）從產業鏈的關鍵環節看，關鍵領域的基礎材料、關鍵零部件、先進工藝、工業軟件的“卡脖子”問題嚴重

目前，總體來看我國關鍵領域的基礎材料、關鍵零部件、先進工藝的“卡脖子”問題還遠沒有得到根本解決，工業軟件研發應用薄弱的問題突出。據中國工程院《工業強基戰略研究》分析，我國關鍵基礎材料、核心基礎零部件（元器件）、先進基礎工藝、產業技術基礎等對外依存度仍在50%以上。產業發展需要的高檔裝備、核心領域的芯片和控制系統很多都依賴進口，95%的高檔數控系統、80%的芯片、80%的石化裝備、70%的膠印設備、轎車制造設備、先進紡織機械依靠進口，幾乎全部高檔液壓件、密封件和發動機都依靠進口。從科技日報梳理的29項“卡脖子”技術，在制造業領域，我國核心技術差距還比較大。這些核心技術對我國而言，大多可以算在跟跑，甚至有的項目連跟跑也困難。特別是發達國家在一些關鍵技術與核心產品上對我國實施出口管制，我國集成電路、基礎軟件、互聯網、高端生產裝備、新材料等多個領域都存在產業安全風險隱患，相關制造業不僅面臨低端鎖定困境，產業鏈安全和供應鏈安全也得不到保障。如PC、服務器的CPU芯片以及手機等移動終端中需求量最大的存儲芯片幾乎完全依賴進口。芯片設計軟件EDA領域，我國芯片企業的EDA軟件大部分都由Synopsys、Cadence和西門子旗下的MentorGraphics三家公司提供。

（二）從產業鏈的國際環境看，部分領域產品附加值偏低、美國出口管制加強等問題嚴峻

整體來看，我國產業國際競爭力亟待提升，部分領域產品附加值偏低，高端產品國際市場份額占有率偏低，品牌效應不強。特別是我國企業知識產權運用能力偏低、管理經驗不足，“走出去”的過程中跨國公司對高技術產品的知識產權壁壘逐步提高，我國企業常常遭到國際標準與專利池的阻滯。在全球生物醫藥領域，美歐日仍是全球醫藥產業發展領先地區，美國生物藥品在全球市場占主導地位，而我國醫藥出口仍以化學原料藥為主，重磅產品少。另一方面，隨著美國對華戰略的調整及美國貿易政策的變化，美歐日等發達國家開始逐步改變“以中國為中心的全球供應鏈體系”，我國產業發展的外部環境發生巨大變化，面臨的風險和挑戰明顯增大。特別是美國出口管制、投資限制等將嚴重影響我國產業鏈安全。從近期美國出臺的法律法規可以看出，美國出口管制法早已超越“國家安全”的目標，而是要通過加強對“新興與基礎技術”的出口管制以“保持美國在新興技術領域的國際領先地位”。從近年來的一系列措施和執法活動來看，其目標直指中國企業，手段包括切斷供應鏈、阻斷技術出口等，對部分企業供應鏈安全影響特別大。據調研企業反映，受經貿摩擦影響，部分嚴重依賴國外原材料、元器件的企業，零部件采購交貨周期開始延長，且貨源也不穩定。

（三）從產業鏈的區域布局看，沿海地區企業外遷引發的產業鏈外遷風險不容忽視

受國際貿易環境變化的影響，疊加國內人工成本上漲、資源環境壓力等因素影響，沿海地區外資企業正加速向東南亞國家轉移，未來可能會擴展到關鍵零部件乃至整個產業鏈上下游企業鏈條式外遷。早期已有耐克、阿迪達斯、優衣庫等服裝紡織企業將部分工廠轉移至了東南亞。特別是近期受新冠肺炎疫情沖擊，為避免美國高額關稅和分散產業鏈風險，跨國企業正謀劃將組裝環節正加速向東南亞國家轉移。根據《日經亞洲評論》的報道，谷歌和微軟正將其新手機、個人計算機和其他設備的生產從中國轉移到東南亞國家。同時，美歐日等發達國家也積極出臺政策鼓勵企業遷出中國。這也促使更多外企采取“中國+X”策略，作為分散供應鏈風險的一種方式。部分在我國根植性不深的跨國企業外遷，進而帶動整個產業鏈上下游企業鏈條式外遷，將容易破壞我國產業體系完整性，這將嚴重威脅到我國產業鏈、供應鏈安全，需要提前研判其風險。

（四）從產業鏈安全的政策法規環境看，外資安全審查法規制度亟待完善

當前，我國關于外資并購的國家安全審查制度雖然已經初步建立，但在實際應用中，現有制度在維護國家主權以及我國經濟安全方面有所不足。特別是對國內產業鏈安全相關立法和政策的滯后和不完善，將會導致國內部分產業存在控制權喪失的風險。我國外資國家安全審查制度的建立、實施、監督都需要憲法合法性支持。我國憲法目前并未明確對國家安全作出清晰的條款規定，導致外資國家安全審查的法律體系建設缺乏原則性的指導?！锻馍掏顿Y法》已正式生效施行，這標志著中國邁出了“制度型開放”的實質性步伐。而一項完善制度的建立，不能只依靠某部法律的原則性規定。同時，在外資安全審查領域，目前中國的立法仍處于碎片化階段，現有法規僅對外資“國家安全”審查制度確立合法性作出說明，而外資“國家安全”審查制度實施的程序、審查范圍、權限等具體問題依然無專門法律可依。

二、對策建議

（一）加強產業鏈薄弱環節科技攻關，提升關鍵核心技術支持能力

進一步加強國家層面的戰略研究，深入、全面分析科技、產業領域的現狀和發展趨勢，找準真正容易被西方發達國家“卡脖子”的核心技術、重大裝備和產業領域，堅持問題導向和需求導向，發揮新型舉國體制優勢，組織力量開展集成研究、協同攻關，按照急需、短期、長遠需求等分階段突出重點分布組織實施技術攻關，最大限度地發揮科技對產業的支撐作用。加大重大共性關鍵技術突破，結合當前我國產業發展瓶頸，加快建立以企業為主體、市場為導向、產學研結合的技術創新體系，組織開展跨行業、跨領域、跨區域的產學研用協同創新，強化技術創新支持政策，著力攻克一批共性關鍵技術，解決產業鏈發展中的技術瓶頸。堅持市場機制與政府作用相結合，發揮市場對技術研發方向、路線選擇及各類創新要素配置的決定性作用，同時強化國家戰略引領，引導創新要素更多投向核心技術攻關，大力營造公平競爭的市場環境。

（二）加強國際交流合作，提升產業鏈國際競爭力

全方位加強國際交流合作，積極主動融入全球科技創新網絡，以實施外商投資法等為契機，切實加強包括知識產權在內的產權保護，聚焦國內急需的關鍵技術以及應用技術瓶頸，加強與日本、歐洲科研機構合作，吸引境外原創技術孵化落地。發揮中國在生產制造優勢，加強與日韓跨國企業合作，統籌優化要素組合、研發創造、生產制造等產業鏈環節，聚焦集成電路等領域薄弱環節，鼓勵和支持企業開展開放創新和合作創新，合作共建共同創建東亞產業供應鏈、供應鏈，提高我國產業鏈的韌性和抗風險能力。同時，加強與“一帶一路”沿線友好國家、企業開展交流合作，實現互利共贏。

（三）加強產業集聚發展，提升產業鏈可控能力

更加突出集群化發展模式，將我國產業鏈供應鏈優化布局與區域均衡發展結合起來，適當將供應鏈的上下游企業向大城市周邊、中小城市轉移，以提高產業鏈、供應鏈的風險應對能力。以國家級園區抓手，根據比較優勢、創新活動強、發展前景好等原則，支持有關省市開展世界級產業集群創建活動，推動區域性產業集群協同聯動發展，鼓勵形成更多的國內經濟循環和聯系，適度替代全球價值鏈弱化的負面效應。引導創新資源向骨干企業集聚、扶持政策向骨干企業傾斜，加快培育一批全球領軍企業、“瞪羚”“獨角獸”企業，能夠在國際資源配置中占據主導地位，在全球產業發展中具有話語權和影響力。綜合施策保障優秀企業供應鏈安全，提升企業供應鏈的主導力和管控力，將中國優勢長期穩定地嵌入到全球供應鏈體系中。

（四）加快構建外資安全審查政策法規體系，加強產業鏈安全制度保障

加快構建完善的外資安全審查政策法規體系，更好平衡對外開放與利用外資的關系，切實保護我國產業鏈安全。建立我國產業的供應鏈安全評估制度，完善全球供應鏈風險預警與應對機制，形成針對重點行業供應鏈的深層次安全管理體系。加強外資安全審查配套立法，并對原則性規定進行具體闡述。完善外資安全審查機構，借鑒其他國家的成熟做法，建立常設性的外資安全審查機構，同時設立理事單位，對涉及國家安全的外國投資（包括綠地投資和并購投資）進行審查?？茖W把握安全審查標準及范圍，結合我國全面在外資準入領域實行“準入前國民待遇+負面清單”管理模式，出臺實施細則，增加對“關鍵基礎設施”“關鍵技術”和“關鍵資源”等詞的解釋，明確其范圍，并根據國際形勢隨時調整“考慮因素”，使審查標準兼顧操作性和動態性。

（作者單位：國家發展改革委產業所）