推動國家級開發區經濟高質量發展問題研究

張銘　劉勇　張文君

推動經濟高質量發展是新階段中國經濟的典型特征，江西省國家級開發區數量在全國名列前茅，理應成為引領我國經濟高質量跨越式發展的排頭兵。本文首先從實踐層面，歸納了在調研過程中發現的江西省國家級開發區發展面臨的主要問題，并在此基礎上，提出通過增強要素供給能力、提高產城融合水平、推進管理體制改革等手段，更好地助推江西國家級開發區高質量發展。

截至2020年底，江西省共有10個國家級經濟技術開發區、7個國家級高新技術開發區，這些國家級開發區已成為推動江西省高質量發展和擴大對外開放的重要平臺。然而，與周邊省份特別是沿海省市比較，江西省國家級開發區仍有較大發展空間，針對改革發展中出現的新問題，還有較多的待完善之處。

一、基于實地調研的江西國家級開發區高質量發展制約因素

（一）傳統優勢趨弱化

由宏觀經濟理論可知，影響經濟高質量發展的主要因素是土地、資本和勞動力等傳統生產要素。經過深入調研發現，與外省比較，江西省開發區具有的傳統生產要素優勢逐漸弱化，新的優勢尚未顯現。

1、要素成本優勢弱化

很長一段時間，江西省各開發區靠稅收優惠足、用地成本低和環保壓力不大的優勢吸引了不少外商外資企業。然而，近年來江西在要素成本方面的比較優勢逐步弱化，“洼地效應”逐漸消失。在稅負成本方面，隨著《國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知》以及營改增政策實施后，江西省各地在降低稅負成本上的政策空間明顯收窄。“成本洼地”優勢的逐漸消失，使得江西省近年來在各開發區承接東部沿海地區產業轉移方面不具有競爭優勢。

2、高端要素供給不足

一是金融支持不足。為了幫助企業解決融資難、融資貴問題，江西省在財力允許的范圍內為企業發展提供了最大程度的支持。然而，開發區內的大項目落地需要的金融支持具有數量大，周期長，成本低等特點，江西省政府提供的支持無法滿足其要求。

二是人才供給不足。一方面，人才沒有“引進來”。目前，江西省絕大多數市、縣呈人才凈流出狀態。另一方面，人才沒有“動起來”。調研發現，一邊是省內大量的高校理工科博士沒有實踐基地，在實驗室里“造論文”;一邊是當地的企業開不出吸引博士落企的足夠優厚的條件，企業購買的高科技設備放在車間“開不起來”。

（二）產城融合未形成

1、要素融合方面

目前開發區產城融合發展過程中遇到的重要問題之一是產業與城市要素的融合不夠。從城市的要素角度來看，在很多開發區所在的城市不論是要素的總量方面還是要素的質量方面，都對產城融合貢獻有限。總量方面，很多城鎮的總人口、產業產值、財政收入不能很好地吸引技術密集型產業，更不要說高新技術產業和高端服務業。

2、功能融合方面

當前我省開發區產城融合發展中的主要問題之一是產業與城市功能的融合不夠。很多開發區在發展的過程中，重點強調其產業的功能而忽視城市功能，園區中引進了很多企業，建設了相應的廠房同時進行相應的基礎設施建設，然而很多開發區沒有考慮到園區的商貿設施、休閑設施、教育設施、衛生設施及文化設施等生活設施的建設，這樣使得一些開發區生活性功能缺失，嚴重滯后于生產性功能。

3、空間融合方面

產城空間融合程度低級也是當前開發區產城融合發展中的問題之一。可以看出，園區建設重“工業”，甚至僅重視“工業”是導致其少城市功能甚至無城市功能的根本原因，城市功能設施無地可建為園區發展埋下隱患。

二、推進江西國家級開發區高質量發展的政策建議

（一）增強要素供給能力

1、完善融資服務機制

園區的發展離不開資金的大量投入，而政府在園區資金投入方面往往顯得力不從心，因此政府應充分發揮自身的作用，完善融資服務機制，引導金融機構、園區企業和社會資金共同參與園區建設。

首先，引導金融機構。鼓勵銀行及非銀行金融機構在規劃的產城融合區域設立分支機構并開設綠色通道，簡化信貸流程。鼓勵金融機構進行創新，發展形式多樣的貸款品種，如企業聯保、股權、知識產權、各種票據等。第二，吸引社會資本。政府部門要充分利用“市場”這只手，引導社會資本以合資、合作等方式參與園區基礎設施建設及園區經營，以緩解投資主體單一帶來的資本短缺，提升園區的產業能力和國際化水平，全面改善園區的硬環境。

2、實行差別化土地政策

在土地的使用方面，一方面，政府要規劃好園區和城鎮建設用地，優先保障重點產業和民生項目用地需求，并將其納入綠色通道中，以保證項目順利落地。對于戰略性新興產業、先進制造業等重點產業，它們不但可以優先發展，還可以享受所在地土地等級對應工業用地基準地價標準的一定百分比來確定土地出讓底價。另一方面，政府對土地管理要創新。如美國桑迪亞科技園賦予土地所有權人對土地及其地上附著物的商業化運作的權利，以鼓勵私人參與園區建設并維持土地價值。

3、健全人才激勵保障機制

經濟的發展離不開人才，人力資本作為生產要素的一部分可以通過市場來調節，但是不可能完全靠市場來解決，還需要政府的各種優惠政策來聚集人才。

第一，建立多層次保障投入機制。政府要樹立“人才投資是效益最好的投資”觀念，進一步加大投入，財政應該向人才培養、培訓及科研方面傾斜。第二，強化知識產權要素激勵。政府要重視知識產權的實施，鼓勵專利、商標、專有技術等無形資產參與要素分配。

（二）提高產城融合水平

1、努力實現產業、城市和人的發展

要在尊重產業發展規律的同時，在生產過程中盡可能充分利用所有的生產要素，讓產業產值盡可能地達到最大值。同時要讓產業的質量大幅度提升，下力氣促進產業轉型升級，大力發展先進制造業、戰略性新興產業和現代服務業等行業。

2、著力打造要素、功能和空間的融合發展

首先，實現要素融合。一是園區企業強優汰劣，不符合低碳環保要求的企業應改造合規，不能實現的逐步淘汰，進一步增強企業特色、優勢產業強化技術、管理等核心競爭力，提升園區經濟功能實力。二是園區商業和生活設施的建設力度應著力提高和改善人均公共綠地面積、人均生活用電量、單位能源消費的碳排放因子、人均生活能源消費量、人均二氧化碳排量、城鎮化率等指標，提升園區城市功能實力。

（三）推進管理體制改革

1、搭建企業化管理平臺

探索實行“定崗定員、任聘分離、競爭上崗、雙向選擇、全員聘用、按崗定薪、量化考核、績效掛鉤”的企業管理制，建立“干部能上能下、人員能進能出、待遇能升能降”的充滿生機活力的用人機制與分配機制。

2、搭建市場化運作平臺

采取“管委會+集團公司”的創新性經營和管理模式，逐步建立“小政府+大公司”的運行機制和“機構精簡、機制靈活、運行高效”的管理體制。按照市場運作模式，成立從事開發、建設、運營、投融資配套服務等方面業務的全資國有企業，實行實體化經營、市場化運作，負責不同區域內建設的融資、建設和管理，管委會對其生產經營情況進行目標管理考核。

〔本文系江西省高校人文社會科學重點研究基地項目：“金融支持實體經濟的路徑與對策研究：以銀行信貸為例”（項目編號：JD18092）〕

（作者單位：江西行政學院經濟管理教研部）