市縣國(guó)土空間規(guī)劃體系建構(gòu)研究
——安徽省馬鞍山市空間規(guī)劃實(shí)踐

洪國(guó)城

(廈門市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 福建廈門 361000)

0 引言

近年來(lái)，依據(jù)中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、《生態(tài)文明體制改革總體方案》、中央城市工作會(huì)議等重大會(huì)議和政策文件的戰(zhàn)略部署，各級(jí)政府均在探索多規(guī)合一、空間規(guī)劃的工作模式，形成了大量的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2019年5月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確提出了建立五級(jí)三類的國(guó)土空間規(guī)劃體系及編制重點(diǎn)。

安徽省在2016年出臺(tái)《中共安徽省委、安徽省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的實(shí)施意見》，在借鑒近年來(lái)各省市試點(diǎn)探索的基礎(chǔ)上，結(jié)合安徽省的規(guī)劃管理?xiàng)l件、城市發(fā)展特點(diǎn)，提出建立省、市、縣三級(jí)空間規(guī)劃體系，并形成了省域統(tǒng)籌、逐級(jí)銜接、指標(biāo)傳導(dǎo)、上下聯(lián)動(dòng)具有安徽特色的省域空間規(guī)劃體系。本文以馬鞍市空間規(guī)劃為例，詳細(xì)分析安徽省如何建立省、市、縣三級(jí)空間規(guī)劃體系，希望為現(xiàn)階段國(guó)家空間規(guī)劃體系的建構(gòu)提供一些思考。

1 我國(guó)近年來(lái)空間規(guī)劃的探索歷程

1.1 市縣自下而上的自發(fā)探索階段

2007年以來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)于城市建設(shè)用地需求的快速增長(zhǎng)，各部門規(guī)劃之間的矛盾對(duì)城市的發(fā)展造成了較大的影響，突顯了我國(guó)空間規(guī)劃體系龐雜且不健全，橫向上數(shù)量眾多、銜接不夠，縱向上不成體系、不斷擴(kuò)張諸多問(wèn)題、影響了城市可持續(xù)發(fā)展[1]，上海、廣州、深圳、武漢等地開始自下而上自發(fā)地探索多規(guī)合一工作模式，希望借助多規(guī)合一模式，解決地方政府面臨的諸多問(wèn)題，保障建設(shè)項(xiàng)目的落地。其中以深圳、云浮為代表，主要強(qiáng)調(diào)空間規(guī)劃管理主體的機(jī)構(gòu)合一，希望以部門機(jī)構(gòu)整合推進(jìn)市縣空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。而以廣州為代表，主要是希望通過(guò)“多規(guī)合一”工作協(xié)調(diào)部門空間規(guī)劃，劃定空間管控的控制線，協(xié)調(diào)各部門空間規(guī)劃的管控要素。

1.2 國(guó)家自上而下的市縣試點(diǎn)探索

從2014年～2016年，國(guó)家多次通過(guò)重大會(huì)議的召開、下發(fā)政策文件等方式，推進(jìn)全國(guó)空間規(guī)劃的試點(diǎn)探索，尤其是2014年國(guó)家發(fā)改委、住建部、國(guó)土部和環(huán)保部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣多規(guī)合一試點(diǎn)工作的通知》，確定了全國(guó)范圍內(nèi)由四部委分別牽頭28個(gè)試點(diǎn)市縣開展多規(guī)合一，要求各試點(diǎn)縣市率先探索“多規(guī)合一”的工作模式，實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底。國(guó)家希望針對(duì)我國(guó)復(fù)雜的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，各地試點(diǎn)能結(jié)合本地區(qū)自然條件、發(fā)展水平和實(shí)際需求，探索差別化的“多規(guī)合一”路徑，在總結(jié)出切實(shí)可行的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上再向全國(guó)推廣[2]。其中以嘉興、開化、大理為代表，主要強(qiáng)調(diào)以現(xiàn)有某部門規(guī)劃為基礎(chǔ)進(jìn)行升級(jí)和內(nèi)容拓展，在市縣層面編制統(tǒng)籌性的空間規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)“一張圖”規(guī)劃成果，形成一個(gè)市縣、一本規(guī)劃的工作模式。而以廈門為代表，在強(qiáng)調(diào)形成“一張圖”規(guī)劃成果的基礎(chǔ)上，更強(qiáng)調(diào)以“多規(guī)合一”工作為切入點(diǎn)，以統(tǒng)籌規(guī)劃和規(guī)劃統(tǒng)籌為空間治理的主要抓手，系統(tǒng)推進(jìn)規(guī)劃體系梳理和空間治理改革。山東恒臺(tái)通過(guò)構(gòu)建“雙層次”規(guī)劃體系落實(shí)“一張藍(lán)圖”，即縣域?qū)用鎰澏ā叭€”為核心空間管控體系，縣域之下設(shè)立各類實(shí)施單元，通過(guò)分單元圖則方式引導(dǎo)管控[3]。

1.3 國(guó)家自上而下的省級(jí)試點(diǎn)探索

2017年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，標(biāo)志著我國(guó)空間規(guī)劃探索進(jìn)入省級(jí)層面探索階段，方案明確了海南、寧夏、福建、江西等9個(gè)試點(diǎn)省份，要求通過(guò)省市聯(lián)動(dòng)，編制以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，建立統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系。海南、寧夏的省域空間規(guī)劃編制工作突出“合一”，形成全省統(tǒng)籌、上下協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃(如海南省總體規(guī)劃)[4]。海南空間規(guī)劃從戰(zhàn)略規(guī)劃、空間規(guī)劃、實(shí)施管控3個(gè)層面搭建工作框架，形成以戰(zhàn)略規(guī)劃為引領(lǐng)，以空間規(guī)劃為主體，以實(shí)施管控為支撐的內(nèi)容體系。寧夏空間規(guī)劃則是按照中央生態(tài)文明體制改革總體方案要求，以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，總體形成由自治區(qū)空間規(guī)劃、市縣空間規(guī)劃構(gòu)成的空間規(guī)劃體系。

1.4 試點(diǎn)分析

近年來(lái)，國(guó)家通過(guò)各市縣試點(diǎn)、省級(jí)試點(diǎn)不斷推進(jìn)空間規(guī)劃的改革工作，各市縣空間規(guī)劃編制已積累大量的地方空間規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)，但是對(duì)于市縣層面編制的空間規(guī)劃與省級(jí)政府的管控、與其他市縣空間規(guī)劃的關(guān)系等均未進(jìn)行很好的探索。隨著自然資源部的成立，國(guó)家已經(jīng)在頂層設(shè)計(jì)層面解決空間規(guī)劃之間的橫向和縱向的矛盾，但由于各種原因，導(dǎo)致目前是省級(jí)、市、縣(縣鎮(zhèn))幾級(jí)層面同步推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃的編制，對(duì)于如何統(tǒng)籌各級(jí)空間規(guī)劃的編制、各級(jí)空間規(guī)劃如何有效傳導(dǎo)等均未形成很好的工作經(jīng)驗(yàn)。

2 馬鞍山市空間規(guī)劃實(shí)踐

2.1 省級(jí)空間規(guī)劃:統(tǒng)一各類標(biāo)準(zhǔn)、省域統(tǒng)籌推進(jìn)、指標(biāo)剛性管控

2.1.1統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，上下聯(lián)動(dòng)統(tǒng)籌推進(jìn)

安徽省先行出臺(tái)《安徽省市縣空間規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)》，統(tǒng)一省、市、縣空間規(guī)劃的編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)包括規(guī)劃總則、術(shù)語(yǔ)、規(guī)劃編制內(nèi)容、規(guī)劃成果要求等幾方面，依據(jù)安徽省的地方特色，提出了市縣發(fā)展指標(biāo)體系、市縣空間管控指標(biāo)體系、空間規(guī)劃用地分類表、市縣空間規(guī)劃城鄉(xiāng)用地分類表達(dá)圖示等，統(tǒng)一了指標(biāo)體系、用地分類、圖示表達(dá)、成果構(gòu)成等內(nèi)容，有效指導(dǎo)下一階段各市縣空間規(guī)劃工作的開展。

同時(shí)，省、市、縣空間規(guī)劃協(xié)調(diào)推進(jìn)，率先開展省級(jí)空間規(guī)劃的編制工作，完成了相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)后立馬啟動(dòng)各市縣空間規(guī)劃的編制工作，形成了安徽省空間規(guī)劃-市級(jí)空間規(guī)劃-縣級(jí)空間規(guī)劃的逐級(jí)銜接規(guī)劃推進(jìn)機(jī)制，在規(guī)劃編制過(guò)程相互反饋、相互支撐，構(gòu)建了較為完善的規(guī)劃聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

2.1.2省域統(tǒng)籌，科學(xué)配置資源要素

按照全省統(tǒng)籌原則，在省域?qū)用骈_展資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，綜合全面分析全省的資源分布及用地現(xiàn)狀開發(fā)情況，作為全省各市縣編制空間規(guī)劃的工作基礎(chǔ)。

首先，開展資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)。根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見》和國(guó)家發(fā)改委等13部委下發(fā)《資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)方法(試行)》，結(jié)合安徽省實(shí)際，以縣(市、區(qū))為基本單元，對(duì)全省土地資源壓力、水資源開發(fā)利用、生態(tài)系統(tǒng)健康度、生態(tài)系統(tǒng)功能等方面進(jìn)行基礎(chǔ)評(píng)價(jià)、專項(xiàng)評(píng)價(jià)、過(guò)程評(píng)價(jià)和集成評(píng)價(jià)，建立安徽省資源環(huán)境承載能力預(yù)警體系(圖1)，資源環(huán)境承載能力分為超載、臨界超載、不超載3個(gè)等級(jí)。根據(jù)資源環(huán)境耗損加劇與趨緩程度，進(jìn)一步將超載等級(jí)分為紅色和橙色兩個(gè)預(yù)警等級(jí)、臨界超載等級(jí)分為黃色和藍(lán)色兩個(gè)預(yù)警等級(jí)、不超載等級(jí)確定為綠色無(wú)警等級(jí)。馬鞍山市區(qū)位于藍(lán)色預(yù)警區(qū)內(nèi)，資源環(huán)境損耗已經(jīng)進(jìn)入臨界超載等級(jí)，而含山縣、和縣、當(dāng)涂縣則位于綠色無(wú)警區(qū)內(nèi)。

其次，開展空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)。從國(guó)土空間的自然和社會(huì)屬性出發(fā)開展國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，為合理開發(fā)國(guó)土空間、優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局提供支撐。馬鞍山市域位于適宜區(qū)域和較適宜區(qū)域內(nèi)；市區(qū)基本位于適宜區(qū)域內(nèi)。

圖1 安徽省資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)與空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)圖

2.1.3剛性管控，統(tǒng)籌市縣空間規(guī)劃管控指標(biāo)

采取上下聯(lián)動(dòng)方式，科學(xué)劃定三類空間。依據(jù)雙評(píng)價(jià)結(jié)果，全省范圍內(nèi)初步劃定城鎮(zhèn)空間13 560 km2、農(nóng)業(yè)空間80 640 km2、生態(tài)空間45 940 km2，并對(duì)各類空間提出相應(yīng)的管控原則、管控要求。省級(jí)劃定的三類空間為戰(zhàn)略性、引導(dǎo)性內(nèi)容，劃定結(jié)果由市級(jí)、縣級(jí)空間規(guī)劃逐級(jí)細(xì)化與完善。

劃定兩級(jí)控制線體系，建立指標(biāo)逐級(jí)傳導(dǎo)機(jī)制。一級(jí)控制線包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線及永久基本農(nóng)田；二級(jí)控制線包括基礎(chǔ)設(shè)施廊道控制線、歷史文化資源保護(hù)控制線。全省劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界9130 km2、生態(tài)保護(hù)紅線29 361.0 km2、永久基本農(nóng)田49 840 km2以上，同時(shí)提出了各類控制線的管控要求。在確定全省管控指標(biāo)總量前期，對(duì)安徽省內(nèi)各市縣空間規(guī)劃指標(biāo)均提出總量控制指標(biāo)，多次征求各市縣意見，為下一步各市縣編制空間規(guī)劃約束，形成有效的規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制，各市縣后續(xù)編制的空間規(guī)劃均依照此次省管控指標(biāo)進(jìn)行空間落實(shí)(表1)。

表1 馬鞍山市空間規(guī)劃管控指標(biāo)一覽表

2.2 馬鞍山市空間規(guī)劃：戰(zhàn)略引領(lǐng)、控制線管控

2.2.1戰(zhàn)略引領(lǐng)，統(tǒng)一發(fā)展共識(shí)

(1)明確發(fā)展定位

綜合分析馬鞍山發(fā)展面臨的內(nèi)外形式及國(guó)家、省、市對(duì)于馬鞍山發(fā)展的最新政策，提出馬鞍山市的發(fā)展定位為：將馬鞍山建設(shè)成為安徽省承東啟西的先導(dǎo)區(qū)，蕪馬都市圈的核心城市之一，沿江城市帶的重要節(jié)點(diǎn)城市。安徽省先進(jìn)制造集聚區(qū)，長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)圈重要的新型工業(yè)和山水園林城市。依據(jù)發(fā)展定位，提出了市域?qū)用娴闹笜?biāo)體系(表2)，統(tǒng)籌全市包括人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化與空間利用、生態(tài)建設(shè)與資源環(huán)境保護(hù)等方面的發(fā)展指標(biāo)。

(2)統(tǒng)一發(fā)展規(guī)模

采用趨勢(shì)外推法，結(jié)合馬鞍山市域人口現(xiàn)狀特征及省域人口向皖江地區(qū)集中的趨勢(shì)判斷，分別預(yù)測(cè)馬鞍山江南、江北人口規(guī)模。江南常住人口達(dá)到190～200萬(wàn)人，江北常住人口達(dá)到90～100萬(wàn)人。提出至2035年，市域常住人口約330萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率86%，城鎮(zhèn)人口規(guī)模284.9萬(wàn)人。

結(jié)合最新的土地利用規(guī)劃調(diào)整完善方案、城市總體規(guī)劃提出的2030年用地規(guī)模，提出至2035年，建設(shè)用地總面積749 km2，城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積460.7 km2。市區(qū)建設(shè)用地總面積248.93 km2，城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積187.5 km2(表3)。

表3 馬鞍山市域人口、用地指標(biāo)分解表

(3)統(tǒng)一空間結(jié)構(gòu)

提出“兩屏兩廊保護(hù)、一核三帶四點(diǎn)集聚”的市域城鎮(zhèn)空間體系(圖2)；統(tǒng)籌市域山、江、河、湖、濕地核心生態(tài)要素，確定“一軸綠網(wǎng)九區(qū)”的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。并從區(qū)域協(xié)同、底線管控、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、注重時(shí)序等4個(gè)方面提出具體空間發(fā)展策略，引領(lǐng)市轄區(qū)、各縣空間規(guī)劃編制。

圖2 馬鞍山市域城鎮(zhèn)空間體系示意圖

2.2.2市域協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌三區(qū)三線

以市域空間發(fā)展戰(zhàn)略為引領(lǐng)，綜合分析省域“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果，依托市轄區(qū)及各縣“多規(guī)協(xié)調(diào)”作為基本依據(jù)，統(tǒng)籌劃定市域三區(qū)三線，三區(qū)三線的總量依據(jù)省管控指標(biāo)在市域?qū)用娼y(tǒng)籌安排。三區(qū)三線的規(guī)模涉及到市轄區(qū)與各縣空間發(fā)展權(quán)益的博弈，市級(jí)空間規(guī)劃起到承上啟下作用，綜合考慮馬鞍山市域整體空間發(fā)展方向，將省級(jí)空間規(guī)劃所確定管控指標(biāo)和縣級(jí)空間發(fā)展訴求進(jìn)行有機(jī)結(jié)合(表4)。

表4 市轄區(qū)及各縣控制線指標(biāo)分解

2.3 市轄區(qū)及縣級(jí)空間規(guī)劃：用途管制、項(xiàng)目落地

縣級(jí)層面空間規(guī)劃是縣域空間發(fā)展指南、可持續(xù)發(fā)展空間藍(lán)圖，是縣人民政府進(jìn)行空間規(guī)劃管理的基本依據(jù)，其編制以省級(jí)、市級(jí)空間規(guī)劃為主要依據(jù)。市縣根據(jù)城市特點(diǎn)編制具有地方特色的空間規(guī)劃，建立地方規(guī)劃體系框架，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門空間管控要素，并依托信息平臺(tái)構(gòu)建多規(guī)協(xié)同管理機(jī)制，引導(dǎo)城市可持續(xù)發(fā)展。

2.3.1多規(guī)融合，確定各類土地用途

(1)摸清家底，建立空間規(guī)劃信息庫(kù)

市轄區(qū)及各縣市從地方管理角度出發(fā)，全面梳理行政范圍內(nèi)的各類已編制的部門空間規(guī)劃(圖3)，并依據(jù)省統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，將各類空間規(guī)劃數(shù)據(jù)進(jìn)行矢量化處理，后續(xù)依托建立的地方信息管理平臺(tái)，將規(guī)劃數(shù)據(jù)納入平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)部門信息共享。

圖3 馬鞍山市轄區(qū)規(guī)劃基礎(chǔ)梳理示意圖

(2)差異協(xié)調(diào)，確定各類土地用途

采取部門協(xié)調(diào)——市縣聯(lián)動(dòng)——由下而上的差異協(xié)調(diào)機(jī)制，將差異圖斑進(jìn)行分類逐級(jí)消除(表5)，由規(guī)劃、國(guó)土兩部門牽頭，發(fā)改、環(huán)保等部門參與，圖斑處理反復(fù)征求各級(jí)政府意見，形成差異圖斑處理的原則與方法，依據(jù)處理意見確定各類矛盾圖斑的土地用途，形成土地用途管制圖(圖4)。

表5 差異類型及處理意見表

圖4 馬鞍山市轄區(qū)土地用途規(guī)劃圖

2.3.2搭建平臺(tái)，推進(jìn)項(xiàng)目落地實(shí)施

(1)搭建地方信息管理平臺(tái)

搭建地方信息管理平臺(tái)，通過(guò)平臺(tái)統(tǒng)籌空間發(fā)展與建設(shè)，保障建設(shè)項(xiàng)目的落地實(shí)施。平臺(tái)納入了城鄉(xiāng)規(guī)劃、發(fā)改、國(guó)土、環(huán)保、林業(yè)水利等多部門專題工作底圖，由地圖查詢、數(shù)據(jù)應(yīng)用、綜合分析、輔助覺得、業(yè)務(wù)協(xié)同功能模塊組成。

(2)建立項(xiàng)目生成機(jī)制

①采用“自下而上、自上而下”相結(jié)合方法進(jìn)行項(xiàng)目策劃生成，廣泛征求各部門意見，梳理近期建設(shè)項(xiàng)目。將各種渠道收集來(lái)的項(xiàng)目進(jìn)行匯總、整理，形成項(xiàng)目庫(kù)向相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，根據(jù)部門意見進(jìn)行修改，同時(shí)反饋到基層各部門征求意見，經(jīng)過(guò)多輪溝通，最終形成近期重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)。

②依托業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)，在建設(shè)項(xiàng)目審批前期，建立以發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土等多部門協(xié)同的工作機(jī)制(圖5)，優(yōu)化規(guī)劃實(shí)施運(yùn)行環(huán)境,統(tǒng)籌需求、空間、能力等要素，創(chuàng)新規(guī)劃編制體系、內(nèi)容及方法，提前明確項(xiàng)目的投資、預(yù)選址、用地指標(biāo)等建設(shè)條件，推進(jìn)策劃生成的項(xiàng)目可決策、可落地、可實(shí)施，充分落實(shí)城市空間發(fā)展意圖。

圖5 項(xiàng)目生成示意圖

2.3.3完善機(jī)制，保障一張藍(lán)圖干到底

(1)完善管理體制

堅(jiān)持將制度創(chuàng)新與依法行政相結(jié)合，完善空間規(guī)劃運(yùn)行的“一套機(jī)制”，創(chuàng)建涉及頂層保障、部門協(xié)調(diào)、監(jiān)督監(jiān)管、動(dòng)態(tài)更新等內(nèi)容的制度機(jī)制。

(2)完善實(shí)施機(jī)制

建立“五年—年度”規(guī)劃實(shí)施制度，出臺(tái)《空間規(guī)劃業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)運(yùn)行工作機(jī)制》，明確“五年規(guī)劃─年度實(shí)施計(jì)劃”編制實(shí)施的責(zé)任主體和職責(zé)要求。市政府組織出臺(tái)協(xié)同工作的相關(guān)規(guī)定及監(jiān)督考核機(jī)制。五年階段：與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃充分銜接，統(tǒng)籌五年城市建設(shè)實(shí)施的規(guī)劃安排，形成近期項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。年度環(huán)節(jié)：對(duì)接土地利用、財(cái)政投資等年度安排，通過(guò)年度實(shí)施規(guī)劃，將規(guī)劃細(xì)化分解落實(shí)到具體項(xiàng)目并落實(shí)用地，形成年度實(shí)施項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。

3 機(jī)構(gòu)改革背景下市縣空間規(guī)劃體系建構(gòu)的思考

隨著新一輪國(guó)土空間總體規(guī)劃的編制如火如荼的推進(jìn)，雖然自然資源部相繼出臺(tái)了相應(yīng)的導(dǎo)則和指南，但是在具體的細(xì)則方面各省市均處在探索階段，而安徽省空間規(guī)劃體系的建構(gòu)工作為我們提供了很好的經(jīng)驗(yàn)借鑒，筆者認(rèn)為可以從以下三方面進(jìn)行思考。

3.1 建立上下聯(lián)動(dòng)的空間規(guī)劃體系

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》已經(jīng)明確建立五級(jí)三類的國(guó)土空間規(guī)劃體系，結(jié)合安徽的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為：

在國(guó)家層面由國(guó)家部委組織編制全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全國(guó)國(guó)土資源利用，制定全國(guó)空間規(guī)劃編制技術(shù)指引，確定全國(guó)各省的空間發(fā)展戰(zhàn)略，引導(dǎo)各省編制省級(jí)空間規(guī)劃。

省級(jí)層面由省級(jí)政府組織編制省級(jí)空間規(guī)劃，省級(jí)空間規(guī)劃負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全省各地市的空間規(guī)劃編制，開展省域雙評(píng)價(jià)，確定省域空間發(fā)展格局，落實(shí)國(guó)家空間規(guī)劃下達(dá)的各類管控指標(biāo)；同時(shí)結(jié)合本省的情況，在國(guó)家空間規(guī)劃編制技術(shù)指引的基礎(chǔ)上制定本省空間規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(目前浙江、江西、河南等省已出臺(tái)相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn))，統(tǒng)籌全省空間規(guī)劃的編制工作。

市級(jí)空間規(guī)劃由市級(jí)政府組織編制，市級(jí)空間規(guī)劃負(fù)責(zé)制定全市空間發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)一全市發(fā)展共識(shí)；引導(dǎo)全市各縣空間規(guī)劃編制，與縣級(jí)空間規(guī)劃同步推進(jìn)、相互反饋，統(tǒng)籌劃定全市三區(qū)三線。

縣級(jí)空間規(guī)劃由縣級(jí)政府組織編制，縣級(jí)空間規(guī)劃作為縣級(jí)政府進(jìn)行城市建設(shè)與管理的頂層規(guī)劃，是一個(gè)實(shí)施性的規(guī)劃，需要配合市級(jí)空間規(guī)劃合理劃定三區(qū)三線，統(tǒng)籌安排全縣各類土地用途，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃提出管控要求和規(guī)劃控制指標(biāo)。

3.2 形成扎實(shí)的現(xiàn)狀工作底圖

由于長(zhǎng)期以來(lái)的部門各自為政，導(dǎo)致全國(guó)各地的地方空間規(guī)劃均存在嚴(yán)重的不相容問(wèn)題，包括規(guī)劃圖數(shù)不一、部門規(guī)劃矛盾、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不一致等，本次的三調(diào)階段成果更是把部門規(guī)劃的問(wèn)題暴露出來(lái)；此次國(guó)土空間規(guī)劃的編制應(yīng)充分利用三調(diào)的機(jī)會(huì)，重新梳理市縣空間規(guī)劃的家里，厘清山、水、林、田、湖、草的底圖底數(shù)，在《國(guó)土空間規(guī)劃用地用海分類指南》的基礎(chǔ)上，已三調(diào)為基礎(chǔ)，形成現(xiàn)狀底圖，為國(guó)土空間規(guī)劃的編制奠定工作基礎(chǔ)。

3.3 建立完善的監(jiān)督、評(píng)估、預(yù)警機(jī)制

建立“部委督查-省政府監(jiān)管-地方政府實(shí)施-公眾監(jiān)督”的逐級(jí)管控機(jī)制，國(guó)家部委負(fù)責(zé)督查各省市的規(guī)劃執(zhí)行情況，省政府負(fù)責(zé)監(jiān)管省域范圍內(nèi)各市縣的各類剛性管控內(nèi)容，市縣地方政府規(guī)劃事權(quán)的執(zhí)行情況；市縣地方政府負(fù)責(zé)空間規(guī)劃的具體實(shí)施管理，監(jiān)督各職能部門按照規(guī)劃實(shí)施，市級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各縣空間規(guī)劃的實(shí)施；同時(shí)在規(guī)劃編制、修改、實(shí)施過(guò)程中，依據(jù)相關(guān)法律和規(guī)定向社會(huì)公開，接受公眾監(jiān)督。

構(gòu)建“一年一體檢，五年一評(píng)估”的規(guī)劃實(shí)施評(píng)估機(jī)制，依托國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)信息平臺(tái)，建立規(guī)劃實(shí)施評(píng)估信息系統(tǒng)，對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況開展常態(tài)化的監(jiān)控和評(píng)估，并向社會(huì)公開。建立資源環(huán)境承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警信息系統(tǒng)，對(duì)水資源、土地資源、環(huán)境容量等管控要素進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管、問(wèn)責(zé)、聯(lián)防聯(lián)控等長(zhǎng)效機(jī)制。