市縣國土空間規劃體系建構研究
——安徽省馬鞍山市空間規劃實踐

洪國城

(廈門市城市規劃設計研究院 福建廈門 361000)

0 引言

近年來，依據中央城鎮化工作會議、《生態文明體制改革總體方案》、中央城市工作會議等重大會議和政策文件的戰略部署，各級政府均在探索多規合一、空間規劃的工作模式，形成了大量的地方實踐經驗。2019年5月，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確提出了建立五級三類的國土空間規劃體系及編制重點。

安徽省在2016年出臺《中共安徽省委、安徽省人民政府關于進一步加強城市規劃建設管理工作的實施意見》，在借鑒近年來各省市試點探索的基礎上，結合安徽省的規劃管理條件、城市發展特點，提出建立省、市、縣三級空間規劃體系，并形成了省域統籌、逐級銜接、指標傳導、上下聯動具有安徽特色的省域空間規劃體系。本文以馬鞍市空間規劃為例，詳細分析安徽省如何建立省、市、縣三級空間規劃體系，希望為現階段國家空間規劃體系的建構提供一些思考。

1 我國近年來空間規劃的探索歷程

1.1 市縣自下而上的自發探索階段

2007年以來，由于經濟發達地區對于城市建設用地需求的快速增長，各部門規劃之間的矛盾對城市的發展造成了較大的影響，突顯了我國空間規劃體系龐雜且不健全，橫向上數量眾多、銜接不夠，縱向上不成體系、不斷擴張諸多問題、影響了城市可持續發展[1]，上海、廣州、深圳、武漢等地開始自下而上自發地探索多規合一工作模式，希望借助多規合一模式，解決地方政府面臨的諸多問題，保障建設項目的落地。其中以深圳、云浮為代表，主要強調空間規劃管理主體的機構合一，希望以部門機構整合推進市縣空間規劃之間的協調。而以廣州為代表，主要是希望通過“多規合一”工作協調部門空間規劃，劃定空間管控的控制線，協調各部門空間規劃的管控要素。

1.2 國家自上而下的市縣試點探索

從2014年～2016年，國家多次通過重大會議的召開、下發政策文件等方式，推進全國空間規劃的試點探索，尤其是2014年國家發改委、住建部、國土部和環保部四部委聯合下發《關于開展市縣多規合一試點工作的通知》，確定了全國范圍內由四部委分別牽頭28個試點市縣開展多規合一，要求各試點縣市率先探索“多規合一”的工作模式，實現一張藍圖干到底。國家希望針對我國復雜的自然和社會經濟條件，各地試點能結合本地區自然條件、發展水平和實際需求，探索差別化的“多規合一”路徑，在總結出切實可行的經驗基礎上再向全國推廣[2]。其中以嘉興、開化、大理為代表，主要強調以現有某部門規劃為基礎進行升級和內容拓展，在市縣層面編制統籌性的空間規劃，強調“一張圖”規劃成果，形成一個市縣、一本規劃的工作模式。而以廈門為代表，在強調形成“一張圖”規劃成果的基礎上，更強調以“多規合一”工作為切入點，以統籌規劃和規劃統籌為空間治理的主要抓手，系統推進規劃體系梳理和空間治理改革。山東恒臺通過構建“雙層次”規劃體系落實“一張藍圖”，即縣域層面劃定“三線”為核心空間管控體系，縣域之下設立各類實施單元，通過分單元圖則方式引導管控[3]。

1.3 國家自上而下的省級試點探索

2017年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《省級空間規劃試點方案》，標志著我國空間規劃探索進入省級層面探索階段，方案明確了海南、寧夏、福建、江西等9個試點省份，要求通過省市聯動，編制以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，建立統一銜接的空間規劃體系。海南、寧夏的省域空間規劃編制工作突出“合一”，形成全省統籌、上下協調的空間規劃(如海南省總體規劃)[4]。海南空間規劃從戰略規劃、空間規劃、實施管控3個層面搭建工作框架，形成以戰略規劃為引領，以空間規劃為主體，以實施管控為支撐的內容體系。寧夏空間規劃則是按照中央生態文明體制改革總體方案要求，以空間治理和空間結構優化為主要內容，總體形成由自治區空間規劃、市縣空間規劃構成的空間規劃體系。

1.4 試點分析

近年來，國家通過各市縣試點、省級試點不斷推進空間規劃的改革工作，各市縣空間規劃編制已積累大量的地方空間規劃編制經驗，但是對于市縣層面編制的空間規劃與省級政府的管控、與其他市縣空間規劃的關系等均未進行很好的探索。隨著自然資源部的成立，國家已經在頂層設計層面解決空間規劃之間的橫向和縱向的矛盾，但由于各種原因，導致目前是省級、市、縣(縣鎮)幾級層面同步推進國土空間規劃的編制，對于如何統籌各級空間規劃的編制、各級空間規劃如何有效傳導等均未形成很好的工作經驗。

2 馬鞍山市空間規劃實踐

2.1 省級空間規劃:統一各類標準、省域統籌推進、指標剛性管控

2.1.1統一標準，上下聯動統籌推進

安徽省先行出臺《安徽省市縣空間規劃編制標準》，統一省、市、縣空間規劃的編制技術標準，該標準包括規劃總則、術語、規劃編制內容、規劃成果要求等幾方面，依據安徽省的地方特色，提出了市縣發展指標體系、市縣空間管控指標體系、空間規劃用地分類表、市縣空間規劃城鄉用地分類表達圖示等，統一了指標體系、用地分類、圖示表達、成果構成等內容，有效指導下一階段各市縣空間規劃工作的開展。

同時，省、市、縣空間規劃協調推進，率先開展省級空間規劃的編制工作，完成了相關技術標準后立馬啟動各市縣空間規劃的編制工作，形成了安徽省空間規劃-市級空間規劃-縣級空間規劃的逐級銜接規劃推進機制，在規劃編制過程相互反饋、相互支撐，構建了較為完善的規劃聯動機制。

2.1.2省域統籌，科學配置資源要素

按照全省統籌原則，在省域層面開展資源環境承載力評價和空間開發適宜性評價，綜合全面分析全省的資源分布及用地現狀開發情況，作為全省各市縣編制空間規劃的工作基礎。

首先，開展資源環境承載力評價。根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立資源環境承載能力監測預警長效機制的若干意見》和國家發改委等13部委下發《資源環境承載能力監測預警技術方法(試行)》，結合安徽省實際，以縣(市、區)為基本單元，對全省土地資源壓力、水資源開發利用、生態系統健康度、生態系統功能等方面進行基礎評價、專項評價、過程評價和集成評價，建立安徽省資源環境承載能力預警體系(圖1)，資源環境承載能力分為超載、臨界超載、不超載3個等級。根據資源環境耗損加劇與趨緩程度，進一步將超載等級分為紅色和橙色兩個預警等級、臨界超載等級分為黃色和藍色兩個預警等級、不超載等級確定為綠色無警等級。馬鞍山市區位于藍色預警區內，資源環境損耗已經進入臨界超載等級，而含山縣、和縣、當涂縣則位于綠色無警區內。

其次，開展空間開發適宜性評價。從國土空間的自然和社會屬性出發開展國土空間開發適宜性評價，為合理開發國土空間、優化國土空間開發格局提供支撐。馬鞍山市域位于適宜區域和較適宜區域內；市區基本位于適宜區域內。

圖1 安徽省資源環境承載力評價與空間開發適宜性評價圖

2.1.3剛性管控，統籌市縣空間規劃管控指標

采取上下聯動方式，科學劃定三類空間。依據雙評價結果，全省范圍內初步劃定城鎮空間13 560 km2、農業空間80 640 km2、生態空間45 940 km2，并對各類空間提出相應的管控原則、管控要求。省級劃定的三類空間為戰略性、引導性內容，劃定結果由市級、縣級空間規劃逐級細化與完善。

劃定兩級控制線體系，建立指標逐級傳導機制。一級控制線包括城鎮開發邊界、生態保護紅線及永久基本農田；二級控制線包括基礎設施廊道控制線、歷史文化資源保護控制線。全省劃定城鎮開發邊界9130 km2、生態保護紅線29 361.0 km2、永久基本農田49 840 km2以上，同時提出了各類控制線的管控要求。在確定全省管控指標總量前期，對安徽省內各市縣空間規劃指標均提出總量控制指標，多次征求各市縣意見，為下一步各市縣編制空間規劃約束，形成有效的規劃傳導機制，各市縣后續編制的空間規劃均依照此次省管控指標進行空間落實(表1)。

表1 馬鞍山市空間規劃管控指標一覽表

2.2 馬鞍山市空間規劃：戰略引領、控制線管控

2.2.1戰略引領，統一發展共識

(1)明確發展定位

綜合分析馬鞍山發展面臨的內外形式及國家、省、市對于馬鞍山發展的最新政策，提出馬鞍山市的發展定位為：將馬鞍山建設成為安徽省承東啟西的先導區，蕪馬都市圈的核心城市之一，沿江城市帶的重要節點城市。安徽省先進制造集聚區，長三角經濟圈重要的新型工業和山水園林城市。依據發展定位，提出了市域層面的指標體系(表2)，統籌全市包括人口與經濟社會發展、城鎮化與空間利用、生態建設與資源環境保護等方面的發展指標。

(2)統一發展規模

采用趨勢外推法，結合馬鞍山市域人口現狀特征及省域人口向皖江地區集中的趨勢判斷，分別預測馬鞍山江南、江北人口規模。江南常住人口達到190～200萬人，江北常住人口達到90～100萬人。提出至2035年，市域常住人口約330萬人，城鎮化率86%，城鎮人口規模284.9萬人。

結合最新的土地利用規劃調整完善方案、城市總體規劃提出的2030年用地規模，提出至2035年，建設用地總面積749 km2，城鎮建設用地面積460.7 km2。市區建設用地總面積248.93 km2，城鎮建設用地面積187.5 km2(表3)。

表3 馬鞍山市域人口、用地指標分解表

(3)統一空間結構

提出“兩屏兩廊保護、一核三帶四點集聚”的市域城鎮空間體系(圖2)；統籌市域山、江、河、湖、濕地核心生態要素，確定“一軸綠網九區”的生態網絡結構。并從區域協同、底線管控、城鄉統籌、注重時序等4個方面提出具體空間發展策略，引領市轄區、各縣空間規劃編制。

圖2 馬鞍山市域城鎮空間體系示意圖

2.2.2市域協調，統籌三區三線

以市域空間發展戰略為引領，綜合分析省域“雙評價”結果，依托市轄區及各縣“多規協調”作為基本依據，統籌劃定市域三區三線，三區三線的總量依據省管控指標在市域層面統籌安排。三區三線的規模涉及到市轄區與各縣空間發展權益的博弈，市級空間規劃起到承上啟下作用，綜合考慮馬鞍山市域整體空間發展方向，將省級空間規劃所確定管控指標和縣級空間發展訴求進行有機結合(表4)。

表4 市轄區及各縣控制線指標分解

2.3 市轄區及縣級空間規劃：用途管制、項目落地

縣級層面空間規劃是縣域空間發展指南、可持續發展空間藍圖，是縣人民政府進行空間規劃管理的基本依據，其編制以省級、市級空間規劃為主要依據。市縣根據城市特點編制具有地方特色的空間規劃，建立地方規劃體系框架，統籌協調各部門空間管控要素，并依托信息平臺構建多規協同管理機制，引導城市可持續發展。

2.3.1多規融合，確定各類土地用途

(1)摸清家底，建立空間規劃信息庫

市轄區及各縣市從地方管理角度出發，全面梳理行政范圍內的各類已編制的部門空間規劃(圖3)，并依據省統一的技術標準要求，將各類空間規劃數據進行矢量化處理，后續依托建立的地方信息管理平臺，將規劃數據納入平臺，實現部門信息共享。

圖3 馬鞍山市轄區規劃基礎梳理示意圖

(2)差異協調，確定各類土地用途

采取部門協調——市縣聯動——由下而上的差異協調機制，將差異圖斑進行分類逐級消除(表5)，由規劃、國土兩部門牽頭，發改、環保等部門參與，圖斑處理反復征求各級政府意見，形成差異圖斑處理的原則與方法，依據處理意見確定各類矛盾圖斑的土地用途，形成土地用途管制圖(圖4)。

表5 差異類型及處理意見表

圖4 馬鞍山市轄區土地用途規劃圖

2.3.2搭建平臺，推進項目落地實施

(1)搭建地方信息管理平臺

搭建地方信息管理平臺，通過平臺統籌空間發展與建設，保障建設項目的落地實施。平臺納入了城鄉規劃、發改、國土、環保、林業水利等多部門專題工作底圖，由地圖查詢、數據應用、綜合分析、輔助覺得、業務協同功能模塊組成。

(2)建立項目生成機制

①采用“自下而上、自上而下”相結合方法進行項目策劃生成，廣泛征求各部門意見，梳理近期建設項目。將各種渠道收集來的項目進行匯總、整理，形成項目庫向相關領導匯報，根據部門意見進行修改，同時反饋到基層各部門征求意見，經過多輪溝通，最終形成近期重點建設項目庫。

②依托業務協同平臺，在建設項目審批前期，建立以發改、規劃、國土等多部門協同的工作機制(圖5)，優化規劃實施運行環境,統籌需求、空間、能力等要素，創新規劃編制體系、內容及方法，提前明確項目的投資、預選址、用地指標等建設條件，推進策劃生成的項目可決策、可落地、可實施，充分落實城市空間發展意圖。

圖5 項目生成示意圖

2.3.3完善機制，保障一張藍圖干到底

(1)完善管理體制

堅持將制度創新與依法行政相結合，完善空間規劃運行的“一套機制”，創建涉及頂層保障、部門協調、監督監管、動態更新等內容的制度機制。

(2)完善實施機制

建立“五年—年度”規劃實施制度，出臺《空間規劃業務協同平臺運行工作機制》，明確“五年規劃─年度實施計劃”編制實施的責任主體和職責要求。市政府組織出臺協同工作的相關規定及監督考核機制。五年階段：與經濟社會發展規劃充分銜接，統籌五年城市建設實施的規劃安排，形成近期項目儲備庫。年度環節：對接土地利用、財政投資等年度安排，通過年度實施規劃，將規劃細化分解落實到具體項目并落實用地，形成年度實施項目儲備庫。

3 機構改革背景下市縣空間規劃體系建構的思考

隨著新一輪國土空間總體規劃的編制如火如荼的推進，雖然自然資源部相繼出臺了相應的導則和指南，但是在具體的細則方面各省市均處在探索階段，而安徽省空間規劃體系的建構工作為我們提供了很好的經驗借鑒，筆者認為可以從以下三方面進行思考。

3.1 建立上下聯動的空間規劃體系

《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》已經明確建立五級三類的國土空間規劃體系，結合安徽的經驗，筆者認為：

在國家層面由國家部委組織編制全國國土空間規劃，負責統籌全國國土資源利用，制定全國空間規劃編制技術指引，確定全國各省的空間發展戰略，引導各省編制省級空間規劃。

省級層面由省級政府組織編制省級空間規劃，省級空間規劃負責統籌全省各地市的空間規劃編制，開展省域雙評價，確定省域空間發展格局，落實國家空間規劃下達的各類管控指標；同時結合本省的情況，在國家空間規劃編制技術指引的基礎上制定本省空間規劃編制技術標準(目前浙江、江西、河南等省已出臺相應的技術標準)，統籌全省空間規劃的編制工作。

市級空間規劃由市級政府組織編制，市級空間規劃負責制定全市空間發展戰略，統一全市發展共識；引導全市各縣空間規劃編制，與縣級空間規劃同步推進、相互反饋，統籌劃定全市三區三線。

縣級空間規劃由縣級政府組織編制，縣級空間規劃作為縣級政府進行城市建設與管理的頂層規劃，是一個實施性的規劃，需要配合市級空間規劃合理劃定三區三線，統籌安排全縣各類土地用途，對鄉鎮國土空間規劃提出管控要求和規劃控制指標。

3.2 形成扎實的現狀工作底圖

由于長期以來的部門各自為政，導致全國各地的地方空間規劃均存在嚴重的不相容問題，包括規劃圖數不一、部門規劃矛盾、規劃標準不一致等，本次的三調階段成果更是把部門規劃的問題暴露出來；此次國土空間規劃的編制應充分利用三調的機會，重新梳理市縣空間規劃的家里，厘清山、水、林、田、湖、草的底圖底數，在《國土空間規劃用地用海分類指南》的基礎上，已三調為基礎，形成現狀底圖，為國土空間規劃的編制奠定工作基礎。

3.3 建立完善的監督、評估、預警機制

建立“部委督查-省政府監管-地方政府實施-公眾監督”的逐級管控機制，國家部委負責督查各省市的規劃執行情況，省政府負責監管省域范圍內各市縣的各類剛性管控內容，市縣地方政府規劃事權的執行情況；市縣地方政府負責空間規劃的具體實施管理，監督各職能部門按照規劃實施，市級政府統籌協調各縣空間規劃的實施；同時在規劃編制、修改、實施過程中，依據相關法律和規定向社會公開，接受公眾監督。

構建“一年一體檢，五年一評估”的規劃實施評估機制，依托國土空間規劃基礎信息平臺，建立規劃實施評估信息系統，對規劃實施情況開展常態化的監控和評估，并向社會公開。建立資源環境承載力監測預警信息系統，對水資源、土地資源、環境容量等管控要素進行動態監控，加強執法監管、問責、聯防聯控等長效機制。