新冠肺炎疫情下的拉美地區形勢與中拉關系

丁大勇

【內容提要】2020年，拉美地區深受新冠肺炎疫情影響，政治、經濟、社會、外交等領域困難重重。地區政局持續動蕩，各國政府執政難度普遍加大，政治生態向理性回擺。地區經濟嚴重衰退，結構性改革步履艱難，拉美國家或將陷入又一個“失去的十年”。社會危機重重，新舊矛盾不斷激化，引發新一波社會動蕩的可能性持續上升。美國“扶右打左”態勢加劇，地區一體化進程陷入停滯，對外交往多元化受阻。中拉合作基本面穩固，機遇與挑戰并存。展望2021年，拉美形勢有望向好發展，但仍面臨一系列內外挑戰。

【關鍵詞】拉美地區形勢;拉美經濟;拉美外交;新冠肺炎疫情

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2021.01.010

2020年，新冠肺炎疫情席卷拉美和加勒比地區所有國家，截至12月，地區累計確診人數破千萬，成為全球疫情重災區之一。疫情成為影響地區國家形勢發展的最大變量，各國政治經濟議程被迫調整，制度失靈、治理失效等痼疾凸顯。同時，美國加大對地區干預力度，地區一體化動力不足依舊，對外交往多元化受阻。

地區各國治理困境凸顯

在新冠肺炎疫情沖擊下，地區各國政局加速“洗牌”，多國出現動蕩;經濟遭受重創，內生動力嚴重不足;社會沖突頻發，貧富分化和社會不公進一步加劇。

一、政局持續動蕩

2020年，拉美各國政府執政難度普遍加大。在疫情沖擊下，拉美各國政府的執政短板和治理赤字充分暴露，各派政治力量借疫謀利，導致朝野、左右、府院、央地斗爭加劇。多米尼加、蘇里南、圭亞那、伯利茲反對派在大選中勝選執政。巴西、墨西哥、阿根廷、秘魯等國政壇劇烈動蕩，國內反對派頻頻發難，秘魯甚至出現了9日內3位總統“你方唱罷我登場”的鬧劇。委內瑞拉、古巴政府抗疫成效相對較好，政局總體穩定，委內瑞拉執政聯盟贏得新一屆全國代表大會選舉。但在經濟不景氣及美國嚴厲制裁的雙重打擊下，民生更趨艱難，政治風險上升。

與此同時，地區政治生態向理性回擺。拉美地區國家民眾普遍對政府抗疫不力心懷不滿，對煽動對立、轉嫁矛盾的極端做法心生厭倦。巴西、墨西哥總統因消極抗疫民意支持率大幅下跌。同時，民眾求穩意愿上升，重新青睞溫和平衡、趨于中性的政治環境。智利修憲公投以壓倒性多數獲得通過，修憲進程順利啟動。巴西中間派政黨以務實靈活的做派成為市政選舉最大贏家。

委內瑞拉、古巴政府抗疫成效相對較好，政局總體穩定，委內瑞拉執政聯盟贏得新一屆全國代表大會選舉。圖為2020年12月7日凌晨，委內瑞拉國家選舉委員會主席英迪拉·阿方索（臺上中）在位于加拉加斯的委國家選舉委員會辦公樓正式宣布委議會選舉結果。

二、經濟嚴重衰退

2020年，新冠肺炎疫情使本已處于下行周期的拉美經濟雪上加霜。疫情加劇世界經濟衰退，國際貿易、投資大幅下降，大宗商品價格下跌，金融環境持續惡化。各國在疫情初期被迫封國、停航，導致生產不振、外貿下降、資本抽逃、旅游業萎縮，生產鏈、供應鏈、價值鏈斷裂，經濟斷崖式下滑。隨著疫情持續惡化，地區國家又被迫逐步“帶疫解封”，在防控疫情與恢復經濟間來回擺動，結果既沒能控制住疫情，也未能使經濟發展有所起色。拉美經委會預計，2020年拉美地區經濟將萎縮7.7%，是1900年有記錄以來最嚴重衰退，其中巴西、墨西哥、阿根廷等主要經濟體預計分別衰退5.3%、9.0%、10.5%，拉美經濟或將陷入又一個“失去的十年”。[1]

地區經濟的脆弱性在疫情沖擊下被進一步放大。一是拉美經濟結構性問題突出，嚴重依賴初級產品生產和出口，受國際大宗商品價格波動影響大。二是拉美經濟對外部市場、投資嚴重依賴。新冠疫情對地區貿易、旅游和匯款造成嚴重沖擊，拉美經委會預計，2020年拉美地區進出口貿易總額將銳減23%，旅游收入或直降50%，外國直接投資降幅在45%至55%之間。[2]三是地區非正規就業比例高、人口老齡化、社會不公、治安不靖等社會痼疾大大降低地區經濟抵御外部沖擊的能力，加之政治斗爭激化和治理能力薄弱，拖累地區經濟發展。

三、社會危機重重

2020年，拉美公共衛生體系難負重荷。拉美醫療衛生體系碎片化嚴重，醫療投入長期不足，水平落后，難以控制和對沖疫情影響。截至2020年12月底，地區新冠肺炎確診病例累計超過1500萬，死亡人數超過50萬，巴西、阿根廷、哥倫比亞、墨西哥4國確診病例數分別位列全球第3、11、12、13名，地區疫情呈現“長尾化”趨勢。

失業問題持續惡化，貧富差距進一步擴大。疫情導致地區約270萬家正規公司倒閉，酒店餐飲、交通運輸、倉儲物流和服務業成為失業“重災區”。預計2020年地區失業率為10.7%，失業人口總數達3120萬人。[3]就業質量下降，非正規就業人數高企，一些國家非正規就業率超50%。大量人口陷入貧困，預計2020年地區貧困人口和極端貧困人口分別增加達2.3億和9600萬，貧困率和極端貧困率分別從2019年的30.8%和11.5%回升至37.3%和15.5%。收入分配不均問題加劇，地區多國基尼系數增長1%至8%不等。[4]其中，巴西、墨西哥、阿根廷等國基尼系數創近年新高，近20年減貧脫困努力或將付諸東流。

社會治安形勢嚴峻。疫情初期，各國犯罪率有所下降，但隨著經濟形勢持續惡化，部分民眾面臨“要么病死，要么餓死”的兩難選擇，開始鋌而走險。一些犯罪集團也借機聚斂人心，地區治安形勢持續惡化。巴西11月舉行的市政選舉引發暴力潮，首輪投票前兩個月的競選活動中就發生了200起謀殺、謀殺未遂或候選人受傷的案件。[5]

地區國家外交空間收窄

2020年，美國“扶右打左”態勢加劇。美國持續揮舞“門羅主義”大旗，進一步強化在拉美地區的影響。一方面繼續打壓左翼政府，無視疫情影響持續加緊對委內瑞拉、古巴、尼加拉瓜制裁封鎖。美國對委內瑞拉頻出狠招，頒布“關于委內瑞拉民主過渡框架”、發起“30年來最大規模禁毒行動”，試圖以壓促變，加速顛覆馬杜羅政府的進程;對古巴加緊落實《赫爾姆斯-伯頓法》，限制古巴僑匯收入，將古巴列入“反恐行動不合作國家”和“販賣人口國家”黑名單;利用美洲國家組織對尼加拉瓜啟動《美洲民主憲章》。另一方面加大對右翼政府誘拉力度，不斷加緊利益捆綁。美國總統特朗普就抗疫合作同哥倫比亞、厄瓜多爾、洪都拉斯、薩爾瓦多、智利、秘魯、巴拿馬、巴西等國總統通電話，承諾加大援助力度;邀請厄瓜多爾、巴西、墨西哥總統訪美，強化雙邊政治、經貿和軍事安全合作。美國國務卿蓬佩奧、總統國家安全事務助理奧布萊恩、國安會西半球事務高級主任克拉韋爾-卡羅內、南方司令部司令法勒等高官密集訪拉，積極推銷“美洲增長”倡議。

在“美國優先”理念下，美國對拉美國家未有實質性投入和讓利，“附加條件”明顯，如美國以抗疫援助為籌碼換取洪都拉斯、薩爾瓦多和危地馬拉接收本國在美國的非法移民。為加強對拉美地區的直接控制，美國不惜“直接下場”，扶持親美的阿爾馬格羅連任美洲國家組織秘書長，打破慣例強推克拉韋爾-卡羅內擔任美洲開發銀行行長。

地區一體化進程停滯。面對疫情，拉美地區國家紛紛抱團取暖，拉美和加勒比國家共同體、南方共同市場、太平洋聯盟、美洲玻利瓦爾聯盟、安第斯共同體、中美洲一體化體系等地區一體化組織紛紛舉行視頻會議，呼吁加強團結合作，共同應對疫情挑戰。但隨著疫情持續惡化，地區各國自顧不暇，逐漸轉向各自為政，地區大國無力也不愿挑起領導地區團結抗疫的重擔，地區一體化合作進展緩慢，成效不彰。同時，疫情加劇國家間利益之爭，使原有矛盾分歧又重新泛起，合作共識嚴重受損。如巴西不愿地區一體化主導權落入墨西哥之手，在墨西哥接任2020年拉共體輪值主席國之初巴西即宣布暫停參與拉共體框架內的所有活動。阿根廷因與域外經濟體進行自貿談判的立場同巴西、巴拉圭、烏拉圭出現分歧，宣布暫時退出南方共同市場未來貿易談判。拉美地區左、右翼政府抗疫理念分歧嚴重，左翼強調“民生為先”，右翼奉行“經濟至上”，雙方齟齬不斷。阿根廷總統批評巴西政府消極抗疫，引發巴方不滿。左、右翼博弈在地區一體化機制中有所凸顯。烏拉圭右翼新政府上臺伊始即宣布退出南美國家聯盟，并重新加入美洲國家間互助條約。玻利維亞左翼新政府上臺后宣布加入南美國家聯盟和美洲玻利瓦爾聯盟。

對外交往多元化受阻。拉美國家囿于疫情壓力，不得不加強對美合作，但同時也注重同域外國家和多邊組織加強合作，同歐盟、俄羅斯、日本、印度等積極開展抗疫經驗交流和疫苗合作，不斷拓展外交空間。在開展抗疫合作的同時，拉美國家積極推動經貿合作，爭取擺脫經濟困境，巴西、烏拉圭加入亞洲基礎設施投資銀行。但總體上地區對外交往成效有限，甚至有所倒退，歐洲議會推遲批準2019年同南方共同市場達成的自貿協定，使這一歷時20年才達成的自貿協定再度充滿變數。

中拉關系穩中有進

疫情與大國競爭、地緣政治等因素交織疊加，中拉關系深入發展既有機遇也有挑戰。疫情嚴重擾亂地區各國對外交往，中拉各領域務實合作面臨困難增多。美國對拉政策針對中國意圖愈發明顯，逼迫、誘拉地區國家選邊站隊。但同時也應看到，2020年中拉合作基本面穩固，并未因疫情影響和美國干涉而偏離正軌。加強對華合作仍是地區國家朝野和社會各界共識，尤其是中國成功抗疫大大增強了拉美國家對中國的制度和理念認同，拉美國家普遍將中國視為抗疫情、穩經濟、顧民生的重要依托，加強對話及深化合作的意愿強烈。

一是元首外交引領中拉合作。習近平主席同古巴、巴西、阿根廷、墨西哥、委內瑞拉、智利、哥倫比亞、秘魯、厄瓜多爾、哥斯達黎加、烏拉圭等國元首通話，就加強抗疫合作、促進雙邊關系發展交換意見，達成重要共識，賦予中拉互利合作新內涵新動力。

二是抗疫合作穩步推進。疫情發生后，中國通過向拉美多國派遣援外醫療隊、提供抗疫物資援助、舉辦視頻交流會等方式助其抗疫，得到拉美國家一致好評。中國同阿根廷、墨西哥、巴西等國疫苗合作取得積極進展。

三是務實合作逆勢增長。截至2020年11月，中拉貿易額共計2865億美元，基本與2019年持平;拉美國家對華出口額達1518.4億美元，同比增長0.9%。[6]拉美國家越來越看重中國市場潛力，巴西副總統莫朗表示，疫情背景下中國市場對巴西的重要性進一步提升。[7]

四是“一帶一路”朋友圈進一步擴大。阿根廷積極表態愿加入“一帶一路”倡議，阿駐華大使克萊科勒爾表示阿將同中國簽署共建“一帶一路”合作諒解備忘錄。[8]

五是整體合作進一步發展。中拉基礎設施合作論壇、中拉科技創新論壇等中拉論壇框架下的活動成功舉辦。2020年7月23日，中國同拉美和加勒比國家共同舉行應對新冠肺炎疫情特別外長視頻會并通過《中拉應對新冠肺炎疫情特別外長視頻會議聯合聲明》，各方一致表示愿深化中拉抗疫合作和各領域合作，推動中拉全面合作伙伴關系邁上新臺階。

2021年形勢有望好轉但內外挑戰依然嚴峻

展望2021年，拉美有望實現恢復性發展，但仍面臨一系列內外挑戰。一是大選不確定因素猶存。2021年，厄瓜多爾、秘魯、智利、洪都拉斯、尼加拉瓜等國將舉行大選，墨西哥、阿根廷等國將舉行中期選舉，各政治派別角力仍將繼續。與此同時，政治力量分散化、政黨碎片化趨勢或將加劇。二是地區經濟復蘇艱難。拉美經委會預計2021年拉美經濟增速可達3.7%，但面臨諸多挑戰。當前疫情仍在全球肆虐，世界經濟前景不明，貿易保護主義持續上升，貿易、投資艱難恢復，拉美國家遭受較大沖擊。各國為應對疫情沖擊，公共開支激增，加之為提振經濟紛紛出臺大規模刺激計劃，財政及債務壓力驟增。同時，地區政治和社會不確定性凸顯，多國政局動蕩，社會矛盾激化，延滯結構性改革步伐。三是社會局勢暗流涌動。導致2019年以來地區社會亂象的因素仍在積聚，多國政府短期內無力改變現狀，民眾厭倦情緒上升。圍繞防疫為主還是復工優先的爭論加劇了社會分裂，催化社會各階層的對立情緒，增加社會動亂風險。四是外交形勢仍然嚴峻。拜登就任美國總統后或將修改特朗普政府對拉政策，朝著更加理性務實的方向發展。但“美主拉從”的格局不會改變，且囿于拉美并非美全球布局優先方向，美國對拉政策短期內難有大的變動。五是地區一體化進程前景不明。疫情加重各國治理困境，撕裂地區團結基礎，地區一體化發展難有突破。與此同時，醫療衛生等低敏感領域合作契合疫情之下各國共同訴求，或將成為拉美一體化的優先方向。

（作者單位：中共中央對外聯絡部拉美局）

（責任編輯：甘沖）

[1] CEPAL， “Preliminary Overview of the Economies of Latin America and the Caribbean 2020”， https：//repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/46504/9/S2000880_en.pdf.

[2]《拉加經委會預計今年拉美和加勒比地區外國直接投資減半》，新華網，2020年12月3日，http：//xinhuanet.com/fortune/2020-12/03/c_1126817202.htm。

[3]《拉美經濟陷120年來最大危機》，載《參考消息》，2020年12月18日，http：//cankaoxiaoxi.com/finance/20201218/2427484.shtml。

[4] CEPAL， “Contraction of Economic Activity in the Region Intensifies Due to the Pandemic： It Will Fall -9.1% in 2020，” July 7， 2020， http：//cepal.org/en/pressreleases/contraction-economic-activity-region-intensifies-due-pandemic-it-will-fall-91-2020.

[5]《巴西地方選舉引發暴力潮》，載《參考消息》，2020年11月29日，http：//cankaoxiaoxi.com/world/20201129/2425780.shtml。

[6]《2020年11月進出口商品主要國別（地區）總值表》，中華人民共和國海關總署，http：//www.customs.gov.cn/customs/302249/zfxxgk/2799825/302274/302275/3437674/index.html。

[7] 《巴西副總統：不會限制特定國家的企業參加5G項目招標》，《每日經濟新聞》，2020年9月7日， http：//www.nbd.com.cn/articles/2020-09-07/1500532.html。

[8] 《阿根廷駐華大使：阿根廷即將加入“一帶一路”》，《今日中國》，2020年9月4日， http：//www.chinatoday.com.cn/zw2018/ss/202009/t20200904_800219674.html。