英國老年友好城市建設(shè)經(jīng)驗*

姜 穎 關(guān)家印 董 華 JIANG Ying, GUAN Jiayin, DONG Hua

0 引言

城市化和人口老齡化正在深刻影響著我們的生活、工作和空間體驗。老齡化已經(jīng)成為未來城市發(fā)展不可忽視的議題。不同國家60歲以上人口占比從10%增長到20%的時間，短則25年，長至上百年。過渡時間短的國家（如中國）更需要及早應(yīng)對城市即將迅速面臨的大量老齡人口問題。老年友好城市建設(shè)即是重要舉措之一。

建設(shè)老年友好城市和社區(qū)將有效促進(jìn)社會平等，從而讓每個人受益[1]V。世界衛(wèi)生組織（WHO）于2007年頒布《全球老齡友好城市建設(shè)指南》[2]，強(qiáng)調(diào)：要意識到老年人所具備的能力和所擁有的資源；靈活地預(yù)測和響應(yīng)與養(yǎng)老相關(guān)的需求和偏好；尊重老年人的決定，以及他們所選擇的生活方式；老年人作為社會的弱勢群體，對他們要有保護(hù)意識；促進(jìn)老年人融入社區(qū)生活，能讓他們繼續(xù)為社區(qū)生活做出貢獻(xiàn)。

2010年，世界衛(wèi)生組織成立老齡友好城市和社區(qū)的全球聯(lián)盟（Global Network of Agefriendly Cities and Communities, GNAFCC)。目前，其會員城市已經(jīng)達(dá)到1 000個，覆蓋41個國家[3]。英國的曼徹斯特和倫敦是較早響應(yīng)的城市。加入聯(lián)盟表示會員城市愿意傾聽老年市民，愿意與老年人合作評估并監(jiān)測城市環(huán)境發(fā)展以使其達(dá)到“老年友好”的結(jié)果，并且愿意分享經(jīng)驗、成果和教訓(xùn)。該聯(lián)盟網(wǎng)站①https://extranet.who.int/agefriendlyworld/afp/。上已有眾多會員城市分享的案例。

1 老年友好城市的政策背景

老年友好城市建設(shè)是城市化和人口老齡化的必然需要，近些年又進(jìn)一步受到新的全球政策和各國政策的影響。

1.1 全球政策背景

近5年全球“老年友好城市”的相關(guān)政策概括如表1所示。這些政策從可持續(xù)發(fā)展、新城市、健康老齡等方面為全球老齡友好城市建設(shè)提供了指導(dǎo)。

聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（2015—2030）第11項“可持續(xù)城市和社區(qū)”與“老齡友好型城市”直接相關(guān)。這一目標(biāo)提出“關(guān)愛老人的城市和社區(qū)使所有人在整個人生過程中都能發(fā)揮最大的潛能。多個部門（衛(wèi)生、社會保障、交通、住房、勞動）和利益相關(guān)者（公民社會、老年人及其組織）都應(yīng)當(dāng)參與創(chuàng)建這樣的城市和社區(qū)”。衡量該目標(biāo)的指標(biāo)包括：根據(jù)性別、年齡和殘疾狀況統(tǒng)計可方便地使用公共交通的人口比例；公民社會（包括老年人或其代表）以民主方式直接和定期參與城市規(guī)劃和管理的比例；根據(jù)性別、年齡和殘疾狀況統(tǒng)計城市建成區(qū)中可供公眾使用的開放空間的平均比例等。2020年，世界衛(wèi)生組織“健康老齡化行動十年2020—2030年”提案[4]提出包括“包容性”和“通用性”在內(nèi)的10大原則，并詳細(xì)分解健康老齡化所需的相關(guān)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、指標(biāo)和數(shù)據(jù)。

1.2 英國法規(guī)政策

英國老年友好社區(qū)網(wǎng)絡(luò)（The UK Network of Age-friendly Communities）為英格蘭和北愛爾蘭40多個城市、鎮(zhèn)和郡提供平臺，共享老年友好城、鎮(zhèn)建設(shè)實踐的資源和案例。英國老年友好城市和社區(qū)建設(shè)受《2010年平等法》、2018年《國家規(guī)劃政策框架》等法律和政策的影響。近年來出臺的相關(guān)重要政策包括[5]“英國工業(yè)策略（Industrial Strategy）4大挑戰(zhàn)”，即人工智能與數(shù)據(jù)、老齡化社會、清潔增長和未來出行，其中針對老齡化社會的明確目標(biāo)是“確保到2035年所有人能夠延長至少5年健康、獨立的生活，并縮小貧富之間的差距”；“更完整的工作生活（Fuller Working Lives）”，讓老年人獲得更豐富的工作生活；“老年癡呆癥2020挑戰(zhàn)（Dementia 2020 Challenge）”，提升人們關(guān)于老年癡呆癥的意識，從而降低該疾病的患病風(fēng)險；“孤獨策略（Loneliness Strategy）”，關(guān)注老年人生命過程中的孤獨感；“國家衛(wèi)生服務(wù)長期計劃（NHS Long Term Plan）”，聚焦“預(yù)防”以期獲得老齡滿足，包括使用數(shù)據(jù)和技術(shù)預(yù)防疾病；“25年環(huán)境規(guī)劃（25 Years Environment Plan）”，讓老年人生活和工作在高質(zhì)量的、可及的自然空間。

表1 “老年友好城市”的全球相關(guān)政策（2015—2020年）Tab.1 Policies relating to 'age-friendly cities' (2015-2020)

1.3 老年友好城市的主題和步驟

英國老年友好城市建設(shè)的8大主題涵蓋社會和環(huán)境2大方面，反映了世界衛(wèi)生組織老年友好型城市的核心框架，即戶外空間和建筑、交通運輸、住房、社會參與、尊重和社會包容、公民參與就業(yè)、交流和信息、社區(qū)支持和健康服務(wù)；其遵循的過程是世界衛(wèi)生組織推薦的循環(huán)4步驟，即參與和理解、規(guī)劃、行動和實施、評估（見表2）。

這些步驟中，第1步為基礎(chǔ)，通過“參與和理解”了解現(xiàn)狀和需求，第2步到第4步可以概括為“策略—實施—評估”的過程框架，下文將通過3個典型的英國城市案例進(jìn)行闡述，每個案例聚焦一個方面。

2 英國城市案例

老年友好城市建設(shè)雖然有關(guān)注的重點領(lǐng)域和基本步驟，但在具體操作過程中每個城市根據(jù)自身情況會有不同的做法。本文以英國城市倫敦、曼徹斯特、利物浦為例，從政策推進(jìn)、統(tǒng)籌實施、分析評估3個方面總結(jié)經(jīng)驗。這3個城市的選取主要基于其公布的相對豐富的老年友好城市建設(shè)信息，也兼顧城市間的差異。倫敦為英國南部國際大都市，曼徹斯特為北部大城市，利物浦為北部港口城市，三者均人口集中、文化多元。

2.1 倫敦: 政策推進(jìn)

倫敦的老年友好城市建設(shè)推進(jìn)并沒有依賴世界衛(wèi)生組織或英國的相關(guān)聯(lián)盟，而主要由倫敦市長的雄心壯志推動。2007年，倫敦按照世界衛(wèi)生組織老年友好城市的核心框架自評現(xiàn)狀并開始向這一方面努力。2015年倫敦再次評估現(xiàn)狀。這兩次評估均有老年倫敦市民參與其中。2015年的評估表明倫敦在某些方面居世界領(lǐng)先水平，例如為所有60歲以上的老年人提供免費的公共交通。倫敦的公共交通還在進(jìn)一步提升其老年友好度，又如將更多車站改造為“無臺階”進(jìn)出，并建設(shè)新的無臺階火車站，確保老年人不僅可以免費，而且可以方便地出行。

表2 老年友好型城市建設(shè)的4步驟（非線形，可循環(huán)）Tab.2 The four steps (non-linear, circular) for building age-friendly cities

表3 《社會融合策略》針對“結(jié)果”的評估描述Tab.3 The 'Outcome' evaluation description in the Social Integration Strategy

表4 相關(guān)建筑法規(guī)Tab.4 Relevant architecture codes

2018年，倫敦市長推出《平等、多樣和包容策略》[6]和《社會融合策略》[7]9，后者關(guān)注4個方面：關(guān)系（促進(jìn)市民共享經(jīng)驗）、參與（支持倫敦居民成為積極的市民）、平等（移除障礙和不平等）、證據(jù)（提高詢證水平，對社會融合度進(jìn)行測量、評估和分享）。兩份策略文件都涉及老年友好城市的相關(guān)指標(biāo)和行動，如表3所示。

2.1.1 倫敦建設(shè)老年友好城市的舉措

目前，大倫敦地區(qū)已經(jīng)完成的老年友好城市相關(guān)工作包括：建立住宅規(guī)劃政策和資金計劃以應(yīng)對目前和將來老年人的住宅和空間需求；通過公眾宣傳等手段減少貧困老年人的數(shù)目；對倫敦50歲以上的居民提供技能培訓(xùn)和工作的機(jī)會；提供條件幫助老年人參與和保持日常運動水平；采取措施減少老年人的“數(shù)字疏離”；對老年人為倫敦所做的積極貢獻(xiàn)進(jìn)行宣傳；幫助老年人進(jìn)行志愿服務(wù)；高度關(guān)注老年人的社會孤獨感問題；設(shè)立都市老年節(jié)，每年舉辦一次免費的全倫敦老人文化節(jié)。

2.1.2 包容性設(shè)計原則及相關(guān)規(guī)范、指南

包容性設(shè)計是倫敦新一輪規(guī)劃的重要策略，也是2012年奧運會與殘奧會開發(fā)東倫敦的宗旨。英國建筑與建成環(huán)境委員會（Commission for Architecture and the Built Environment, CABE）提出包容性設(shè)計的5條原則：①將人置于設(shè)計過程的核心；②承認(rèn)多樣性和差別；③在一個解決方案無法滿足所有用戶時提供選擇；④為使用提供靈活性；⑤讓人能夠更方便愉悅地使用建筑和環(huán)境。

在實施老年友好城市的過程中，英國同樣使用了包容性設(shè)計策略。包容性設(shè)計有利于建設(shè)老年友好城市，因為其目標(biāo)在于讓產(chǎn)品和環(huán)境為最大多數(shù)的人在最廣泛的情境中使用。2016年的倫敦規(guī)劃以及2012年后成立的倫敦奧運遺產(chǎn)開發(fā)公司（LLDC）相關(guān)政策都影響了老年友好城市的建設(shè)，尤其是2019年5月LLDC制定的《包容性設(shè)計規(guī)范》。該規(guī)范除了提及本文1.2節(jié)所列的國家級法規(guī)政策，還制定了設(shè)計質(zhì)量政策、平等與包容政策、包容性設(shè)計戰(zhàn)略，以及（奧運）園區(qū)設(shè)計指導(dǎo)，并羅列了一系列專業(yè)領(lǐng)域的規(guī)范和地方政策（見表4-表6）。

2.1.3 具體設(shè)計指導(dǎo)

從包容性設(shè)計的角度，倫敦對鄰里空間、交通流線、住宅發(fā)展和公共建筑4方面提出詳細(xì)的設(shè)計指導(dǎo)[8]13（見表7）。

表5 相關(guān)英國標(biāo)準(zhǔn)Tab.5 Relevant British standards

表6 相關(guān)指南Tab.6 Relevant guidance

表7 倫敦城市“包容性設(shè)計”的考慮細(xì)節(jié)Tab.7 Detail considerations of inclusive design in London City

鄰里空間：為社區(qū)所有居民創(chuàng)建一個具有包容性的社區(qū)，不論他們的健康狀況、年齡、性別、性取向、種族或信仰如何。適用于房屋、公共建筑、空間以及所有服務(wù)和設(shè)施。

交通流線：重點為外部地區(qū)的交通流線，包括公園、水道、公共領(lǐng)域等。

住宅發(fā)展：建造新住房的關(guān)鍵在于多功能性和靈活性。在未來的30年間，倫敦新建的住宅需要能夠平等地滿足附近人口不斷變化的需求。新住宅開發(fā)項目要考慮倫敦規(guī)劃、地方法案和國家規(guī)劃政策框架的影響。

公共建筑：包括社區(qū)中心、博物館、劇院、學(xué)術(shù)建筑、文化建筑、運動場館、咖啡館、飯店和零售設(shè)施，其場所和設(shè)施向公眾開放，并以合理、一致、包容的方式讓大眾受益。

2.2 曼徹斯特: 統(tǒng)籌實施

曼徹斯特是英國第一個加入世界衛(wèi)生組織老年友好城市全球聯(lián)盟的城市。其所使用的老年友好城市規(guī)劃與世界衛(wèi)生組織所建立的框架類似，但也根據(jù)情況制定了自己的策略，以確保當(dāng)?shù)乩夏耆四軌蚋钴S地進(jìn)行社會參與。與倫敦自上而下的市長推動策略不同，曼徹斯特的老年友好城市建設(shè)更加注重社區(qū)、鄰里的參與和多方合作推進(jìn)。其措施可以概括為5方面：高層的政治領(lǐng)導(dǎo)力；注重信息和交流，反對已有的老齡成見；將參與擴(kuò)展到社區(qū)領(lǐng)域；工作深入細(xì)化到鄰里層面；工作開展依賴于研究和協(xié)作伙伴關(guān)系的建立。

2.2.1 專門機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌

通過與合作伙伴建立協(xié)作，大曼城地區(qū)成立了一個專門老齡機(jī)構(gòu)——Greater Manchester Ageing Hub，以協(xié)調(diào)應(yīng)對人口老齡化帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。該機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)的活動覆蓋經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、老年友好空間、住宅和規(guī)劃、交通、老年文化等。該機(jī)構(gòu)的愿景是讓大曼城地區(qū)的老年居民能夠繼續(xù)貢獻(xiàn)于社會，使其受益于可持續(xù)的福利并安享晚年。這一愿景已經(jīng)被納入2017年大曼徹斯特策略，包括3個優(yōu)先：讓大曼城成為英國第一個老齡友好城區(qū)；大曼城將成為國際領(lǐng)先的老齡中心，引領(lǐng)老齡問題前沿研究、技術(shù)和解決方案；大曼城將致力于提升50歲以上居民的經(jīng)濟(jì)參與程度。

統(tǒng)一的老年組織和一致的愿景有利于直接或間接影響政策的交付，進(jìn)行社會包容的倡議，擴(kuò)大志愿服務(wù)的機(jī)會，并鼓勵老年人積極參與。這種統(tǒng)籌作用在VOP（Valuing Older People）文化項目中效果明顯。例如2011年10月，VOP聯(lián)合大曼城地區(qū)16個藝術(shù)組織，統(tǒng)籌老年人參與文化活動，獲得老年人的積極響應(yīng)。

2.2.2 突出品牌與老人參與

在實踐中，曼徹斯特市的老年友好城市建設(shè)有著自身的特點。一是老齡化項目的“品牌化”和溝通方式。曼徹斯特市議會網(wǎng)站上提供了《2010—2020年曼徹斯特老齡化戰(zhàn)略》，并將“老年友好曼徹斯特”一詞在公共活動中進(jìn)行明確持續(xù)的使用，成為該市改善老年人生活質(zhì)量的所有計劃、品牌的統(tǒng)稱。二是特別強(qiáng)調(diào)老年人參與和合作設(shè)計。例如針對特定群體，如對少數(shù)民族和生活貧困老人進(jìn)行干預(yù)，在“促進(jìn)平等”和“健康老齡”領(lǐng)域，通過老人參與的方式積極發(fā)展文化敏感服務(wù)、消除對少數(shù)族裔老年人的障礙、幫助生活在貧困地區(qū)的老年人等，并采用廣泛的方法強(qiáng)調(diào)發(fā)展終身社區(qū)的重要性。相關(guān)研究集中在住房、戶外環(huán)境、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域。

2.2.3 潛在障礙

曼徹斯特建設(shè)老年友好城市也存在一些障礙。首先是普遍存在的對老年人的歧視和已經(jīng)形成的思維定式（例如老年人依賴照料）。這可能會在以后的生活中造成對老年人各種形式的排斥，也可能影響老年人進(jìn)行社會參與。其次是經(jīng)濟(jì)和政治方面的障礙。推廣老年友好型鄰里建設(shè)在公共服務(wù)預(yù)算減少的情況下通常難以實施到位，造成“項目不現(xiàn)實”的印象，其在與經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展的更多指標(biāo)競爭時很容易被邊緣化。最后是“老年友好社會”的概念本身存在限制，除非將其與城市環(huán)境中有關(guān)權(quán)利、公民權(quán)等更廣泛的辯論相關(guān)聯(lián)[9]293。在這一點上，倫敦“包容性設(shè)計”的提法似乎更容易被大眾所接受。談“老齡友好”會讓一些人感覺與己無關(guān)，但“包容性設(shè)計”則讓人人都感到與己相關(guān)。

2.3 利物浦: 分析評估

利物浦市市長于2012年簽署世界衛(wèi)生組織的老年友好城市計劃時，對整個城市都做出了很高的承諾。但是，這些承諾目前還沒有完全轉(zhuǎn)化為可實施的規(guī)劃，將這些想法付諸實踐需要以協(xié)調(diào)的方式進(jìn)行。

2.3.1 圍繞跌倒問題展開研究

相比其他城市，老年人跌倒的現(xiàn)象在利物浦更普遍。但目前仍缺乏切實有效的信息來解釋這一現(xiàn)象，這讓問題的解決變得愈發(fā)困難。針對跌倒這一高優(yōu)先級問題，利物浦展開了相關(guān)研究。研究數(shù)據(jù)來源于3方面：（1）城市中負(fù)責(zé)提供服務(wù)、制定計劃的人員所提供的大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；（2）健康統(tǒng)計數(shù)據(jù)；（3）訪談老年人的需求。研究中開發(fā)了一個模型，如圖1所示。

2.3.2 評估領(lǐng)域與流程模型

為促進(jìn)老年友好城市的建設(shè)，利物浦確定了10個評估領(lǐng)域，與世界衛(wèi)生組織衛(wèi)生發(fā)展中心強(qiáng)調(diào)的“復(fù)雜、動態(tài)和多維”以及老年友好城市環(huán)境要求相一致，包括：政治支持（得到當(dāng)?shù)厥虚L等政治領(lǐng)導(dǎo)的口頭或?qū)嶋H支持）；領(lǐng)導(dǎo)與治理（設(shè)立策略制定和管理的機(jī)構(gòu)和角色）；財政和人力資源（提供資金和物資保障、投資人員和志愿者）；老年人的參與（確保老年人有關(guān)鍵角色和貢獻(xiàn)）；基于需求評估的優(yōu)先級（根據(jù)評估確立相關(guān)的優(yōu)先領(lǐng)域和事項）；現(xiàn)有框架在評估老年友好性方面的應(yīng)用（采用世界衛(wèi)生組織提供的指南和框架作為指導(dǎo)）；供應(yīng)（提供相關(guān)服務(wù)和設(shè)施）；基于證據(jù)的干預(yù)（咨詢科學(xué)證據(jù)）；協(xié)調(diào)、合作、互聯(lián)（建立不同領(lǐng)域間的協(xié)作和聯(lián)系）；監(jiān)測與評估（對已經(jīng)完成和正在進(jìn)行的工作進(jìn)行監(jiān)測評估并及時轉(zhuǎn)化為政策和實踐）。

圖1 針對“跌倒”這一問題的分析模型Fig.1 The analysis model of 'falls' in the elderly

圖2 利物浦老年友好城市建設(shè)的流程模型Fig.2 The process model of building the age-friendly city of Liverpool

為了將城市績效評估中有價值的結(jié)果反饋給當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者，利物浦將目前的優(yōu)勢領(lǐng)域和未來需要進(jìn)一步發(fā)展的領(lǐng)域進(jìn)行可視化處理。同時，為促進(jìn)相互了解，將這些領(lǐng)域錨定在更廣泛的老年友好城市（AFC）系統(tǒng)中[10]217。其流程如圖2所示。

這些評估工具和模型的適用性已通過其他城市的應(yīng)用得到了驗證，例如用于評估謝菲爾德（Sheffield）城市在“老年癡呆癥友好”方面的表現(xiàn)時證明其有良好的適用性[11]。研究還發(fā)現(xiàn)，盡管目前有多種方式來發(fā)掘老年人的觀點，但老年人的呼聲并不是每次都能對決策產(chǎn)生足夠的影響，在這一方面利物浦仍有改進(jìn)的空間。

3 結(jié)語

世界衛(wèi)生組織提出老年友好城市的核心框架，圍繞這一框架，英國城市發(fā)展了各自的建設(shè)模式：倫敦自上而下推動“包容性設(shè)計”；曼徹斯特注重統(tǒng)籌和基層參與；利物浦針對特定問題開發(fā)普適工具和模型。可見，老年友好城市建設(shè)有多種實施的可能性，每個城市可以根據(jù)自身特點明確建設(shè)重點及推進(jìn)方式。老年人親身參與城市規(guī)劃和建設(shè)，有利于產(chǎn)生“老年友好”的結(jié)果并讓改善后的環(huán)境普惠廣大市民。其中包容性設(shè)計有利于將至上而下的策略和來自民眾的需求相結(jié)合，以廣大市民為中心，讓“老齡友好”的概念更易于被大眾接受，實現(xiàn)城市共享。