基于績效的公共服務設施規劃實施評估方法研究*
——以濟南市為例

潘 鑫 PAN Xin

公共服務設施作為改善居民生活品質、提升居民獲得感和幸福感的重要保障，其規模配置、空間布局、建設實施等直接影響城市居民的生活質量。公共服務設施規劃作為城市規劃的重要內容，對其規劃實施結果和過程進行評估，是有效監測規劃實施效果，為規劃內容、政策設計、規劃運作提供反饋的重要手段[1]。城市總體規劃實施評估作為法定程序，已經具備相對成熟的評估框架和方法體系[2]，[3]33，但公共服務設施因本身具有種類多、等級復雜的特性決定了其評估的特殊性，必須結合其自身特點來構建評估體系。

1 現有公共服務設施規劃評估方法研究概述

目前，國內學者對公共服務設施規劃評估研究主要聚焦在設施的空間公平、配置效率、居民需求和滿意度等方面。（1）在空間公平方面，王麗娟[4]認為空間公平存在機會公平和績效公平兩種價值取向。前者強調居民享有公共服務設施的機會公平，通過公共設施服務能力、服務的可獲得性、設施服務對象社會屬性進行評價；后者更為重視公共服務設施對不同城市空間的帶動作用，通過公共服務設施可達性與城市經濟的耦合關系進行評價。（2）在設施配置效率方面，李果等[5]149-150提出宏觀結構效率與微觀布局效率相結合的評估方法：宏觀層面重點體現公共設施整體結構與城市其他系統、城市整體發展格局的協調程度，微觀層面重點考察公共設施的服務覆蓋范圍以及與目標人群的耦合程度。張尚武等[3]34提出要將規劃實施的影響與城市空間實際效能相聯系，強化對城市發展、規劃實施和規劃意圖關系的認識。（3）在居民生活需求和滿意度方面，胡畔等[6]依據馬斯洛的需求層次理論，構建了需求多樣化、便捷度、品質化的分析框架，其中公共服務設施的多樣化保障居民基本使用權，便捷性給予居民更多選擇機會，品質化則能滿足居民的個性化需求。李穎等[7]67-72通過構建城市居民行為量化模型，圍繞居民必要性出行活動，對公共服務設施的有效使用情況進行客觀評價。

上述研究成果為公共服務設施規劃實施評估做出了諸多有益嘗試，但由于切入視角不同，其評估內容、重點往往側重于規劃實施的某一方面，缺乏對于公共服務設施實施整體效能的評價，如公平正義視角側重關注設施的空間公平性和社會正義性[8]，居民行為量化分析視角側重關注居民需求[7]66。在研究對象上，現有研究大都是對某一類或某一級的公共服務設施進行剖析，如文化設施[5]148、醫療設施等，仍缺乏對公共服務設施系統性的評估研究。

績效評估作為規劃實施評估的重要內容，目前學者對其內涵還存在不同理解：（1）績效是成績、效果，強調規劃實施結果對城市經濟、社會、環境可持續發展的正負效應[9]；（2）績效是一定資源條件下，政策所取得的成就（“績”）與效益（“效”）。成就是政策制定時所確定的目標的實現程度，效益是指達成這種目標實現程度的投入產出關系[10]22。規劃作為一種政策工具，在實施過程中會面臨外部環境的諸多變化，進而影響規劃實施的程度和效果。因此，筆者傾向于后者的理解，認為規劃的績效應該是規劃實施過程與成就效果的統一表現，不僅包括規劃設施建成布局以及使用引發的各類空間效應和社會效應，也應包括規劃各類設施規模、空間目標的實現程度。在梳理公共服務設施評估方法和分類分級現狀的基礎上，本文提出基于績效的公共服務設施規劃實施評估框架。這與常規的規劃實施評估在評估目標、評估對象、評估維度、評估內容等方面存在明顯的不同（見表1），以期為我國公共服務設施規劃和評估工作提供參考。

2 基于績效的公共服務設施規劃實施評估框架構建

2.1 公共服務設施分類與分級現狀特征

我國城市現行公共服務設施規劃基本依據《城市用地分類與規劃建設用地標準（GB50137-2011）》中“公共管理與公共服務設施用地”（A）確定，為政府控制以保障基礎民生需求的服務設施，一般為非營利的公益性設施用地，共分為9類。但部分城市規劃編制于新標準實施之前，依據《城市用地分類與規劃建設用地標準（GBJ137-90）》的“公共設施用地”（C）類確定，包含了商業金融業用地（C2）等營利性設施用地，在文化娛樂用地（C3）、教育科研設計用地（C6）上也與新標準存在較大差異。現行的《城市公共設施規劃規范（GB50442-2008）》發布于2008年，依據90版城市用地分類標準制定，尚未將公益性設施與營利性設施進行分類。在2018年發布的《城市公共服務設施規劃標準（征求意見稿）》中，將城市公共服務設施明確界定為“為城市或一定范圍內的居民提供基本的公共文化、教育、體育、醫療衛生和社會福利等服務的、不以營利為目的的公益性公共設施”（見表2）。由于城市用地分類標準的變更，造成不同年份編制的公共服務設施規劃內容差別明顯，在評估時需要對采用90版用地分類標準的公共設施規劃進行用地的重新分類。

在公共服務設施分級方面，《城市公共設施規劃規范（GB50442-2008）》對市級和區級公共設施用地比例和人均指標進行了明確規定，但未提及基層公共設施，基層的體育、文化等設施主要依據《城市居住區規劃設計規范》進行編制，導致部分城市基層公共服務設施缺項。《城市公共服務設施規劃標準（征求意見稿）》 （2018）提出“構建以基層設施為基礎，市、區級設施銜接配套的公共服務設施網絡體系”，明確了公共服務設施“市級—區級—基層級”3級配置體系。在具體編制過程中，結合城市規模大小，部分大城市增加街道級而形成4級配置，小城市和縣城則可以按照“縣級、社區級”兩級配置[11]。

2.2 公共服務設施規劃實施績效評估體系架構

規劃績效作為規劃實施過程與成就效果的統一，其評估體系應從兩個方面展開：一是從規劃設施的建設現狀出發，客觀評價規劃目標的執行情況，用以反映規劃實施結果與規劃目標的一致程度。二是從規劃實施的成績效果出發，把規劃實施影響與城市空間效能、社會效果相聯系，重點評估規劃實施建設引發的空間效益和社會效益變化，用以反映規劃設施建設的空間協同性和社會有效性。由此構成基于績效的完整評估框架，包括規劃目標實現度評估、規劃實施空間匹配度評估和規劃實施滿意度評估。公共服務設施由于分級、分類復雜，在進行評估時，既應有公共服務設施的總體性評估，也應對各項設施進行分類、分級評估（見表3）。

表1 績效視角實施評估方法與常規實施評估方法的比較Tab.1 Comparison of performance-based evaluation method and routine implementation evaluation method

表2 相關標準、規范對公共服務設施的界定Tab.2 Definition of public service facilities by relevant standards and norms

2.2.1 規劃目標實現度的評估

通過對比公共服務設施建設現狀與規劃目標的一致性評估規劃實現程度，主要包括規模實現程度、空間實現程度，旨在評估公共服務設施的完成度。規劃目標實現度的評估不是“非黑即白”的完成、未完成的二元評判方式[12]，而是根據評估年份將目標年規劃指標通過插值方法轉化為評估年份指標，通過評估年份的“指標”達標率直觀反映實現程度。在具體評估中，既有反映公共服務設施建設情況的總體指標，也應對各類設施用地的級配關系進行評估。但規劃目標實現度評估僅僅是城市規劃目標一致性的直觀展示，無法反映城市規劃實施過程，更無法表現城市規劃中人口、各類用地的協調發展程度。

2.2.2 規劃實施空間匹配度評估

通過公共服務設施布局與常住人口、居住用地的空間配套程度，以及公共服務設施體系與城市空間結構、交通結構的協同關系，對公共服務設施建設的空間效能進行評估。評估時可通過人口密度與公共服務設施的空間相關性，公共服務設施的常住人口覆蓋率，公共服務設施的居住用地覆蓋率等指標進行測度，對公共服務設施空間效能的評估主要結合城市空間結構、城市發展方向、交通與公共中心耦合程度等內容定性展開。

2.2.3 規劃實施公眾滿意度評估

通過大量居民問卷調查對公共服務設施的使用便捷度和滿意度打分，從公眾使用的角度對公共服務設施規劃實施的社會有效性進行直觀評估。現有的公共服務設施規劃過于強調“自上而下”、基于服務半徑的配置模式，以解決空間公平性問題，但對居民實際生活需求關注不夠[7]67。只有通過對公眾使用便捷度和滿意度的社會調查，摸清公眾真實訴求及隱性問題，才能推動公共服務設施真正實現使用便捷、為民服務的功能。

表3 績效視角下公共服務設施規劃實施評估框架與內容Tab.3 Framework and content of public service facilities planning and implementation evaluation from the perspective of performance

3 濟南市公共服務設施規劃實施績效評估實證研究

3.1 評估對象與空間界定

本文所開展的公共服務設施規劃評估是濟南市城市總體規劃實施評估的7大專項之一。《濟南市城市總體規劃（2011—2020年）》于2006年開始編制，采用《城市用地分類與規劃建設用地標準（GBJ137-90）》。其中包括商業金融等市場類用地，筆者結合評估需求對2011版總規的公共設施用地進行重新分類，具體劃分為行政計劃類（行政辦公）、市場資源配置類（商業金融）、公益類（文化、教育、體育、醫療、社會福利），評估時以文化設施、教育科研、體育、醫療衛生、社會福利等公益類公共設施為重點。

規劃實施評估重點為總體規劃確定的中心城區，基礎數據以2017年為主，部分無法獲得的統計數據采用相關數據作為補充。在梳理城市總體規劃相關內容、各類設施專項規劃及建設現狀的基礎上，依據上文提出的技術框架展開評估。

3.2 評估內容與結論

3.2.1 公共服務設施規劃目標實現度

在規模實現度方面（見圖1），2017年公共服務設施用地總量及人均水平均超出規劃預期，但公益性設施配置滯后于公共服務設施總體水平，規模實現度普遍不高。體育用地、教育科研用地達標率較差；行政辦公用地規模和人均指標呈現雙增長態勢，總體規劃確定的行政建設用地減量化發展思路未能實現；商業金融業用地則呈現井噴式增長，與總體規劃確定的減量集約化發展預期完全相反，這一方面說明濟南市對商業金融業用地需求仍十分旺盛，另一方面，不可否認商業金融業用地的迅猛增長會壓縮公益性公共服務設施的供地水平。

在空間實現度方面，濟南市的公共服務設施用地呈現明顯的軸向拓展模式，主要集中在西客站—老城—奧體文博的東西方向，與上版規劃確定的濟南市級和區域級公共中心基本吻合（見圖2）。但北湖、漢峪、新東站、唐冶、大學科技園5個地區中心尚未形成，與規劃存在明顯差距。從公共服務設施用地增量看，2010—2017年新增27.9 km2，其中56.6%位于主城區，東部城區占28.3%，西部城區僅有15.1%，公共服務設施用地在主城區的集聚態勢并未轉變。

從公益性公共服務設施分級來看，文化、體育等省市級、區級設施完成度較高，規劃設施數量基本完成，僅在用地規模方面與規劃存在差距；高等級城市醫院在醫療設施用地、設施數量方面還存在一定缺口；基礎教育設施用地總量則嚴重不足，學校用地規模不達標率較高。由于省市級、區級設施比重偏高，導致公共服務設施級配不合理，社區級的文化、體育和醫療設施缺乏系統性建設，配套極不完善。

圖1 濟南市各類公共設施用地規模與人均用地達標率Fig.1 Land scale and per capita land compliance rate of various types of public facilities in Jinan

3.2.2 公共服務設施規劃實施空間匹配度

公共服務設施總體配置與人口空間分布基本吻合。濟南市中心城人口分布呈現顯著的中心—外圍特征，且在主城區人口密集區形成了雙中心特征，人口密度明顯高于周邊地區。而在公共服務設施布局方面，公共服務設施與人口密度分布基本吻合，也形成了明顯的雙中心特征（見圖3）。在主城區外圍，公共服務設施布點相對均衡，在局部地區存在一定程度的集聚。公共服務設施尤其是優質資源（基礎教育、醫療衛生等）在主城區的集聚與人口的中心集聚互為促進，成為阻礙東部、西部城區發展的重要因素。

在公共服務設施與居住用地配比方面，濟南市中心城區居住用地與公共服務設施用地（原國標C類用地）總體配比為1.00: 0.80（去除商業商務比例為1.00: 0.55），但下轄各區差異明顯，市中區、歷下區、天橋區、槐蔭區等主城區均在0.70以內，外圍的長清區、歷城區則達到1.00以上（見表3）。公共設施配給相對于住宅開發較為超前，通過商業設施拉動人口集聚的發展特征顯著。

在基層公共設施方面，各類設施的居住用地覆蓋率都比較低，文化設施1 000 m覆蓋率為30.1%，體育設施1 500 m居住用地覆蓋率僅為28.0%，基層公共服務設施和居住用地的匹配性偏低，15分鐘社區生活圈建設仍存在較大差距。

3.2.3 公共服務設施規劃實施公眾滿意度

通過紙質問卷與網絡問卷相結合的方式，對濟南市區居民公共服務滿意度進行調查，共發放紙質問卷2 000份，回收有效紙質問卷1 789份，回收網絡有效問卷990份，對回收的2 779份有效問卷進行分析。為強化對公共服務設施的分級評價，問卷將教育設施分為幼托、小學、中學，將醫療設施分為綜合醫院/專科醫院、中小醫院和社區醫療機構。

在公共服務設施使用便捷度和滿意度方面（見圖4-圖5），居民對基礎教育設施、醫療衛生設施滿意度評價較高（均在40%以上）；但對文體設施的滿意度不高（在20%—30%），對養老服務設施滿意度較差（略高于10%）。從分析結果來看，中心城區雖然提供了較高品質的公共服務設施，但由于人均水平偏低，公眾對設施使用的便捷度和滿意度并不高。人口與公共設施的均衡布局有利于提升公共服務設施滿意度。這應成為下一輪規劃重點優化的方向。

圖2 濟南市中心城區公共服務設施核密度分析圖與空間結構規劃圖比較Fig.2 Comparison of kernel density analysis and spatial structure planning for public service facilities in central district of Jinan

圖3 濟南市中心城分街道人口密度與公共服務設施分布圖（2017年）Fig.3 Distribution of street population density and public services in Jinan central city (2017)

表3 濟南市各分區居住用地與公共服務用地配比（2017年）Tab.3 Ratio of residential area to public service sites by district in Jinan (2017)

3.3 評估反饋建議

結合上文構建的評估方法和分析結論，本文對各評估內容提出反饋建議（見表4）。但對于公共服務設施整體配置水平和配置效率的提升，需要對建設現狀和問題進行整體把握和統籌考慮，為后續的規劃提供明確的指導建議。為此，本文從空間分區、設施分類、設施分級3個層面提出整體反饋建議。

3.3.1 空間分區：注重新老城區的差異化需求，

施行多樣化的公共服務設施布局模式

鑒于新老城區在人口密度、建設總量、設施布局等方面的差異性，應逐步施行多樣化的公共服務設施布局模式。老城區應結合人口結構和分布，修補主城區公益性公共服務設施，引導主城區更新向基礎教育設施用地、體育設施、社會福利設施用地傾斜。通過功能修補完善主城區各項公共服務設施，提高公共服務設施的人均水平和均等化布局。對于外圍東部、西部城區，需要增加高等級的公共服務設施配套，通過市級公共服務設施統籌布局引領空間結構轉型，引導人口的合理分布，確保外圍新區（長清區、歷城區）公共設施用地規模供給的同時，提升公共服務的能級和軟實力，推動城市空間結構優化。

3.3.2 設施分類：問題導向，針對設施供給水平及布局現狀，明確發展重點與對策

基礎教育設施方面，統籌安排各區的基礎教育設施（含幼兒園），適度提升主城區基礎教育設施用地規模，積極推進主城區優質教育資源向東部城區、西部城區布局，形成功能優化、設施齊備的教育資源空間結構。醫療衛生方面，充分考慮長清區、歷城區人口導入區和重大建設項目區域的醫療設施配置，提升現有醫院等級，實現長清區、歷城區至少1所三級甲等醫院的目標，推動城區優質醫療資源布局更加均衡。養老設施方面，應建立養老土地儲備制度，完善對大型居住社區和外圍新區的養老配套設施的管控；針對主城區內用地緊張問題，應拿出專項資金在市區進行統籌，通過購買服務等多種途徑予以解決。

3.3.3 設施分級：規劃重心下移，以人為本，完善15分鐘社區生活圈建設

公共服務設施級配不合理，省市級、區級設施比重偏高，社區級設施總量不足、覆蓋率嚴重偏低。因此，在未來的規劃和建設中，主城區應通過城市更新補齊基層設施短板，外圍新區則需要強化15分鐘生活圈對用地開發的約束作用。針對老城區用地緊張，體育設施、文化設施等用地不足、規模不達標等問題，應做好存量設施的挖潛工作，積極鼓勵社區級文體設施與綠地、廣場的兼容配置，鼓勵學校體育場地、文化設施等定時向社區開放[13]。外圍新區各類公益性設施應強化剛性管控，通過點位控制與指標控制相結合的方式，保障社區級公共服務設施有效落地。同時，應強化文化設施、基礎教育設施、體育設施、社會福利設施等與居住用地、人口分布的匹配性規劃，提高公共服務匹配性及設施覆蓋率，提升居民使用的滿意度和獲得感。

圖4 濟南市居民對各類公共服務設施使用便捷度情況Fig.4 Convenience degree of residents to various public service facilities in Jinan

圖5 濟南市居民對各類公共服務設施服務滿意度情況Fig.5 Residents' satisfaction with various public service facilities in Jinan

表4 績效評估結論與反饋建議Tab.4 Performance evaluation findings and feedback recommendations

4 結論與討論

在借鑒相關研究成果的基礎上，筆者初步構建了基于績效的公共服務設施規劃實施評估框架，包括規劃目標實現度評估、規劃實施空間匹配度評估和規劃實施滿意度評估3個維度。該方法強調將規劃評估內容的全面性與公共服務設施的系統性評估相結合，并以濟南市公共服務設施專項規劃實施為例進行實證研究，形成較為明確的評估反饋建議。

績效評估作為規劃實施效果的直觀反映，今后勢必會得到更為深入的研究和討論，筆者認為還可從以下方向進行優化：（1）績效評估的目的應重點從規劃實施總結向服務城市未來發展轉變。這就要求強化城市發展趨勢研究，包括城市發展方向、公共中心體系、人口結構變化等，為城市發展和新版規劃編制提供更為明確的對策及改進方向。（2）進一步優化城市不同要素間的交叉分析。本文采用公共服務設施與人口分布、居住用地之間的匹配性研究，但在公共中心與城市空間結構、交通結構等方面的交叉分析仍處于嘗試階段。（3）在研究數據方面，本文主要以統計數據為主，對于新興的地圖POI數據、手機信令數據等關注不足，未來還需進一步提升對傳統數據與新興大數據的融合研究。