國土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復的路徑探索

李 葛

當前我國已進入中國特色社會主義新時代，社會主要矛盾發(fā)生全局性變化，社會經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，國土資源開發(fā)與利用也亟需轉向更加集約、更加高效的利用方式。國土綜合整治與生態(tài)修復是為優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，健全國土空間開發(fā)、自然資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護的提質機制新要求，人類采取綜合措施對某一空間范圍內(nèi)國土資源進行開發(fā)、利用、整治、保護的全部活動，是國土空間規(guī)劃的編制與實施提供重要的支撐，貫穿國土空間規(guī)劃的重要脈絡。本文通過探討國土綜合整治與生態(tài)修復的研究路徑，以期為當前國土空間規(guī)劃中國土綜合整治與修復專題研究提供一定的參考。

1 國土空間規(guī)劃中國土綜合整治與生態(tài)修復的新要求

1.1 注重生態(tài)文明建設的需要

生態(tài)文明是人類遵循人、自然、社會和諧發(fā)展這一客觀規(guī)律而取得的物質與精神成果的總和，是人類文明發(fā)展的一個新的階段。國土資源是生態(tài)資源的核心，通過對國土資源進行有效的整治與修復，有利于提高資源利用率，保障資源的可持續(xù)利用與再生，從而推進生態(tài)文明建設。對于國土綜合整治與生態(tài)修復工作，需嚴格貫徹生態(tài)文明建設要求，踐行“山水林田湖是一個生命共同體”“綠水青山就是金山銀山”的重要理念，堅持保護優(yōu)先原則，加強生態(tài)修復，健全生態(tài)文明制度，系統(tǒng)推進環(huán)境綜合治理。

1.2 服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施

2018年9月，國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》明確提出“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系；大力推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理”的要求。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景上，國土綜合整治與生態(tài)修復被賦予了更多的責任和使命。一方面，國土綜合整治與修復在鄉(xiāng)村發(fā)展中的價值將進一步凸顯。國土綜合整治與生態(tài)修復目的在于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活及區(qū)域生態(tài)條件，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標和要求不謀而合。另一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施也亟需國土綜合整治與生態(tài)修復提供重要保障。

1.3 支撐全域土地綜合整治專項工作開展

2019年12月，自然資源部印發(fā)的《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號）提出“到2020年，全國試點不少于300個，各省（區(qū)、市）試點原則上不超過20個”。此后各地也紛紛出臺試點通知。試點工作的先行開展為市縣級國土綜合整治與生態(tài)修復專題工作的順利推進奠定了扎實的基礎，同時也從“全域全要素”的角度上，對國土綜合整治與生態(tài)修復專題工作提出了更高的要求。

2 國土綜合整治與生態(tài)修復的框架思路

圖1 國土綜合整治與生態(tài)修復的路徑框架

根據(jù)自然資源部印發(fā)的《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（2020.09）要求，國土綜合整治與生態(tài)修復應“針對空間治理問題，分類開展整治、修復與更新，有序盤活存量，提高國土空間的品質和價值”，明確土地整治與生態(tài)修復兩者不同的原則、目標、重點區(qū)域和重大工程。本文以“山水林田湖草生命共同體”為基本理念，以系統(tǒng)觀和生命觀為兩大核心思想，建立多尺度、全域性、全要素和全周期的國土綜合整治與生態(tài)修復目標、重點區(qū)域和重大工程。具體實施路徑可分為“現(xiàn)狀評估——潛力分析——劃定分區(qū)——策略工程”四個步驟，如圖1所示。

2.1 現(xiàn)狀評估

從“山水林田湖草濕”的現(xiàn)狀特征著手，采用綜合分析評價方法，找出各自然資源要素存在的問題及限制條件。

2.2 潛力評價

以區(qū)域資源本底條件為基礎，采用多因素綜合評價、模型構建及空間分析等，識別出國土綜合整治及生態(tài)修復的潛力區(qū)域。具體可從農(nóng)用地整治潛力、建設用地整治潛力及國土空間生態(tài)修復等方面分析，如表1所示。

表1 國土綜合整治與生態(tài)修復潛力評價

2.3 劃定分區(qū)

基于區(qū)域各資源要素本底情況及潛力分析結果，結合自然保護地劃定情況、國土開發(fā)保護格局等，采用空間疊加分析方法，劃定國土綜合整治與生態(tài)修復的重點區(qū)域，具體可分國土綜合整治區(qū)和生態(tài)保護修復重點區(qū)；此外，也可根據(jù)潛力類型，確定二級分區(qū)。如農(nóng)用地整治分區(qū)、建設用地整治分區(qū)、流域生態(tài)保護修復區(qū)、生態(tài)節(jié)點保護修復重點區(qū)等。

2.4 策略工程

根據(jù)國土綜合整治與生態(tài)修復中重點指標及各要素整治目標要求，提出有針對性的策略路徑，明確整治與修復的重點方向。此外，整治與修復的重大工程的布置要充分考慮區(qū)域發(fā)展基礎、群眾意愿、整治潛力、生態(tài)修復能力等，以保障相關規(guī)劃的可實施性。具體如表2所示。

表2 國土綜合整治與生態(tài)修復目標與策略路徑

3 國土綜合整治與生態(tài)修復的關鍵問題

國土綜合整治與生態(tài)修復相較傳統(tǒng)的土地整治，更加強調(diào)“山水林田湖草生命共同體”系統(tǒng)思想，因此在相關專題及規(guī)劃編制時應以維護和提升區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務功能為核心，統(tǒng)籌管理自然資源與環(huán)境、污染治理與生態(tài)保護、水-氣-土-生物等各要素綜合管理。其研究難點在于如何統(tǒng)籌設計山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)整體保護、系統(tǒng)修復、區(qū)域統(tǒng)籌、綜合治理的有效途徑。技術層面需重點需解決的關鍵問題在于整治與修復重點區(qū)域的識別與劃定，以及對應整治策略的制定與實施。

3.1 重點區(qū)域的識別與劃定

重點區(qū)域的識別與劃定應充分了解各要素資源稟賦特征，認識自然系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)的結構、功能等，以資源的合理利用、永續(xù)發(fā)展及生態(tài)系統(tǒng)功能的保護修復為重點，構建國土綜合整治與生態(tài)修復分區(qū)指標體系，依據(jù)評價結果，劃定整治與修復區(qū)域、生態(tài)修復的重要節(jié)點、重要空間、敏感空間、受損空間的范圍與分布，分層次、分區(qū)域、分階段開展整治與修復工作。

指標體系的建立應以“山、水、林、田、湖、草、濕”各要素正向指標與負向指標共同構建，以“田”為例，一方面考慮影響農(nóng)田數(shù)量和質量的侵占、污染、災毀等負向因素，另一方面也要考慮可作為開發(fā)、整理、復墾、墾造水田、高標準農(nóng)田建設等方式增加耕地數(shù)量、提升耕地質量的正向因素，兩者綜合方能更加全面確定農(nóng)田需納入整治工程的具體板塊。

3.2 整治策略的制定與實施

整治策略的制定是國土整治與生態(tài)修復專題或專項規(guī)劃具體應用最關鍵的環(huán)節(jié)，通過具體的國土整治與生態(tài)修復工程措施踐行。全要素綜合整治與修復策略的制定，需注重各要素的綜合修復，合理安排不同類型工程間的實施時序，盡量發(fā)揮工程的加和效應，保證修復過程的低能耗、高效率；單要素整治與修復策略的制定，需分類分情況處理，切不可一概而論。例如，礦山修復中，對于廢棄礦場，積極實施重點治理工程，鞏固礦山邊坡，恢復廢棄采礦部分礦山的植被，降低地質災害的發(fā)生風險；對于正在開采的礦山，則需積極落實礦山地質環(huán)境恢復治理的主體責任，由企業(yè)實行邊開采、邊治理的模式，做到停采時完成大部分礦山修復工作。此外，由于國土整治與生態(tài)修復工程往往具有規(guī)模大、類型多、技術復雜、周期長、見效慢等特點，規(guī)劃任務措施的設置如何統(tǒng)籌處理好整體與局部、當前與長遠、保護與修復措施選擇等方面的關系。

4 結束語

目前，國土綜合整治與生態(tài)修復工作已上升至國家戰(zhàn)略層面，開展國土空間全要素綜合整治，及時修復損毀土地，提高土地利用效率與效益，優(yōu)化國土空間格局，已成為生態(tài)文明建設、鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要抓手。本文通過認真梳理并探索了當前國土空間規(guī)劃背景上國土綜合整治與生態(tài)修復的研究路徑，確定了整治與修復關鍵性問題，為今后整治與修復的相關研究提供一定的參考，以實現(xiàn)人居環(huán)境和諧友好、社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。