"八方"支援守困境 政策暖心護兒童
——寫在第十個中國困境兒童關注日

? 尚曉援 馮立偉 蘆 嘉

2020年12月12日是第十個中國困境兒童關注日。在天津舉辦的“健康人生，從童年開始——第十個中國困境兒童關注日倡導活動”上，中國社會福利與養老服務協會兒童福利與保護服務分會發布了“2020年中國第十個困境兒童關注日之十大進步事件（即‘2020年中國兒童福利與保護十大進步事件’）”，今年發布的十大進步事件，展示了本年度有進步意義的中央和地方兒童福利與兒童保護政策，其中既有新時代我國兒童福利與保護事業的多個“首次”，也有兒童福利新模式、地方婦幼健康法治化等開創性內容，集中體現了“十三五”收官之年，中國兒童福利、家庭福利和總體性社會福利事業在制度建設方面取得的輝煌成就。

2011年12月12日，“中國困境兒童關注日（以下簡稱“關注日”）”創立，十年的時間，“困境兒童”這個用語從民政機構、學術界走向社會。社會對困境兒童主動關注迅速提升。

回顧過去的十年，是中國高速發展的十年，也是中國困境兒童狀況迅速改善的十年，和中國兒童福利制度迅速發展的十年，正是這些制度的進步，奠定了中國兒童福利狀況改善的基礎條件。下面，我們從八個方面，綜述十年來中國兒童福利和保護制度的進步。

一、從"困境兒童關注日"到全國建立"困境兒童"分類保障制度

2011年第一個全國困境兒童關注日的倡導活動之后，“困境兒童”的狀況引起全社會和政府的關注。2013年，“困境兒童”被寫入《中國共產黨十八屆三中全會全面深化改革決定》，成為重要的政策用語。這是“困境兒童”作為政策用語第一次被寫入國家最高層次的政策文件。此后，建立困境兒童分類保障制度穩步推進。2016年，國務院發布《關于加強困境兒童保障工作的意見》。明確提出政府要在改善困境兒童狀況的工作格局中占主導作用。自2020年1月起實施的《關于進一步加強事實無人撫養兒童保障工作的意見》（民發〔2019〕62號）更是把中國困境兒童分類保障制度推進了一大步。

這份由民政部、最高法等12部門聯合下發的文件重點解決了事實無人撫養兒童在基本生活保障、醫療康復保障、教育資助救助、督促落實監護職責等方面的問題。

二、中國初步建立了底線的兒童保護制度

2015年，在“關注困境兒童進步事件的五年特別發布”報告中，我們提出需要在全國建立具有四個基本要素的底線的兒童保護制度。這四個基本要素包括：第一，兒童福利和保護的主管機構； 第二，強制報告制度； 第三，兒童虐待事件報告后的立案，調查，審結制度；第四，剝奪父母監護權之后的替代性養護制度。自2015年以來，兒童保護的法律和法律實踐有重大進步，虐待兒童的父母的監護權可以經過法庭判決被剝奪，國家安排的替代性養護逐漸擴展到受虐待兒童，2019年在民政部成立了主管兒童福利和保護事務的兒童福利司。最高人民檢察院建立了專門負責未成年人保護的第九檢察廳。

底線的兒童保護制度是保障所有兒童健康成長不可或缺的安排。2020年5月，最高檢、國家監察委、教育部、公安部等9部門聯合印發《關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》。強制報告制度的正式建立，表明中國底線的兒童保護制度的所有的制度要素已經具備。經過近十年的發展，中國終于建立起底線的兒童保護制度，在兒童保護方面走出了制度建設的第一步。

三、兒童福利和兒童保護法律規章的發展完善

從2013年開始，中國頒布了多項關于兒童保護的法律規章。2013年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合發布了《關于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》；2014年，最高人民法院等四部委發布《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》；2015年，反家庭暴力法通過，刑法修改案（九）通過；江蘇省銅山區法院判決全國首例民政部門申請撤銷父母雙方監護權資格案；這些都加強了對兒童虐待行為的懲處，兒童保護制度的多項空白被填補，兒童保護的司法實踐有了重大進步；2018年，《最高人民檢察院關于全面加強未成年人國家司法救助工作的意見》發布；2019年，國家廣電總局制定了《未成年人節目管理規定》，填補了兒童網絡暴力方面的空白；2020年，第十三屆全國人大第三次會議通過《中華人民共和國民法典》，開辟中國未成年人司法保護和全民民事權利保護新時代。

十三屆全國人大常委會第二十二次會修訂通過《中華人民共和國未成年人保護法》，中國兒童保護和兒童福利進入全面保護、國家保護和國家兒童福利為主的新時代。

四、校園暴力得到深入治理

校園暴力是文明國家的恥辱。國家非常重視校園暴力問題，特別是校園內兒童霸凌和性侵犯等問題。過去十年，對校園暴力治理的力度逐漸加大。2016年國務院教育督導委員會辦公室印發《關于開展校園欺凌專項治理的通知》，首次從國家層面針對校園欺凌現象“亮劍”。2016年，教育部等9部門出臺《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》。強大的機構陣容，向社會表達了國家對校園安全與青少年行為的高度重視與關切。2017年12月2日，針對多地發生兒童在幼兒園遭受侵害的案件，最高人民檢察院下發通知要求全國各級檢察機關“依法懲治侵害幼兒園兒童犯罪全面維護兒童權益”。2018年《中華人民共和國最高人民檢察院檢察建議書》要求教育部等部門關注和解決校園性侵問題，此《建議書》是歷史上首次以最高檢名義，對另外一個部級單位發出的針對兒童性侵問題的檢察令，隨后，全國開展了“開展中小學生欺凌防治落實年行動”。

2020年，最高檢，教育部，公安部等建立教職員工準入查詢性侵違法犯罪信息制度，這是國際上通行的做法。此制度的建立，逐步覆蓋到所有密切接觸未成年人行業，實現全國性侵違法犯罪信息共享，對預防校園和機構內兒童性侵犯有重要意義，是預防兒童性侵犯，兒童保護制度的重要發展。

五、國家重視兒童早期發展

在人的一生中，早期發展最為關鍵。嬰幼兒發展對國家的人力資本形成有極為重要的戰略意義。2011年開始，各地實施學前教育三年行動計劃，并計劃持續三期。2018年，中共中央國務院發布《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》，2019年，國務院辦公廳發出《關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》（國辦發〔2019〕3號）、和《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（國辦發〔2019〕15號）。2020年，學前教育法向全社會征求意見。

在這些文件中，提出了“以普及為主題，普惠為主線”的我國學前教育“雙普”目標規劃，到2020年，基本建成了廣覆蓋、保基本、有質量的學前教育公共服務體系。全國學前三年毛入園率達到85%，普惠性幼兒園覆蓋率達到80%左右。至今，中國的學前教育毛入學率已經超過發達國家平均水平。

六、兒童健康持續改善，新冠疫情中兒童保護獲得重視，全國福利院兒童零感染

中國政府非常重視兒童健康和疾病防治。過去十年，由于持續努力，在多個相關指標方面，如嬰幼兒死亡率，低出生體重發生率，5歲以下兒童貧血患病率、生長遲緩率及低體重率，適齡兒童免疫接種率等方面，都獲得顯著改善，提前實現了兒童發展綱要的目標，很多方面超過發達國家的水平。2019年中國進入“高人類發展階段”，兒童健康狀況是非常重要的一環。2018年為切實保障母嬰安全，促進兒童健康成長，國家衛生健康委員會制定了《母嬰安全行動計劃（2018-2020年)》和《健康兒童行動計劃（2018-2020年）》。

2020年的新冠肺炎疫情防控工作中，對在兒童健康和疾病防治方面的多年努力是一個極大的考驗，制度建設的成就也反映在結果上。疫情以來，民政部出臺多個文件，不斷加強兒童福利機構與監護缺失兒童防控工作。1月23日，民政部印發了《做好兒童福利領域服務機構疫情防控的緊急通知》；1月27日，民政部出臺《兒童福利領域服務機構新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作指南》；2月11日，民政部印發《關于做好因新冠肺炎疫情影響造成監護缺失兒童救助保護工作的通知》；2月26日，民政部召開“一老一小”服務機構疫情防控工作會議，強調全力做好機構外兒童救助保護工作的重要性；3月24日，民政部印發《關于統籌推進兒童福利領域疫情防控與復工復產復學相關工作的通知》要求，兒童督導員、兒童主任等多方力量，開展全面摸底，排查各類困境兒童。

全國兒童福利機構中6.5萬名集中養育孤棄兒童，未成年人救助保護機構中5675名臨時救助照料困境兒童和17.7萬名社會散居孤兒實現“零感染”。同時，全國15個省份發現報告并救助保護了393名因疫情影響造成監護缺失的兒童。

對兒童健康的保護體現國家責任。國務院出臺針對疫情影響下監護缺失兒童的重磅政策，再次強調多部門聯動、分類施策的原則，根據監護缺失兒童實際情況進行照料，加強對該類兒童及其家庭的救助幫扶；再次對監護缺失兒童的監護問題進行規定，當家庭喪失監護能力時，則國家提供替代性監護。特別是在疫情嚴重的情況下，實現國家養育的兒童零感染，是全國兒童福利工作的重大成就，反映了兒童福利機構在兒童疫病防治方面的基礎扎實，和疫情期間的卓絕努力。

七、發展殘疾兒童福利，康復，教育，社會融合全面改善

在過去十年中，殘疾兒童教育獲得了高度重視和迅速發展，長期以來，針對500萬以上的殘疾兒童的康復，教育和社會融入是我國兒童福利的短板，以至15歲及以上的3591萬殘疾人文盲率為43.29%。

自2011年起始，我國對殘疾兒童提供的福利服務明顯增多和改善，殘聯和教育部等部門密集制定和發布有關的指導性文件。2014年，國務院辦公廳轉發了由教育部等七部委聯合制定的《特殊教育提升計劃(2014-2016)》。2015年，教育部印發《特殊教育教師專業標準（試行）》。2016年，國務院發布《“十三五”加快殘疾人小康進程規劃綱要》，在教育、醫療、社會成長環境與社會融入方面，對保障殘疾兒童及青少年的健康發展，設定約束性指標和實施措施。國家為殘疾兒童提供比非殘疾兒童更多的公共服務。2017國務院頒布《殘疾人教育條例》修訂版，《殘疾預防和殘疾人康復條例》正式施行，同時，《第二期特殊教育提升計劃（2017-2020年）》開始執行。2018年，國務院通過《關于建立殘疾兒童康復救助制度的意見》，我國全面實施殘疾兒童康復救助福利。2020年，教育部印發《關于加強殘疾兒童少年義務教育階段隨班就讀工作的指導意見》對進一步加強隨班就讀工作，完善隨班就讀工作機制，提升隨班就讀工作水平作出部署。

近年來，隨著國家各項政策全面落實，我國特殊教育體系穩步擴大。2019年，全國共有特殊教育學校2192所，共有特殊教育在校生79.46萬人，基本已實現30萬人口以上的縣獨立設置一所特殊教育學校的目標。

在殘疾兒童的融合教育方面，中國在國際上處于領先地位。一系列切實改善殘疾兒童教育、醫療、社會融合狀態的政策目標和措施，意味著國家將為殘疾兒童提供比非殘疾兒童更多的公共服務。這種殘疾兒童優先的政策取向，將積極引導并切實創造友善關懷、包容殘疾兒童的社會觀念與社會環境。

八、中國兒童發展綱要(2011-2020)和《中國農村扶貧開發綱要(2011－2020年)》收官，中國兒童福利狀態大大改善

2011年，在中國全面完成普及九年義務教育和掃除青壯年文盲的戰略任務時，制定了《中國農村扶貧開發綱要(2011－2020年)》。2014年，國務院辦公廳發布《國家貧困地區兒童發展規劃(2014—2020年)(國辦發[2014]67號)。2020年中國勝利完成新時代脫貧攻堅目標任務，消除絕對貧困和區域性整體貧困，基本消除兒童和家庭絕對貧困，基本實現全國兒童義務教育全覆蓋。兒童發展在多方面完成了《兒童發展綱要提出的目標》。在此基礎上，新的《中國兒童發展綱要(2021-2030年)》，首次增設“兒童與家庭”“兒童與安全”兩個服務領域，標志中國兒童福利進入全面、現代、普惠和以家庭福利為基礎的新時代。

與會人員合影