世界著名生態工程

李世東 張煒

工程檔案：

1988年，國家計劃委員會批復林業部組織編制的《全國沿海防護林體系建設工程總體規劃》，啟動一期工程，工程北起遼寧鴨綠江口，南至廣西北侖河口，全長1.8萬公里，涉及沿海11個省（區、市）的195個縣（市、區），規劃造林249.1萬公頃。2001年啟動了二期工程，后經修編擴大到沿海11省（區、市）的261個縣（市、區）。2016年又啟動實施了三期工程，范圍擴大到沿海11個省（區、市）的344個縣（市、區）。三期合計營造林總任務為808.39萬公頃。截至2020年，工程實施30多年來，累計完成營造林831.52萬公頃。

中國“沿海防護林體系建設工程”（簡稱“海防林”）是全球第一個以防止臺風、海嘯災害為主要目的的世界著名生態工程，是做好國土保安、改善生態環境、發揮沿海地理優勢的需要，也是改善沿海群眾生產生活條件、確保沿海人民安居樂業、實現全面小康和現代化的需要，更是改善投資環境、發展外向型經濟、充分發揮沿海地區對外開放窗口橋梁作用的需要，同時對充分利用沿海旅游資源、加強海峽兩岸交流、實現“一國兩制”等都有重大的作用和意義。

啟動背景

中國海岸線北起遼寧鴨綠江口，南至廣西北侖河口，涉及遼寧等11個省（區、市）和5個計劃單列市（不含港澳臺），大陸海岸線超1.83萬公里，島嶼海岸線近1.16萬公里。

沿海地區經濟社會相對發達、城市化水平高、人口密度大，分布有100多個中心城市和600多個港口，13%的國土面積上集中了中國70%以上的大城市，是中國內引外聯、改革開放的前沿陣地，被譽為“黃金海岸”，地位和作用的重要性不言而喻。

但是，由于這里地處海陸交替、氣候突變地帶，受地理位置和自然條件等因素影響較大，同時，這里又是自然災害多發區域，臺風、風暴潮、暴雨、洪澇、干旱、風沙等自然災害頻發，嚴重威脅著沿海地區的經濟發展和人民群眾生命財產安全。

自新中國成立以來，沿海人民與自然災害作不懈的斗爭，大力營造沿海防護林，取得了不少成績。但到20世紀80年代，沿海地區水土流失面積仍有379萬公頃，占全區總面積的15.8%，平均侵蝕模數為3000噸/平方公里·年;年均遭受9次臺風襲擊，每年經濟損失達29億元。

黨和國家十分關心沿海地區的防災減災和人民生命財產安全。在改革開放初期，鄧小平、萬里等同志先后就沿海地區防護林建設做出過重要指示。1983年，鄧小平同志在視察大連時多次指示：要加快沿海的綠化速度;1987年，萬里副總理在約見林業部領導時指出：“沿海防護林很重要，要用建設三北防護林的辦法，營造起沿海綠色萬里長城，這要當作一件大事去抓。”

為提高抵御各種自然災害的能力，徹底改善生態環境和投資環境，促進對外開放，中國政府決定開展沿海防護林體系建設。1987年2月，林業部在廣東湛江召開了首次全國沿海防護林建設經驗交流會，當年7月，林業部組織編制了《全國沿海防護林體系建設工程總體規劃》。1988年7月，國家計劃委員會以計農經〔1988〕174號文批復了該規劃，標志著海防林工程正式啟動。

工程規劃

海防林的基本思路是結合沿海地區外向型經濟的特點，應用生態經濟觀點，在沿海地區建立起一個宏大的、以人工森林植被為主體的多林種、多樹種、多功能、多效益的綜合防護林體系，提高抵御各種自然災害的能力，改善生態環境，為發展沿海地區經濟和提高人民生活質量服務，最大限度地發揮防護林體系的綜合效益。

海防林一期工程（1988—2000年）規劃范圍包括遼寧、河北、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南、廣西這11個省（區、市）有海岸線的縣（市、區）195個，其中島嶼縣12個。體系建設的總體布局是以海岸為主線，以縣級行政區為單元，以增加森林植被為中心，區別不同的海岸地貌類型，建立一個多林種、多樹種、多功能的防護林體系。一期工程規劃造林249.1萬公頃，其中人工造林162.4萬公頃，封山育林60萬公頃，飛播造林26.7萬公頃，森林覆蓋率由24.9%增加到34.8%。

海防林二期工程（2001—2010年）涉及沿海11個省（區、市）的221個縣（市、區），土地總面積25.98萬平方公里，規劃造林136.0萬公頃，其中人工造林68.27萬公頃，封山育林61.4萬公頃，飛播造林6.33萬公頃;低效防護林改造97.93萬公頃。后又修編形成的《全國沿海防護林體系建設工程規劃（2006—2015年）》，范圍擴大到沿海11省（區、市）直接受海洋性災害危害嚴重的261個縣（市、區），規劃土地總面積為44.71萬平方公里，規劃造林141.65萬公頃，其中人工造林96.45萬公頃、封山育林45.2萬公頃，低效林改造36.11萬公頃。

海防林三期工程（2016—2025年）規劃范圍包括沿海11省（區、市）和大連、青島、寧波、深圳、廈門5個計劃單列市的344個縣（市、區），大陸海岸線長度超1.83萬公里，其中沙質海岸線長度超1.14萬公里、泥質海岸線長度3844公里、巖質海岸線長度3086公里。三期工程規劃營造林147.6萬公頃，其中營造基干林帶58.8萬公頃（人工造林34.45萬公頃，災毀林帶修復16.18萬公頃，老化林帶更新8.17萬公頃）、營造縱深防護林帶88.8萬公頃（人工造林41.13萬公頃，封山育林19.04萬公頃，低效防護林改造28.63萬公頃）。

以上合計，海防林工程營造林總任務為808.39萬公頃。

建設進展

1988年，全國海防林一期工程啟動。1991年5月，林業部在福州召開了全國沿海防護林體系建設工作會議，海防林進入了加快實施、全面推進的新階段，會后林業部分別制定了工程管理辦法、建設標準、檢查驗收辦法和沿海國家特殊保護林帶管理規定等，工程建設走上了規范化制度化的軌道。整個工程分為沙質海岸為主的丘陵區、淤泥質海岸為主的平原區、基巖海岸為主的山地丘陵區三個類型區。經過10多年的建設，一期工程取得了巨大成就，累計完成造林323.68萬公頃，其中人工造林246.44萬公頃、封山育林71.98萬公頃、飛播造林5.26萬公頃。通過一期工程建設，全國超1.83萬公里的大陸海岸線，已有1.7萬公里的海岸基干林帶已基本合龍。

2000年，國家林業局又統一部署沿海防護林體系二期工程建設規劃編制工作，2001年啟動了二期工程建設。2004年印度洋海嘯發生后，國家高度重視沿海防護林體系建設，2005年國家林業局及時組織對原規劃進行了修編，2007年國務院批復了《全國沿海防護林體系建設工程規劃（2006—2015年）》，工程建設按照修訂后的規劃進行實施。二期工程累計完成營造林面積385.38萬公頃，其中人工造林226.67萬公頃、封山育林122.7萬公頃、低效林改造36.01萬公頃。

2016年，開始實施海防林三期工程，截至2020年，三期工程共完成營造林122.46萬公頃。

以上合計，完成營造林831.52萬公頃。

為貫徹落實習近平總書記“一定要尊重科學、落實責任，把紅樹林保護好”的重要指示精神，全面加強紅樹林保護修復工作，自然資源部、國家林業和草原局于2020年8月聯合印發《紅樹林保護修復專項行動計劃（2020—2025年）》，提出要科學營造和修復紅樹林，在自然保護地內養殖塘清退的基礎上，優先實施紅樹林生態修復，到2025年，計劃營造和修復紅樹林面積1.88萬公頃，其中營造紅樹林9050公頃、修復現有紅樹林9750公頃。

建設成效

在黨中央、國務院正確領導和國家有關部門的大力支持下，經過沿海地區各級黨委、政府和廣大人民群眾長期不懈的共同努力，海防林取得了顯著成效，發揮了明顯的生態、經濟和社會效益，為沿海地區經濟社會可持續發展和綠色增長做出了重要貢獻。

海防林框架基本形成。30多年來，沿海地區累計營造林800多萬公頃，森林覆蓋率達36.9%，林木覆蓋率達39%，初步實現了基干林帶合龍，并形成了以村屯和城鎮綠化為“點”，以海岸基干林帶建設為“線”，以荒山荒灘綠化和農田林網建設為“面”的點線面相結合的沿海防護林體系框架。

農業綜合生產能力增強。沿海地區不斷加強生態治理力度，水土流失面積減少94萬公頃，林分年固土量達3.76億噸，年保肥量4.76億噸，年調節水量276億噸。沙化土地得到有效治理，一些地區的流動、半流動沙丘得到基本控制。農田林網控制面積415萬公頃，有效地增強了農業綜合生產能力，為糧食穩產增產做出了積極貢獻。

生物多樣性不斷豐富。工程區建立了29處紅樹林自然保護區，其中海南東寨港等5處紅樹林類型濕地被列入國際重要濕地名錄。同時，大力推廣紅樹林新品種新技術，建設了一批定位監測站點，配合生態恢復建立了一批紅樹林良種繁育基地，一大批瀕危物種得到有效保護，野生動植物種群數量明顯回升，生物多樣性更加豐富。

人居環境不斷改善。海防林結合區域綠化美化，加快了城鄉綠化一體化進程，顯著改善了沿海地區的人居環境。不少地區基本實現了農田林網化、城市園林化、通道林蔭化、庭院花果化，基本建成了人與自然和諧相處的人居生活環境。特別是很多濱海城市已經成為林帶縱橫、綠樹成蔭、人居適宜、經濟繁榮的現代化城市，提升了中國城市的建設水平。隨著沿海生態環境的改善，當地森林旅游產業蓬勃發展，工程區森林旅游達1.3億人次，比2000年增加1億人次。

綜合效益明顯提升。海防林工程啟動至今已有30多年，特別是進入21世紀以來，通過實施二期工程規劃，建設力度不斷加大，建設范圍不斷延伸，三期工程已擴大至344個縣。經測算，海防林工程年綜合效益總價值近1.26萬億元。其中生態效益價值8185億元，經濟效益價值4492億元，社會效益價值20億元。

政策措施

切實加強組織領導。各級政府將海防林工程納入本地國民經濟發展規劃和重點建設計劃，并實行政府任期目標管理責任制，把工程建設的主要目標、任務完成情況納入政府領導任期和年度目標考核范圍。各級林業主管部門建立和完善組織管理機制，加強部門之間的溝通、協調與合作，建立健全各級工程建設管理機構，加強鄉鎮林業工作站建設，充實基層管理人員，改善工作條件，強化管理職能，形成上下聯動的管理體系，確保有效發揮其職責，共同推進工程建設。工程規劃實施單位強化工程全過程監督管理，狠抓規劃計劃、實施方案、年度任務、作業設計、種苗質量、造林施工、檢查驗收、撫育管護等關鍵環節，確保建設質量。

確保基干林帶建設用地落實。沿海基干林帶是沿海防護林體系的核心，是沿海地區防災減災的重要屏障。一方面統籌協調各類用地規劃，各級政府按照生態優先、因害設防、因地制宜的原則，切實統籌協調好林業、國土、農業、水利、海洋、漁業等部門的相關用地規劃，將沿海地區臺風、風暴潮危害頻發、水土流失和風沙危害嚴重等生態地位極其重要的臨海區域優先規劃為基干林帶建設用地。另一方面逐步實施退塘（耕）造林，在沿海基干林帶建設范圍內，將臺風、風暴潮危害頻發、水土流失、風沙危害和鹽堿化嚴重、養殖環境破壞嚴重、生產條件較差、糧食（或養殖）產量低而不穩等生態極其脆弱區域的耕地和漁業用地納入退塘（耕）造林計劃，根據基干林帶建設的需要，逐步實施退塘（耕）造林。

保證資金投入。沿海防護林工程建設主要依托中央預算內資金投入，地方積極配套，不斷加大投入力度。海岸基干林帶，縱深防護林中央預算內投資標準持續上升，目前達1.2萬元/公頃。濕地保護為405元/公頃，濕地恢復為1605元/公頃。自然保護區保護管理和基礎設施，國家級自然保護區450萬元/處、地方級保護區350萬元/處。

強化科技支撐。中國沿海地區南北跨度大，氣候差異明顯、立地條件復雜，必須依靠科學支撐，示范帶動，提高海防林水平。持續開展抗鹽堿等新品種選育、困難立地造林、病蟲害防治等技術攻關，盡快取得突破。結合規劃中要求優先推廣的育苗、造林和引種等科技成果，重點開展紅樹林引種馴化與生物入侵的專項研究，紅樹林、檉柳林等消浪林帶和海岸基干林帶建設的科技示范，將現有科研成果和先進管理模式組裝配套，盡快在工程建設中推廣應用。全面加強種苗保障，從源頭上保證沿海防護林體系工程建設質量。針對體系建設工程特別是沿海基干林帶中的中幼齡林，嚴格按照相關技術規程，及時、高質地開展中幼林撫育工作，提升沿海防護林的質量。